Pubblicato il 23/05/2025

N. 00731/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00030/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 30 del 2025, proposto da
Edil Pe.Ca. S.a.s, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Rella, Riccardo Mirra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Altamura, non costituito in giudizio;

nei confronti

Studio Amministrazioni Condominiali di Colonna G. & Angiuli A. S.a.s., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento a firma del Dirigente del 3° Settore – Sviluppo e Governo del Territorio adottato in data 11.10.2024 e comunicato il successivo 17.10.2024, avente ad oggetto “DIVIETO DI PROSECUZIONE ATTIVITA’, ai sensi dell’art. 19 della L. 241/90 e s.m.i.”, in relazione alla SCIA n. 261/2024/SCIA del 02.08.2024, prot. 72983 del 02.08.2024, per lavori di “CAMBIO DI DESTINAZIONE D’USO SENZA OPERE secondo il Decreto Salva Casa DL. 69/2024” da uso ufficio ad uso abitativo”;

nonché di ogni altro atto a questi presupposto, connesso e/o conseguente, ancorchè non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6.05.2025 la dott.ssa Desirèe Zonno e udito l'avv. Carlo Rella, per la ricorrente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Espone in fatto la società odierna ricorrente di essere proprietaria di varie unità immobiliari poste in un fabbricato sito in Altamura, in zona C2 del vigente PRG, realizzato in virtù di permesso di costruire n.49/2017 (relativo al piano di lottizzazione denominato LE AU ed altri”, approvato con DCC 111 del 2.08.2004) e della variante planovolumetrica approvata con DGC n. 39 del 20.03.2013 (lotto 14).

Il piano esecutivo prevede una estensione pari a mq. 21.780 di superficie territoriale, con previsione volumetrica di progetto pari a 27.217,43 mc. (ift: 1,25 mc/mq), mentre il piano di lottizzazione contempla (oltre agli standard) le seguenti opere, così indicate nella relazione dell’UTC:

“Volume residenziale: mc. 21.726,54 = 79,80%

Volume per servizi complementari alla residenza: mc. 5.490,89 = 20,17 %

Volume residenziale da destinare ad ERP Tip. E1-E2-E3: mc 9.254,90”.

Le unità immobiliari di proprietà della ricorrente, site al piano primo, secondo e terzo del fabbricato sono state destinate, nell’originario progetto del fabbricato residenziale, ad uso ufficio.

In data 2.08.2024, la deducente ha depositato SCIA n. 261/2024 assunta al prot. comunale n.72983 in pari data, per effettuare il “cambio di destinazione d’uso senza opere da uso ufficio ad uso abitativo”, ai sensi dell’art. 23-ter, T.U.Ed. come modificato con D.L. n.69/2024, convertito in L. n.105 del 27.7.2024.

Il Comune di Altamura, con nota dell’11-17.10.2024 ha ordinato, ai sensi dell’art. 19 L. n.241/1990 e s.m.i., di non eseguire/proseguire gli interventi indicati nella SCIA n. 261/2024 del 2.08.2024, “in quanto l’intervento risulta in contrasto con:

- l’art 23 ter comma 1 ter del DPR n 380/2001 e smi rilevato che si ammette il mutamento di destinazione d'uso tra le categorie funzionali ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni;

- l’articolo 8 delle N.T.A. di P.R.G. che prevede che nelle zone di espansione è fatto obbligo di garantire una quota di terziarizzazione del tessuto edilizio ”.

La società deducente impugna il predetto divieto di prosecuzione, censurandolo con tre motivi di ricorso.

Ne evidenzia da un lato la tardività e la conseguente inefficacia ai sensi dell’art. 2, co 8 bis. L. n.241/1990, essendo intervenuto oltre il termine normativamente previsto di 30 giorni (art. 19 L. n.241/1990); dall’altro (con ulteriori due motivi di ricorso), l’erroneità in quanto il cambio di destinazione sarebbe avvenuto, comunque, all’interno della medesima categoria funzionale e sarebbe, in ogni caso, consentito dalle disposizioni di cui all’art. 23 ter co 1 ter e 1 quater cit.

Il Comune è rimasto non costituito, nonostante la regolarità della notifica all’indirizzo pec indicato nel registro IPA.

All’udienza del 6.05.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso va accolto per come di seguito chiarito.

Preliminare è l’esatta individuazione della domanda formulata con l’atto introduttivo.

Nel primo e principale motivo la ricorrente, assumendo la tardività del provvedimento inibitorio ai sensi dell’art. 19, co 6 bis L. n. 241/1990, perché intervenuto oltre il termine di 30 (trenta) giorni ivi previsto, ne assume l’inefficacia ai sensi dell’art. 2, co 8 bis L. n. 241/1990.

Sostiene che “il provvedimento comunale oggetto di gravame dev’essere per tale ragione dichiarato inefficace e comunque annullato” (pag. 6 ricorso introduttivo).

Benchè nelle conclusioni non si ripeta esattamente tale richiesta, invocandosi in termini generali una sentenza cassatoria, la specificità della richiesta contenuta nel corpo dell’atto introduttivo induce a ritenere che la principale domanda relativa al primo motivo non sia quella di annullamento, bensì quella di dichiarazione di inefficacia, ossia una sentenza di accertamento.

Quanto alla possibilità di adottare tale pronuncia, è noto che la dottrina tradizionale esclude la possibilità di adottare una sentenza di accertamento in via principale (ed esclusiva) nell’ambito della giurisdizione di legittimità del G.A.

Deve, tuttavia, rilevarsi che l’introduzione della sopra indicata previsione (art. 2, co 8 bis L. n. 241/1990) e l’esigenza di certezza delle posizioni giuridiche inducono a ritenere che è consentito al privato di reagire giudizialmente avverso un provvedimento perché non tempestivo e inefficace, ai sensi delle disposizioni sopraindicate, chiedendo l’accertamento del verificarsi della sanzione contemplata dall’ordinamento per il provvedimento tardivo, nelle specifiche ipotesi individuate dall’art. 2, co 8 bis cit. (sulla esatta portata dell’ambito oggettivo della disposizione, si veda la sentenza di questa Sezione n.688/2024).

Tale opzione interpretativa appare essere quella che meglio garantisce le esigenze di effettività della tutela e certezza e la rende per ciò preferibile alla pronuncia di inammissibilità della domanda di annullamento per difetto di interesse (pure adottata dalla giurisprudenza in taluni casi v. Tar Napoli, nn.171/2022 e 7869/2022 e Tar Bari n. 474/2023, dovendosi però precisare che tali decisioni hanno definito la domanda di annullamento del provvedimento tardivo, senza indagare – perché non richiesta- la possibilità di adottare una pronuncia di accertamento dell’inefficacia: le ipotesi ivi contemplate sono, pertanto, parzialmente differenti da quella precipua esaminata nella presente controversia).

A tali considerazioni deve aggiungersene una ulteriore che depone nel senso dell’ammissibilità della pronuncia di accertamento: la giurisprudenza l’ammette (l’azione di accertamento in via principale), in materia edilizia, tutte le volte in cui il ricorrente domandi l’accertamento della formazione del titolo edilizio tacito, essendo decorso il termine per provvedere e risulti la conformità dell’intervento alle prescrizioni edilizie ed urbanistiche (ad es. in ipotesi di istanza di permesso di costruire cui non segua tempestivamente un provvedimento espresso).

Passando dal tema dell’ammissibilità della pronuncia di accertamento a quello degli effetti dell’adozione tardiva del provvedimento inibitorio, si osserva che l’art. 19, commi 3 e 6-bis, L. n.241/1990, prevede che il Comune possa inibire l’esecuzione dei lavori entro il termine perentorio di 30 (trenta) giorni e successivamente, mediante un atto che rispetti i presupposti per l’esercizio dei poteri di annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della stessa L. n.241/1990, entro il termine perentorio di 12 (dodici) (quello precedente di diciotto mesi è stato ridotto dal D.L. 31.05.2021, n. 77). L’esercizio tardivo dei poteri in esame comporta l’inefficacia del provvedimento adottato.

La norma in esame non può trovare applicazione soltanto quando l’oggetto della segnalazione (o in passato, denuncia di inizio attività) sia una opera che necessita di un permesso di costruire e che, pertanto, esuli in modo evidente dal perimetro applicativo degli interventi ammissibili con la SCIA (CdS n.5600/2021).

Tanto premesso in linea di principio, nel caso di specie deve certamente rilevarsi la tardività del provvedimento inibitorio, in quanto la SCIA è stata depositata il 2.08.2024, mentre il divieto di prosecuzione dell’attività è intervenuto in data 11.10.2024, ossia ben oltre il termine di 30 giorni (ed anche di quello di 60).

Neppure può ritenersi che si versi in ipotesi palesemente estranea agli interventi assentibili con SCIA in quanto l’art. 23 ter, co 1-quinquies T.U.ed. testualmente prevede che: “ Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d'uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli:

a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

b) nei restanti casi, il titolo richiesto per l'esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d'uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dall'esecuzione di opere riconducibili all'articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a) ” (si ricordi che il mutamento è senza opere edilizie).

L’atto impugnato va, pertanto, dichiarato inefficace.

Non senza considerare al riguardo che la mancata costituzione in giudizio del Comune intimato e l’assenza di difese, abbia finito per confortare le tesi sostenute dalla ricorrente.

A fini conformativi dell’operato dell’Amministrazione, per evitare futuro contenzioso ed anche al fine di regolare le spese di lite valutando la soccombenza in relazione al ricorso nel suo complesso, deve rilevarsi l’infondatezza dell’assunto su cui riposa il secondo motivo di gravame.

