Pubblicato il 22/01/2026

N. 00137/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02133/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2133 del 2025, proposto dalla società Onoranze Funebri D’AV & Pisapia S.a.s. di D’AV G. & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Fortunato ed Enrico Baffa, con domicilio eletto presso lo studio Marcello Fortunato in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani, 31 e domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Napoliello, con domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

per l'annullamento  - previa sospensione :

a - del provvedimento di cui alla nota prot. n. 50220 del 27.10.2025, reso dal Comune di Pontecagnano Faiano in affermata ottemperanza alla sentenza del T.A.R. Campania - Salerno n. 1543/2025;

b - di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali, nonché per la declaratoria:

- in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133- comma 1, lett. a) n. 2): dell'insussistenza dei presupposti per ritenere formato qualsivoglia accordo sostitutivo di provvedimento amministrativo per la mancanza della necessaria convenzione, ai sensi dell'art. 11 - comma 2 della L. n. 241/1990;

nonché per la declaratoria, sempre in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133 - comma 1, lett. f)

della non opponibilità:

- della convenzione, in quanto inesistente;

- delle prescrizioni di cui al p.d.c. n. 58/2003, non essendosi mai formata e conclusa la fattispecie ivi prevista e, quindi, ai fini dell'accertamento del diritto della società ricorrente a porre in essere tutte le attività utili e necessarie a garantire la salvaguardia dell'area de qua anche mediante il ricorso allo

ius excludendi alios.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pontecagnano Faiano;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 il dott. BE ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Torna alla decisione del Collegio la vicenda già conosciuta in sede di giudizio sul diniego di accesso ai sensi dell’art. 116 cod. proc amm. e riguardante la destinazione pubblica recte ad uso pubblico o privato dell’area sovrastante il parcheggio (garage) interrato di proprietà della ricorrente, posta nel territorio comunale di Pontecagnano Faiano alla Via San Francesco e distinta in catasto al Foglio 5, p.lla 1934, sub. 17, 18 e 19.

2. La specifica vicenda si è sviluppata da circa un anno, allorquando il Comune di Pontecagnano aveva rimosso la sbarra che rendeva non utilizzabile a terzi e comunque sottraeva all’uso pubblico l’antescritta area:

- la società ricorrente aveva da subito chiesto al Comune il ripristino della sbarra rimossa, ma l’Amministrazione con la nota del 13.1.2025 (a suo tempo non impugnata) l’aveva negato, richiamando la “ Convenzione tipo per la gestione delle aree superficiali dei parcheggi pertinenziali realizzati ai sensi della Legge 122/89 e s.m.i.” e segnatamente la previsione del suo art. 3 nel quale era previsto che “ I richiedenti s'impegnano a realizzare, a propria cura e spese, tutte le opere e le sistemazioni necessarie per l'agibilità del parcheggio superficiale (o dell'area a verde attrezzato], in accordo con il progetto cui si riferisce l'autorizzazione/concessione edilizia. I richiedenti, in luogo della cessione gratuita delle aree superficiali al Comune, prevista nell'autorizzazione/concessione rilasciata ne restano proprietari con l'obbligo di garantirne l'uso pubblico. In particolare, dovrà essere garantito, a cura e spese dei richiedenti, l'uso pubblico continuato con organizzazione e regolamentazione gratuita della sosta ove non intervenga una diversa disposizione comunale. (In particolare, per l'area a verde attrezzato dovrà essere garantito l'uso pubblico continuato con possibilità, per i richiedenti, di chiudere l'accesso all'area dalle ore 22,00 alle ore 08,00 ove non intervenga una diversa disposizione comunale)...”;

- a seguito di ulteriore diffida il Comune, con la nota prot. n. 17532 dell’8.4.2025 aveva nuovamente negato la riapertura, deducendo - e sostanzialmente ricalcando quanto affermato nella precedente nota - che in virtù della convenzione accessiva alla delibera succitata la società avesse garantito "l'uso pubblico continuato con organizzazione e regolamentazione gratuita della sosta ove non intervenga una diversa disposizione comunale ".

- a questo punto la società sollecitava l’accesso documentale alla richiamata convenzione ai sensi dell’art. 22 L. 241/1990, adendo allora questo Tribunale per ottenere l’ostensione richiesta a fronte della mancata trasmissione del documento richiesto.

Con la recente sentenza n. 1543/2025 la domanda veniva accolta e di conseguenza il Comune condannato “ a esibire e trasmettere entro il termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o se precedente dalla notifica della presente sentenza la convenzione accessiva alla delibera n. 44/2003, ancora non trasmessa a seguito della istanza” .

Nella decisione veniva altresì precisato che ai fini della corretta esecuzione della sentenza “ lì dove il Comune non fosse in possesso del documento da trasmettere dovrà ugualmente e attestarne la inesistenza o il suo mancato reperimento negli atti comunali” .

3. All’esito della decisione il Comune ha finalmente riscontrato l’istanza mediante il provvedimento oggi impugnato, nel quale: -ha attestato di non aver rinvenuto la convenzione; ha confermato che, comunque, la sbarra non avrebbe potuto essere ripristinata in quanto il permesso di costruire originario, in più punti e in particolare nelle sue disposizioni attuative finali aveva disposto che : “venga eliminato il cancello di accesso principale al lotto, l'accesso a detta area superficiale, infatti, dovrà essere continuativo, libero e in alcun modo vincolato, salvo diversa disposizione che potrà essere determinata solo dall'Amministrazione Comunale”.

4. Avverso la nota comunale la società ha introdotto il giudizio odierno affidandosi ai seguenti motivi come di seguito rubricati : “I. Violazione di legge (art. 832 c.c. – art. 42 cost.) - eccesso di potere (difetto di istruttoria - difetto del presupposto - contraddittorietà - illogicità manifesta); II. Violazione di legge (artt. 1350, 2643 e 2645 c.c.). Inopponibilità ai terzi aventi causa di vincoli reali non trascritti - eccesso di potere (difetto del presupposto); III. Violazione di legge - buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 cost.) - Eccesso di potere - sviamento - pericolo di danno grave; IV. Violazione di legge - buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) – eccesso di potere - sviamento - pericolo di danno grave”.

4.1 Secondo la tesi della ricorrente, in assenza, ormai desumibile, della convenzione oggetto di causa il Comune non avrebbe potuto legittimamente negare la chiusura dell’area, come invece avrebbe nuovamente disposto nel provvedimento impugnato.

4.2 Il Comune si è difeso rilevando che indipendentemente dalla Convenzione, in ogni caso, come sottolineato nell’ultima nota, ai fini dell’uso pubblico dell’area non sarebbe stata risolutiva la convezione, esistente o meno, ma piuttosto il permesso di costruire che espressamente stabiliva l’uso pubblico dell’area.

4.3 All’odierna udienza, sentite le parti come da verbale in atti, la causa è stata posta in decisione dopo che il Collegio ha dato avviso della possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.

5. Il ricorso è manifestamente infondato e va respinto. Il che consente di non soffermarsi sui dubbi di ammissibilità del ricorso correlati dalla difesa comunale alla effettiva natura provvedimentale della nota impugnata. Rileva difatti il Collegio che la nota impugnata costituisca un arresto procedimentale, in ragione del suo contenuto negativo e innovativo, che, comunque, ha impresso una espressa definizione al procedimento. Difatti, pur senza espressamente qualificarsi come atto di diniego ed anzi presentandosi come mera attestazione di un non rinvenimento della convenzione, la nota ha aggiunto una decisiva motivazione, idonea ex sé a definire il procedimento affermando che “..”

5.1 L’impostazione collima con le considerazioni sovente svolte dalla giurisprudenza amministrativa la quale, pur limitando il novero degli atti endoprocedimentali impugnabili, vi ha inserito quelli idonei, comunque, a definire un procedimento o imprimere un assetto definitivo a una determinata vicenda, affermando, in particolare che “Gli atti endoprocedimentali non sono suscettibili di immediata impugnazione difettando, in relazione ad essi, la condizione dell'interesse ad agire, che si invera allorquando l'amministrazione conclude il procedimento con l'adozione della determinazione finale, impugnabile per vizi propri ovvero per vizi derivati dalla illegittimità dell'atto procedimentale. Questa regola viene derogata soltanto in alcune ipotesi, tra cui rientrano quelle concernenti le seguenti tipologie di atti: i) atti soprassessori, i quali rinviano la prosecuzione del procedimento ad un evento futuro e incerto, comportando un arresto procedimentale; ii) atti interlocutori, i quali, per ragioni varie, comportano anch'essi un arresto procedimentale in grado di vanificare la pretesa della parte al soddisfacimento della pretesa fatta valere; iii) atti vincolati, che, in quanto tali, sono in grado di conformare in modo definitivo la determinazione conclusiva del procedimento ” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 18/11/2024, n.6310).

6. Passando così allo scrutinio di merito della vicenda, il provvedimento resiste alle censure mosse nell’odierno gravame.

7. In primo luogo va esclusa la violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990. Difatti la nota è stata ampiamente preceduta dalle comunicazioni del gennaio e dell’aprile del 2025 nelle quali, pur riferendosi in un caso - nota prot. n. 1542 del 13.1.2025 - a una motivazione parzialmente diversa, aveva individuato nel permesso di costruire la fonte dell’uso pubblico dell’area su cui si appuntano le contestazioni della ricorrente. Tuttavia sia nella nota appena indicata che nella successiva del mese di aprile il Comune aveva, comunque, fatto ampio riferimento ai contenuti del permesso di costruire quale fonte dell’uso pubblico dell’area. L’atto impugnato è giunto a valle di un procedimento già espletato, nel quale parte ricorrente aveva avuto ampiamente la possibilità di svolgere le proprie difese sia nell’ambito del procedimento che addirittura processualmente.

8. Nel merito il ricorso è infondato. Occorre in proposito premettere che contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, nel permesso di costruire l’area in questione era già stata riservata ad uso pubblico, indipendentemente dalla convenzione.

8.1 A tal fine risulta utile richiamare i brani dell’atto autorizzatorio dai quali emerge quanto appena osservato:

- in primo luogo giova richiamare il punto 3 dell’art. 2 (rubricato “Obblighi e responsabilità del titolare del permesso ”) nel quale, in via generale, si precisava: “ Il Committente titolare del Permesso di Costruire, il Direttore dei Lavori e l'assuntore dei lavori sono responsabili di ogni inosservanza sia alle norme generali di legge e di regolamento, sia ai regolamenti locali, sia alle modalità esecutive fissate nel Permesso di Costruire, con la particolare avvertenza che non potrà eseguirsi variante di alcun genere nell'esecuzione dell'opera se non sia stata preventivamente approvata ed autorizzata, tranne quelle consentite dalle Leggi vigenti ”;

- il successivo art. 3 (“ Termini di inizio e di ultimazione dei lavori (art. 15 del D.P.R. 380/01 ”) prevedeva significativamente che “ Prima del rilascio dell'agibilità dovrà essere garantito, inoltre, l'uso pubblico gratuito con opportuni atti legali, delle aree superficiali destinate a verde attrezzato e parcheggio, dopo la loro sistemazione come da progetto allegato ed in accordo con la convenzione stipulata”;

- all’art. 5, sotto la rubrica “ Prescrizioni Speciali ”, si stabiliva inoltre che “la ditta dovrà assicurare la manutenzione dell'area ad uso pubblico, installare la cartellonistica e la segnaletica orizzontale e verticale indicante il parcheggio e gli accessi, la massima portata del solaio ed, in generale, l'accessibilità e la fruizione in condizioni sicurezza dell'area nel suo complesso ”;

- la stessa disposizione imponeva addirittura, al fine di rendere immediatamente operativa la prescrizione che venisse “ eliminato il cancello di accesso principale al lotto; l'accesso all'area superficiale, infatti, dovrà essere continuativo, libero ed in alcun modo vincolato, salvo diversa disposizione che potrà essere determinata solo dall'Amministrazione Comunale ” e precisava che “ tutte le prescrizioni contenute nel presente articolo ed, in generale, nel premesso a costruire oltre che nella convenzione sono riferite ai titolari del titolo autorizzativo ed ai loro aventi causa che, parimenti, ne risponderanno a norma di legge”;

9. Ebbene, dalla piana disamina delle richiamate disposizioni del permesso di costruire n. 58/2003 risulta evidente che gli obblighi prescrittivi e segnatamente quelli correlati all’uso pubblico, ivi espressamente indicato e tale definito, fossero direttamente riferibili allo stesso atto autorizzatorio, esattamente come affermato dal Comune nella nota impugnata.

9.1 In senso contrario non giovano alla ricorrente i precedenti citati nell’atto introduttivo: i) la sentenza del Consiglio di Stato n. 10486/2024, che aveva riguardato gli obblighi nascenti da una convenzione urbanistica affermando che la loro prescrittività non potesse essere rimessa alla volontà privata. Nel leggere dichiaratamente a contrario la ratio desumibile dalla massima citata, la ricorrente ne ha ricavato l’affermazione per cui in assenza della convenzione non sarebbero proprio nati obblighi a carico del privato. Tuttavia, al di là della forzatura interpretativa operata, la sentenza si riferiva ad obblighi nascenti da una convenzione esistente che, per l’appunto, nel nostro caso manca del tutto o comunque non è stata reperita; ii ) quanto alla recente sentenza di questo Tribunale n.2040/2024, la stessa ha riguardato un caso alquanto diverso nei suoi presupposti anche fattuali. Nell’occasione, difatti, la (allora) concessione edilizia, nell’ambito di un piano di edilizia convenzionata era stata subordinata alla cessione di un’area a parcheggio pubblico da parte dell'originario costruttore mediante un atto unilaterale d’obbligo; ebbene, in quel giudizio, a fronte dell’ordinanza di ripristino ad uso pubblico dell’area a carico dell'attuale proprietaria, quest'ultima aveva rilevato la sopravvenuta prescrizione dell’obbligo di cessione dell’area contenuto nell’atto unilaterale correlato alla concessione. Ed è su questo profilo che il gravame è stato accolto.

Nella vicenda attuale, invece, il Comune ha fatto discendere l’uso pubblico dell’area direttamente dal permesso di costruire, mentre la convenzione avrebbe dovuto disciplinarne semmai l’utilizzo. In sostanza il mantenimento dell’uso pubblico è una prescrizione del permesso di costruire a monte, ma diversamente da quanto sostiene la ricorrente, l'uso pubblico non era correlato alla pur richiamata convenzione, poiché l’obbligo risultava recta via riconducibile al provvedimento autorizzatorio.

10. Quanto sopra basta a respingere il ricorso, anche tenuto conto della sede cautelare entro la quale viene emessa la presente sentenza, che consente peraltro l’assorbimento degli ulteriori motivi. Del resto poi, le restanti censure (violazione del diritto dominicale, della servitù e del possesso), contrariamente a quanto osservato nel ricorso, neppure rientrerebbero nel perimetro della giurisdizione esclusiva di questo Tribunale. Invero, se la ricorrente ritenesse, come sembrerebbe evincersi dal ricorso, che a carico del Comune sussistano obbligazioni correlate alla tutela del proprio diritto dominicale dovrà, se del caso, far valere le proprie rimostranze nella diversa sede giurisdizionale ordinaria.

Conclusivamente il ricorso va respinto.

Il complessivo andamento della vicenda conduce, in ogni caso, a disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

BE ER, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE ER	Nicola Durante

IL SEGRETARIO