Pubblicato il 22/05/2023

N. 08731/2023 REG.PROV.COLL.

N. 07523/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7523 del 2016, proposto da
GE RI ed TH IN De ON, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Vaccaro ed Ottavio Vaccaro, con domicilio fisico eletto presso lo studio Studio Legale Associato Vaccaro in Roma, via Tacito, 90;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio fisico eletto presso l’avvocatura dell’ente in Roma;

nei confronti

Soc “ Hotellerie Maison ” S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale n. 657 del 16.3.2016, prot. n. 44636, notificata il 30.3.2016, avente ad oggetto ingiunzione a rimuovere gli interventi di ristrutturazione edilizia abusivamente realizzati in Roma, via dei Lucchesi n. 29, piano quarto int. 15, e conseguente applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 16 L.R. n. 15/2008 nella misura di Euro 15.000,00;

di ogni altro atto presupposto o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2023 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ritualmente proposto, i siggri RI e IN De ON impugnavano la determinazione dirigenziale, meglio in premessa specificata, esponendo quanto segue.

Essi sono proprietari dell’immobile sito in Roma alla via dei Lucchesi, n. 29, quarto piano, interni 12,14,15 e 16, concessi in locazione a società terze tra cui, con riferimento all’interno 15, la società evocata quale odierna controinteressata, tutti adibiti ad attività ricettiva extralberghiera di affittacamere ed oggetto di interventi edilizi assentiti a seguito di concessioni edilizie in sanatoria e di successive DIA e CILA per fusione degli interni 14 e 16 e diversa distribuzione degli spazi interni.

A seguito di sopralluogo svolto da tecnici municipali e Polizia Locale il 19.5.2014, veniva dapprima accertato l’accorpamento delle tre unità immobiliari poste agli interni 12,14 e 16 con l’annessione anche di una porzione del vano scala, l’eliminazione delle cucine degli interni 12 e 16 la realizzazione di alcune tramezzature, con conseguente mutamento della destinazione d’uso da abitazione ad attività ricettiva.

Successivamente, a seguito di nuovo sopralluogo in data 8.9.2014 ed esame di titoli abilitativi ulteriormente emersi, l’amministrazione acclarava che, relativamente all’interno n. 15, era stato compiuto l’ampliamento di una stanza di circa metri 3,00 per 4,30, con altezza alla gronda di circa metri 1,70 e al colmo di circa metri 3,10, con realizzazione di un bagno e conseguente ampliamento di SUL, mentre non risultava più presente il bagno nel sottotetto riportato nella concessione in sanatoria n. 197422 del 14.10.1999, costituente ultimo titolo edilizio per l’immobile.

Ne conseguiva che, con determinazione dirigenziale del 26.11.2014, veniva intimata l’immediata sospensione dei lavori per l’esecuzione delle opere di cui ai due sopralluoghi e successivamente, con il provvedimento impugnato, l’ingiunzione a rimuovere gli abusi consistenti in “ accorpamento di tre unità immobiliari mediante l’annessione di una porzione del vano scala e la realizzazione di alcune modifiche alle tramezzature interne ed eliminazione delle cucine degli interni 12 e 16. (…) l’unità immobiliare venutasi a costituire risultava utilizzata come camere d’albergo. Si configura, pertanto. un cambio di destinazione d’uso da abitazione ad attività turistico-ricettiva ”, il tutto su immobile vincolato compreso in zona omogenea “A” di cui al D.M. n. 1444/1968, intimazione alla quale si accompagnava anche l’irrogazione della sanzione pecuniaria di Euro 15.000,00 prevista dall’art. 16 L.R. n. 15/2008 pure nei confronti degli odierni ricorrenti, proprietari non responsabili.

Proseguivano i ricorrenti affermando che, in data 23.10.2014, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per il comune di Roma rilasciava l’autorizzazione ai sensi dell’art. 22 d.lgs. n. 42/2004 per il ripristino della destinazione ad uso residenziale dell’immobile, del vano scala condominiale indipendente e della fusione degli interni 12 e 15 ed adeguamento degli standard igienico-sanitari, accogliendo apposita istanza in tal senso presentata dalla conduttrice dei locali.

Sempre la società conduttrice presentava, poi, SCIA in conformità del 28.10.2014 per ripristinare la legittima destinazione abitativa dei locali in questione.

Nonostante ciò Roma Capitale, con il provvedimento impugnato, intimava la riduzione in pristino delle opere ed irrogava la sanzione pecuniaria contro il quale i ricorrenti muovevano i seguenti mezzi di gravame.

Con il primo, essi contestavano la violazione dell’art. 16 L.R. Lazio n. 15/2008, nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, la carenza di istruttoria, il travisamento e la contraddittorietà del provvedimento impugnato.

A loro avviso, Roma Capitale non avrebbe tenuto in alcun conto le opere di ripristino compiute dalla società conduttrice su impulso dei proprietari, in relazione alle quali anche la Soprintendenza aveva espresso il proprio assenso ai sensi dell’art. 22 d.lgs. n. 42/2004 e culminate con la presentazione, il 28.10.2014, di una SCIA per accertamento di conformità.

Inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo perché l’amministrazione avrebbe irrogato la sanzione pecuniaria di cui all’art. 16 L.R. n. 15/2008 non solamente ai responsabili dell’abuso, ma anche ai proprietari non responsabili, contraddicendo il costante orientamento giurisprudenziale secondo il quale, qualora un abuso sia posto in essere su un immobile concesso in locazione, la relativa responsabilità andrebbe riferita al conduttore.

Con il secondo mezzo, essi si dolgono della violazione di legge e dell’eccesso di potere da cui sarebbe affetto il provvedimento gravato per essere stato lo stesso emesso ben oltre il termine di 45 giorni dall’adozione dell’ordine di sospensione dei lavori previsto dagli artt. 27, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 e 14, u.c., L.R. n. 15/2008.

Ad ogni modo, proseguivano i ricorrenti, il provvedimento sarebbe stato emesso in violazione del termine di conclusione del procedimento amministrativo previsto, in generale, dagli artt. 2 e 3 l. n. 241/1990.

Si concludeva il ricorso con la richiesta di annullamento del provvedimento impugnato.

Si costituiva in giudizio Roma Capitale.

In prossimità dell’udienza di discussione nel merito del ricorso, le parti scambiavano memorie.

I ricorrenti insistevano per l’accoglimento del gravame originariamente proposto.

Roma Capitale, invece, prendeva posizione per la prima volta, contestandoli, sui motivi di impugnazione dispiegati.

In particolare, relativamente al primo mezzo di censura, l’amministrazione resistente ne deduceva l’infondatezza in quanto, insistendo gli interventi abusivi oggetto del procedimento sanzionatorio su di un immobile vincolato compreso nella zona omogenea “A” di cui al DM n. 1444/1968, dovrebbe trovare applicazione il comma 4 dell’art. 16 della L.R. Lazio n. 15/2008, il quale prevederebbe come legittimati passivi dell’attività repressiva dell’Amministrazione sia il responsabile dell’abuso sia il proprietario, ove non coincidente con il primo.

Allo stesso modo, secondo l’ente locale, l’applicazione dei commi 4 e 5 dell’art. 16 della L.R. menzionata dovrebbe condurre, a differenza di quanto affermato dai ricorrenti, all’applicazione congiunta della sanzione demolitoria e di quella pecuniaria, trattandosi sempre di un provvedimento avente ad oggetto un immobile vincolato ricadente in zona “A”.

Infine, per quanto riguarda il secondo motivo di ricorso, Roma Capitale ne deduceva l’infondatezza in accordo con il noto indirizzo pretorio secondo il quale il decorso del tempo non consuma il potere dell’amministrazione di ordinare la demolizione dei manufatti abusivi.

All’udienza straordinaria di smaltimento del 17.3.2023, l’affare veniva trattenuto in decisione.

Il ricorso non è meritevole di positivo apprezzamento.

Con il primo mezzo di censura i ricorrenti deducono, nella sostanza, la propria estraneità all’abuso edilizio commesso dalla società conduttrice (di cui, peraltro, asseriscono l’intervenuta cessazione ed il ripristino a conformità dello stato dei luoghi), ritenendo così non applicabili le sanzioni pecuniarie previste a carico del proprietario non responsabile ai sensi dell’art. 16 della L.R. n. 15/2008.

Il motivo non può essere accolto.

Correttamente, infatti, l’amministrazione ha applicato cumulativamente la misura ripristinatoria dello stato legittimo dei luoghi e la sanzione pecuniaria conformemente al disposto dell’art. 16, comma 4, della L.R. n. 15/2008, a tenore del quale “ Qualora le opere [di ristrutturazione edilizia e cambi di destinazione d’uso da una categoria generale ad un’altra] siano state eseguite sui beni ricompresi fra quelli indicati dalla parte seconda del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio ai sensi dell’articolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137) e successive modifiche, l’amministrazione competente a vigilare sull’osservanza del vincolo ingiunge al responsabile dell’abuso, nonché al proprietario, ove non coincidente con il primo, la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi a cura e spese dello stesso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 2 mila 500 euro a 25 mila euro. Per le opere eseguite su beni paesaggistici di cui alla parte terza del d.lgs. 42/2004 e successive modifiche resta comunque fermo quanto previsto dall’articolo 167 del decreto medesimo ”.