Con esso, la ricorrente premette che, in base al disposto dell’art. 23 ter, co 1 bis L. cit. il mutamento di destinazione all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito ( 1-bis. Il mutamento della destinazione d'uso della singola unità immobiliare [senza opere] all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni ).

Sostiene – in estrema sintesi- che la variazione di destinazione delle unità immobiliari in questione da ufficio a residenziale sarebbe ammissibile, in quanto da ascriversi all’interno della medesima categoria funzionale.

Tanto sostiene perché assume che il fabbricato ha destinazione principalmente residenziale e ricade in zona di espansione residenziale C2 del vigente PRG: per tale ragione tutte le unità immobiliari di cui si compone l’edificio sarebbero ascrivibili alla categoria “residenziale” (art. 23-ter, co. 1, lett. a), ivi comprese anche quelle riconducibili alle destinazioni strettamente connesse con la residenza (studi professionali, uffici, pubblici esercizi etc.), secondo le prescrizioni contenute nel piano di lottizzazione della predetta zona C2.

Conforterebbe tale tesi l’art. 8 della NTA al PRG del Comune di Altamura, intitolato “Zone residenziali”, che prescrive al comma 1: “ Le zone residenziali sono destinate alle abitazioni ed ai servizi connessi.

Negli edifici destinati alle abitazioni sono consentite le seguenti attività: negozi ed esercizi pubblici, studi professionali ed artigianali di servizio, istituti privati di istruzioni, cliniche private, alberghi, ambienti per la cultura lo svago e simili ”.

Corrobora la tesi propugnata appellandosi anche al DM n.1444/1968.

La tesi non convince: la ricorrente, infatti, sovrapponendo la nozione di zona con quella di categoria funzionale, confonde, di conseguenza, la nozione di attività consentite nelle zone residenziali con quella di categoria funzionale.

Diversamente da quanto opinato, invece, le categorie funzionali degli edifici rappresentano le classi cui appartengono funzionalmente (ossia in base all’esigenza che sono destinate a soddisfare) gli edifici, accomunate da un unico criterio definitorio, rappresentato dall’uso.

L’uso residenziale (abitativo) non può, pertanto, essere accomunato all’uso professionale (ufficio), benchè nella zona residenziale possano (e debbano, al fine di evitare che l’insediamento si atteggi come quartiere dormitorio, privo di servizi) essere presenti ulteriori categorie: le categorie funzionali, quindi, coesistono nella stessa zona, pur se ve ne sia una prevalente e altre complementari.

Nel caso di specie, pertanto, l’ente ha correttamente rilevato che il mutamento è avvenuto tra diverse categorie.

Si aggiunge che altrettanto correttamente l’ente, benchè con espressione alquanto sintetica, per non dire sincopata, ha rilevato che la trasformazione operata elide la funzione che le unità immobiliari in questione sono destinate ad assolvere e che è prevista dallo stesso piano esecutivo di quello di lottizzazione: ossia i servizi complementari alla residenza che garantiscono, come si è detto nel precedente passaggio motivazionale, la armoniosa espansione del tessuto abitativo, escludendo la formazione di insediamenti privi di servizi.

Se la proporzione tra insediamento residenziale e di servizi complementari previsto nel piano esecutivo risulti ancora rispettata (riportata nella relazione dell’UTC ed indicata nell’incipit della presente motivazione), pur dopo la variazione di destinazione dichiarata dalla ricorrente, è aspetto che certamente l’ente può e dovrebbe valutare, anche ai fini dell’esercizio dei poteri di autotutela (per cui è ancora in termine), tenuto conto, peraltro, che la posizione del privato (da compararsi con l’interesse pubblico) è priva di un particolare affidamento perché la variazione è avvenuta senza opere e, dunque, senza investire particolari risorse economiche (e senza che allo stato possa ritenersi che in sede di eventuali alienazioni sia stata promesso un immobile a fini abitativi, in quanto il provvedimento in questa sede gravato non è stato sospeso in via cautelare).

A tal fine l’ente dovrebbe, comunque, considerare, come evidenziato nel terzo motivo di ricorso che risulta, allo stato degli atti fondato, che la disposizione di cui all’art.23 ter, co 1-ter T.U. ed., consente il mutamento di destinazione tra la categoria a): “residenziale” e la b): “produttiva e direzionale” nella zona C (per la precisione C2) qual è quella in cui ricadono le unità immobiliari in esame (1. ter “ Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis, b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B), e C di cui all'articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni ”).

Esaminata nel suo complesso la vicenda controversa, conclusivamente il provvedimento inibitorio impugnato va dichiarato inefficace.

Le spese in ragione della parziale reciproca soccombenza, nonché della novità della questione esaminata vengono integralmente compensate, salva la rifusione del contributo unificato, dovuta per legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto accerta l’inefficacia dell’atto in epigrafe indicato.

Spese integralmente compensate. Contributo unificato rifuso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6.05.2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Desirèe Zonno, Consigliere, Estensore

Lorenzo Mennoia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Desirèe Zonno	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO