Pubblicato il 02/04/2025

N. 01121/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00005/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di IA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5 del 2023, proposto da
CE UN NE, EP NE, CO NE, rappresentati e difesi dall'avvocato Filippo Alessi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia Entrate - Riscossione, non costituita in giudizio;
Regione Siciliana, Assessorato Regionale per i Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di IA, domiciliata in IA, via Vecchia Ognina, n. 149;

per l'annullamento

- delle cartelle esattoriale n. 295 2021 00280301 23, n. 295 2021 00280300 22 e n. n. 295 2021 00280395 24, per sanzione amministrativa conseguente al nulla osta alle opere abusive nonché di ogni altro atto antecedente e conseguente e comunque connesso e/o correlato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato Regionale per i Beni Culturali e Identità Siciliana e della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2025 la dott.ssa Agata Gabriella Caudullo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 5 dicembre 2022 e depositato il successivo 2 gennaio 2023, i ricorrenti hanno impugnato le cartelle di pagamento indicate in epigrafe, riferite alle somme dovute a titolo di sanzione paesaggistica ex art. 167, d.lgs. n. 42/2004 per le opere abusive realizzate e successivamente sanate con le concessioni edilizie nn. 1107/2012, 1085/2012 e 1086/2012.

1.1. Le indennità paesaggistiche in oggetto, salvo le maggiorazioni per ritardato pagamento, sono state quantificate e disposte dall’Assessorato per i Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, rispettivamente:

- con D.D.S. n. 1365 del 20 maggio 2015, con cui è stato chiesto alla signora CE UN NE il pagamento di un importo pari ad € 4.173,64, per l’abuso commesso sulla p.lla 50 del foglio di mappa 43 di Messina sub. 4;

- con D.D.S. n. 1366 del 20 maggio 2015, con cui è stato chiesto alla signora EP NE il pagamento di un importo pari ad € 4.173,64, per l’abuso commesso sulla p.lla 50 del foglio di mappa 43 di Messina sub. 3, per un importo di € 4.173,64;

- con D.D.S. n. 1721 del 17 giugno 2015, con cui è stato chiesto alle signore NI AR, CE UN NE e EP NE, il pagamento di un importo pari ad € 5.125,91 per l’abuso commesso sulla p.lla 50 del foglio di mappa 43 di Messina sub. 2.

1.3. Avverso i citati provvedimenti assessoriali, i ricorrenti hanno proposto, in data 16 settembre 2015, ricorso straordinario al Presidente della Regione, rigettato con decreto n. 251/2018.

2. Premessa la natura sanzionatoria dell’indennità di cui al citato art. 167, D.lgs. n. 42/2004, i ricorrenti lamentano l’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione, sostenendo che la sanzione de qua , avendo carattere afflittivo e personale (e non ripristinatorio o reale), sarebbe intrasmissibile agli stessi, in quanto eredi della defunta madre, unica responsabile degli abusi commessi, così come disposto, in via generale, dall’art. 7 della legge n. 689/1981.

3. I ricorrenti contestano, altresì, la illegittimità dei provvedimenti impugnati e dei presupposti D.D.S. del 2015 con cui è stato ingiunto il pagamento delle indennità ex art. 167 del D.lgs. n. 42/2004, in ragione dell’antropizzazione e della saturazione urbanistica della zona interessata dai fabbricati per cui è causa, delle modeste dimensioni degli stessi, nonché dell’imposizione del vincolo paesaggistico a decorrere dal 2002 (per valutare l’incidenza delle opere in oggetto sulla zona di protezione Speciale (ZPS) ITA030042 denominata: “M. Peloritani, Dorsale Curcuraci, Antennamare ed Area dello Stretto”), ossia in epoca successiva rispetto alla realizzazione delle opere sanate.

4. Parte ricorrente osserva, al riguardo, che le cartelle di pagamento afferirebbero ad atti illegittimi, non rilevando a tal fine che gli stessi siano stati impugnati con ricorso straordinario al Presidente della Regione, definito con decreto di rigetto n. 251/2018.

E ciò, tenuto conto della portata innovativa della sentenza della Corte Costituzionale n. 75 del 24 marzo 2022 che ha dichiarato in parte inammissibile ed in parte infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17 con riferimento all’ultimo periodo, in base al quale “…[i]l nulla-osta dell’autorità preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente all’ultimazione dell’opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo apposto successivamente, è esclusa l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico dell’autore dell’abuso edilizio”.

La pretesa portata innovativa della pronuncia della Corte costituzionale legittimerebbe l’impugnazione delle cartelle di pagamento per vizio di inesistenza del titolo in forza del quale l’amministrazione regionale ha disposto l’iscrizione a ruolo dovendo escludersi che il Decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 251/2018, di rigetto del ricorso straordinario, costituisca autorità di cosa giudicata sostanziale.

5. Con un diverso ordine di censure, i ricorrenti eccepiscono, altresì, l’intervenuta prescrizione delle somme pretese assumendo che, a seguito dei D.D.S. nn. 1365/2015, 1366/2015 e 1721/2015, emanati entro il termine quinquennale (il cui dies a quo coincide con l’adozione delle concessioni in sanatoria del 2012), l’Amministrazione sarebbe rimasta inerte, attivandosi per far valere la pretesa al pagamento della somma dovuta a titolo di indennità risarcitoria, solo con le cartelle di pagamento gravate, notificate il 6 ottobre 2022, ben oltre il predetto termine di prescrizione (anche tenuto conto della sospensione della riscossione prevista dalla disciplina emergenziale dettata per far fronte all’epidemia da COVID-19).

5. Infine, i ricorrenti lamentano l’illegittima applicazione delle maggiorazioni di cui all’art. 27, l. 689/1981, non dovute stante la non riconducibilità delle sanzioni comminate a quelle di cui alla l. n. 689/1981.

Tali maggiorazioni sarebbero state, comunque, erroneamente computate nel quantum , essendo previsto solo l’aumento di 1/10 per ogni semestre di ritardo sino alla esecutività del ruolo avvenuta in data 15 dicembre 2020

6. Si è costituito in giudizio l’Assessorato per i Beni Culturali e dell’Indennità Siciliana che, con memoria depositata il 27 dicembre 2024, ha eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La difesa erariale ha, altresì, eccepito, in subordine, l’inammissibilità delle censure afferenti alla intrasmissibilità agli eredi della sanzione, nonché alla misura e all’applicabilità della stessa in ragione della sopravvenienza del vincolo rispetto alla data di realizzazione degli abusi sanati. Tali censure investirebbero, invero, i presupposti provvedimenti di ingiunzione della sanzione pecuniaria ex art. 167 d.lgs. n. 42/2004, già impugnati con ricorso straordinario rigettato con decreto n. 251/2018 e, dunque, ormai irretrattabili.

In merito alla eccepita prescrizione maturata successivamente alla notifica dei D.D.S. nn. 1365/2015, 1366/2015 e n. 1721/2015 l’amministrazione regionale osserva quanto segue:

- i provvedimenti impositivi sono stati notificati il 7 agosto 2015;

- le cartelle esattoriali sono state notificate il 6 ottobre 2022;

- ai sensi dell’art. 2943 c.c. il termine di prescrizione sarebbe stato, tuttavia, interrotto a seguito della proposizione del ricorso straordinario e fino alla definizione dello stesso con decreto del Presidente della Regione n. 251 del 20 agosto 2018 che lo ha respinto;

- il termine di prescrizione deve considerarsi, inoltre, sospeso anche per effetto della sospensione della riscossione prevista dalla disciplina emergenziale dettata per far fronte all’epidemia da COVID 19.

L’Assessorato contesta, infine, l’inammissibilità per genericità delle censure relative alle maggiorazioni applicate dall’Agente della Riscossione. Tali censure sarebbe comunque infondate atteso che, ai sensi dell’art. 27, comma 6, della legge 689/81, quanto “la somma dovuta è maggiorata di un decimo per ogni semestre a decorrere da quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in cui il ruolo è trasmesso all'esattore”.

7. L’Agenzia delle Entrate non si è costituita in giudizio, sebbene regolarmente evocata.

8. All’udienza pubblica del 29 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. Va preliminarmente scrutinata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dall’Assessorato resistente.

9.1 L’eccezione non merita accoglimento.

9.2 Ritiene il Collegio che la controversia in esame rientri nel perimetro della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a..

9.2.1 La disposizione de qua espressamente affida alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “ le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa ”.

9.2.2. Per consolidato orientamento giurisprudenziale, al quale il Collegio intende dare continuità, “ con riguardo alla sanzione di cui all'art. 167, comma 5, d. lgs. n. 42/2004, è stato condivisibilmente affermato che: "Tenuto conto di quanto precisato dall'art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm., a mente del quale "sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie, aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio", si deve ritenere che la materia urbanistica concerna tutti gli aspetti dell'uso del territorio e perciò anche gli atti in materia di vincolo paesaggistico-ambientale (Cons. Stato, Sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171; T.A.R. Basilicata, Sez. I, 15 giugno 2020, n. 376; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 7 maggio 2020, n. 320)." (Tar Puglia, Lecce, I Sezione, sentenza del 1 marzo 2023, n. 302).

Peraltro, sempre con riferimento ad una fattispecie relativa alla impugnazione di un provvedimento regionale di irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 167, comma 5, d. lgs. n. 42/2004, il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che: "Come chiarito da questo Consiglio (cfr., da ultimo, Cons. di Stato, Sez. V, n. 484/2021) in ordine alla sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo "assumono rilievo dirimente la materia coinvolta, edilizia ed urbanistica, nonché il carattere autoritativo della potestà ...In linea generale, come noto, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, di cui all'art. 133 lett. f), cod.proc.amm., le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e fra esse rientrano anche i giudizi relativi alla contestazione dell'an e del quantum di una sanzione pecuniaria edilizia. In particolare, in ordine alla giurisdizione sulle sanzioni adottate in materia urbanistica ed edilizia rientrano nella giurisdizione esclusiva predetta, sia i provvedimenti con i quali vengono irrogate sanzioni a carattere ripristinatorio in materia sia quelle a carattere pecuniario poiché anche quest'ultime risultano strumentali al governo del territorio e costituiscono esercizio della relativa potestà autoritativa...Costituisce ius receptum il principio per cui la predetta giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica ed edilizia comprende anche la riscossione mediante cartella di pagamento - ovvero tramite ordinanza-ingiunzione ex art. 2 r.d. n. 639 del 1910 - degli oneri di urbanizzazione con applicazione delle relative sanzioni, restando esclusa dall'ambito di cognizione di tale giudice la sola procedura esecutiva in senso stretto, che ha inizio con il pignoramento - o, quanto ai beni mobili registrati, con l'eventuale provvedimento di fermo - che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario". (Consiglio di Stato, I Sezione, parere del 7 febbraio 2022, n. 241) ” (T.A.R. Palermo, sez. IV, sent. n. 1628/2024).

9.3. Va, pertanto, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.

10. In merito alla eccepita prescrizione della pretesa creditoria oggetto delle cartelle di pagamento impugnate, osserva il Collegio che la proposizione del ricorso straordinario al Presidente della Regione avverso i D.D.S n. 1365, n. 1366 e n. 1721 del 2015 ha prodotto l’effetto interruttivo della prescrizione.

Va richiamato al riguardo l’orientamento secondo cui “ il combinato disposto ex artt. 2943, comma 1 c.c. (ai sensi del quale "La prescrizione è interrotta dalla notificazione dell'atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo") e 2945, commi 1 e 2 c.c. (a mente dei quali, rispettivamente, "Per effetto dell'interruzione s'inizia un nuovo periodo di prescrizione" e "Se l'interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell'articolo 2943, la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio") trova applicazione anche ove l'iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore ed il giudizio abbia assunto forma impugnatoria. Tale lettura è, invero, confortata sia dal dato letterale dello stesso art. 2943, comma 1 c.c. (che ricollega l'interruzione della prescrizione alla sola notificazione dell'atto introduttivo del giudizio senza indicare il soggetto che deve iniziare lo stesso) sia dalla ratio della previsione, che è quella di mettere in quiescenza il meccanismo prescrizionale fintanto che l'accertamento dell'an o quantum della pretesa creditoria risulta ancora sub judice" (Cons. Stato, VI, 2.1.2024, n. 64) ” (T.A.R. Torino, sez. II, sent. n. 110/2025).

In altri termini, “ Allorché sia attivato dal privato debitore un giudizio impugnatorio innanzi alla magistratura amministrativa che abbia direttamente ad oggetto (o comunque si ricolleghi con stretto nesso di causalità ad) un credito della p.a. resistente, la prescrizione di questo diritto è interrotta e permanentemente sospesa sino al termine del giudizio amministrativo, e solo da questo momento ricomincia a decorrere; e ciò anche nei casi in cui il giudizio amministrativo non si concluda con una decisione sul merito, ma con una dichiarazione di estinzione per perenzione […].

A conforto di quanto appena affermato si possono citare alcuni principi sanciti dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato e dalla giurisprudenza della Cassazione civile:

- non è ipotizzabile che la durata dei giudizi relativi ai crediti contestati non debba essere considerata ai sensi dell'art. 2945 cc. e che la costituzione in giudizio dell'Amministrazione con conseguente richiesta di rigetto del ricorso non possa essere considerata atto idoneo alla interruzione della prescrizione ai sensi dell'art. 2943 c.c. (Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto 2023, n. 7609) […]” (Consiglio di Stato sez. VI, sent. n. 5752/2024).

Pertanto, poiché la pendenza del rimedio giustiziale è causa di interruzione del termine di prescrizione della contestata pretesa creditoria ai sensi degli artt. 2943 e 2945 c.c., il termine medesimo è ripreso a decorrere solo successivamente alla definizione del ricorso straordinario al Presidente della Regione con D.P.R.S. n. 251 del 20 agosto 2018.

Alla data della notifica delle cartelle di pagamento (6 ottobre 2022) il termine di prescrizione quinquennale non era, dunque, ancora decorso.

A ciò si aggiunga che il suddetto termine di prescrizione è stato, inoltre, sospeso per il periodo decorrente dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, ai sensi dell'art. 68 del d.l. n. 18/2020 (normativa connessa all’emergenza sanitaria da Covid-19).

11. Ritiene altresì il Collegio che sia fondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione regionale con riferimento alle censure afferenti alla intrasmissibilità agli eredi della sanzione, nonché alla misura e all’applicabilità della stessa in ragione della sopravvenienza del vincolo rispetto alla data di realizzazione degli abusi sanati.

Si tratta, invero, di censure che attengono ai decreti dirigenziali del 2015, presupposti delle cartelle di pagamento qui impugnate, ormai inoppugnabili.

In ogni caso, la Sezione (cfr. TAR IA, 12.1.2024, n. 158; 21.12.2022, n. 3339, cui si rinvia per le articolate motivazioni sulla medesima questione) ha chiarito che “in termini più generali, infatti, il carattere reale della misura riparatoria e la sua precipua compensazione di valori di primario rilievo non vengono alterati nelle ipotesi in cui il proprietario non sia responsabile dell’abuso, sempre che questi sia intenzionato a non demolire l’immobile: “il carattere reale dell’abuso e la stretta doverosità delle sue conseguenze non consentono di valorizzare ai fini motivazionali la richiamata alterità soggettiva” (Ad. plen. 17.10.2017 n. 7 con riferimento all’abuso edilizio).

D’altra parte, l’acquirente dell’immobile abusivo o del sedime su cui è stato realizzato succede in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi relativi al bene ceduto facenti capo al precedente proprietario, ivi compresa l’abusiva trasformazione, godendo del bene e correlativamente subendo gli effetti del medesimo, pur essendo l’abuso commesso prima del passaggio di proprietà (Cons. St., II, 5.11.2019 n. 7535).

... Se, nel corso del procedimento amministrativo, viene meno il titolare della situazione di base, si ha successione nell’interesse legittimo (da accertare e valutare da parte dell’Amministrazione) in quanto e nei termini in cui la situazione di base sia trasmissibile.

Nel caso di specie si è verificata una successione nella titolarità della proprietà dell’immobile abusivo. Sicché l’erede, se intenzionato a non demolirlo, è tenuto a completare la procedura di sanatoria. Altrimenti, ricadono su di esso, in quanto erede del bene (e soggetto che, in quanto tale, può goderne e disporne), le conseguenze negative dell’abuso commesso”.

Deve, per altro, escludersi alcuna portata innovativa della sentenza n. 75/2022 della Corte Costituzionale richiamata con cui è stata ritenuta in parte inammissibile e in parte in fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 comma 3 della legge regionale n 17/1994 sollevata dal CGA (in termini identici vedi anche sentenza Corte Cost. 13/2023 su analoghe questioni sollevate al CGA).

Escluso il carattere innovativo della sentenza e considerato che le cartelle esattoriali hanno come presupposto ingiunzioni di pagamento emesse nei confronti dei ricorrenti nel 2015 avverso le quali è stato proposto ricorso straordinario al Presidente della Regione, rigettato con decreto n. 251/2018, di guisa che si è di fronte a una situazione ormai “consolidata”, l’applicabilità della sanzione non può essere rimessa in discussione. Si tratta, invero, di censure che avrebbero dovuto essere sollevate contro i presupposti D.D.S. del 2015 ormai inoppugnabili.

12. È, invece, fondata l’ultima censura con cui si contesta l’applicazione delle maggiorazioni.

Le cartelle di pagamento impugnate non indicano, invero, né il fondamento normativo delle maggiorazioni applicate né i criteri di calcolo di cui l’Agente della Riscossione si è avvalso per la loro quantificazione.

13. In conclusione il ricorso, alla luce di quanto rilevato:

- è inammissibile nella parte in cui contesta la illegittimità dei D.D.S. n. 1365, n. 1366 e n. 1721 del 2015, presupposti alle cartelle di pagamento qui impugnate;

- è fondato limitatamente alla parte in cui contesta l’applicazione delle maggiorazioni per ritardato pagamento;

- è infondato per il resto.

Sussistono giusti motivi, in ragione della reciproca parziale soccombenza per compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di IA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

- lo dichiara inammissibile nella parte in cui contesta la illegittimità dei D.D.S. n. 1365, n. 1366 e n. 1721 del 2015, presupposti alle cartelle di pagamento qui impugnate;

- lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla le cartelle di pagamento impugnate limitatamente alla parte in cui prevedono l’applicazione delle maggiorazioni per ritardato pagamento;

- lo rigetta per il resto.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pancrazio Maria Savasta, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario

Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Agata Gabriella Caudullo	Pancrazio Maria Savasta

IL SEGRETARIO