Dall’applicazione di tale norma discendono, così, due, rilevanti, conseguenze:

- l’intervenuto ripristino dello stato dei luoghi, pur se determina la cessazione del protrarsi nel tempo degli effetti materiali dell’illecito edilizio, non comporta, di per sé, il venir meno della trasgressione punita con sanzione pecuniaria. Di talché l’eventuale rimozione degli abusi da parte della società conduttrice non fa comunque venir meno l’efficacia della sanzione irrogata al proprietario del bene;

- la responsabilità concorrente del responsabile dell’abuso e del proprietario dell’immobile, evidentemente volta a rafforzare la tutela dei beni paesaggistici, conformemente ad un’opzione di maggior tutela di questi che la Costituzione riconosce in favore del legislatore regionale e che ha già condotto ad escludere (pur se in relazione alla materia dei condoni edilizi cc.dd. ‘straordinari’) l’irragionevolezza e l’illegittimità costituzionale di normative regionali recanti misure di tutela dei beni paesaggistici rafforzate rispetto a quelle predisposte dal legislatore statale (in tal senso, vedasi Corte Cost. n. 181/2021).

In definitiva, quindi, la non contestata esistenza di un vincolo architettonico sul bene legittima, in caso di interventi di ristrutturazione edilizia con cambi di destinazione d’uso quali quelli posti in essere nella fattispecie concreta, legittima l’irrogazione cumulativa della sanzione ripristinatoria, a carico del responsabile dell’abuso, e di quella pecuniaria in danno del proprietario dei locali.

Né in senso contrario può valere il riferimento, recato nella memoria conclusionale depositata da parte ricorrente, ai principi di recente enunciati da Cons. St., sez. VII, n. 109/2023.

In quell’occasione, infatti, il giudice amministrativo d’appello ebbe ad esprimersi ritenendo illegittima la sanzione pecuniaria irrogata nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso ai sensi dell’art. 4-bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Tale norma, però, differisce da quella applicata nella fattispecie oggetto dell’odierno giudizio in quanto, in quel caso, non viene in rilievo l’applicazione congiunta di una misura demolitoria e di una sanzione pecuniaria quanto, piuttosto, l’irrogazione, in via esclusiva, di una sanzione pecuniaria in luogo dell’inottemperanza all’ordine di demolire per cui essa, sostanzialmente sostituendosi all’esecuzione spontanea della misura ripristinatoria, non può che gravare in via esclusiva su colui il quale, intimato di ripristinare la conformità edilizia dei luoghi, non ha ottemperato, risultando all’evidenza non irrogabile alcuna misura sanzionatoria pecuniaria nei confronti di un soggetto, quale il proprietario non responsabile, dal quale era inesigibile il ripristino dello status quo ante .

Non così, invece, nel caso di specie in cui, per evidenti ragioni di rafforzamento della tutela dei beni paesaggistici, il legislatore regionale ha disposto l’applicazione cumulativa della sanzione demolitoria e di quella pecuniaria, sicché la legittimazione passiva del proprietario non responsabile è primariamente definita dalla norma in questione, e non subentra, in funzione sussidiaria, in caso di mancato adempimento del responsabile dell’abuso all’ordine di demolizione.

Sicché, il primo motivo di gravame non trova fondamento.

Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo al secondo mezzo di censura, col quale si contesta la tardività dell’esercizio del potere sanzionatorio.

Sul punto, merita condivisione il costante orientamento pretorio in forza del quale “ in urbanistica, appurata l'abusività dei lavori, l'esercizio del potere repressivo assume natura doverosa e vincolata, anche a distanza di lunghissimo tempo dalla loro realizzazione, non essendo la potestà soggetta a termini di decadenza o prescrizione, anche in considerazione del fatto che le violazioni edilizie hanno natura di illeciti permanenti ” (così, di recente, Cons. St., sez. VI, n. 2119 dell’1.3.2023).

Pertanto, anche il presente motivo di ricorso non può trovare accoglimento.

Di conseguenza, l’intero gravame va respinto perché infondato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge in quanto infondato.

Spese a carico della parte soccombente ed in favore di Roma Capitale, liquidate in Euro 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Licheri	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO