Pubblicato il 26/11/2025

N. 21158/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07933/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7933 del 2022, proposto da
IZ VA, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuliano Giannini, Giovanni Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

a) Dell'art. 7 commi 4, lett. e), 7 e 8 dell'Ordinanza Ministeriale del Ministero dell'Istruzione prot. n. 112 del 6/5/2022 avente ad oggetto “ Procedure di aggiornamento delle graduatorie provinciali e di istituto di cui all'articolo 4, commi 6-bis e 6-ter, della legge 3 maggio 1999, n. 124 e di conferimento delle relative supplenze per il personale docente ed educativo ”, nella parte in cui dispone che i candidati che hanno conseguito il titolo di accesso all'estero ancora sprovvisto del riconoscimento richiesto in Italia ai sensi della normativa vigente, devono “ dichiarare di aver presentato la relativa domanda all'Ufficio competente entro il termine per la presentazione dell'istanza di inserimento per poter essere iscritti con riserva di riconoscimento del titolo ” e non invece entro il 20 luglio al pari di tutti gli altri candidati che conseguono il titolo dopo la scadenza del termine per la presentazione della domanda (vedi art. 7 co 4 lett. e) OM cit);

b) Dell'art. 7 commi 4, lett. e), 7 e 8 dell'OM cit. nella parte in cui preclude di fatto l'inserimento, con riserva, del ricorrente che consegue il titolo estero nel corrente anno accademico, dopo la data di scadenza per la presentazione delle domande di inserimento in GPS, fissata al 31 maggio 2022, e non estende anche in suo favore la deroga prevista per tutti i candidati che conseguono l'abilitazione o la specializzazione sul sostegno entro il 20 luglio;

c) Ove occorre, dell'art. 7 commi 4, lett. e), 7 e 8 dell'OM cit. nella parte in cui non consente al ricorrente di sciogliere la riserva relativa all'avvenuto conseguimento della specializzazione/abilitazione all'estero dopo il 31 maggio ed entro il 20 luglio al pari dei candidati specializzati/abilitati in Italia.

d) Dell'Ordinanza Ministeriale cit., nella parte in cui all'art. 7 co 4 lett. e), dopo aver previsto l'inserimento con riserva per coloro che hanno conseguito all'estero il titolo di accesso in quanto ancora in attesa del suo riconoscimento in Italia, dispone che “ l'inserimento con riserva non dà titolo all'individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto ”, precludendo così a priori la possibilità di conseguire incarichi a tempo determinato al ricorrente che rivendica l'inserimento con riserva nelle GPS Sostegno di interesse (relative ai diversi gradi di istruzione della scuola dell'infanzia, primaria, secondaria di primo grado, secondaria di secondo grado), in quanto ancora in attesa del riconoscimento in Italia del titolo di specializzazione conseguito all'estero;

e) Di ogni altro atto preordinato, collegato e conseguenziale ivi compreso ove occorra l'art. 3 co 3 dell'OM cit, nella parte in cui prevede che “ i titoli dichiarati dall'aspirante all'inserimento nelle GPS sono valutati se posseduti e conseguiti entro la data di scadenza del termine stabilito per la presentazione della domanda di partecipazione ” e la nota del Ministero dell'Istruzione prot. n. 18095 dell'11/5/2022 con cui è stata prevista la finestra temporale dal 12 maggio al 31 maggio 2022 per l'inoltro delle domande tramite portale dei servizi telematici;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 24 ottobre 2025 la dott.ssa NA UR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, il ricorrente ha esposto di essere docente precario, già inserito negli scorsi anni nelle graduatorie provinciali per supplenze, formate ex O.M. n. 60/2020 e D.M. n. 51/2021 per gli aa.ss. 2020/21 e 2021/22 e di aver frequentato all’estero, nel corso del corrente anno accademico, corsi universitari di specializzazione per l’insegnamento su posti di sostegno; ha, altresì, rappresentato che conseguirà il relativo titolo dopo il 31 maggio 2022 e comunque entro il 20 luglio e che, sempre entro il 20 luglio, avvierà la procedura di riconoscimento/equipollenza del titolo estero all’ufficio ministeriale competente.

Avendo interesse a spendere il predetto titolo di specializzazione/abilitazione ai fini dell’inserimento con riserva nella prima fascia delle nuove GPS di Sostegno, della Provincia di Taranto, valida per il biennio 22/23-23/24, ai sensi dell’art. 3, co 10, lett. a), dell’OM MI prot. n. 112 del 6 maggio 2022, lo stesso ha spuntato nella relativa domanda di inserimento la casella relativa alla dichiarazione di conseguimento del titolo di accesso entro il 20 luglio; tale possibilità (di spostare il termine di conseguimento del titolo al 20 luglio), tuttavia, è riconosciuta dall’art. 7, co .4, lett. e) solo per i titoli in corso di conseguimento in Italia, ma non anche per quelli in corso di conseguimento all’estero, con conseguente disparità di trattamento.

Ciò posto, assumendone l’illegittimità sotto diversi profili, parte ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, avverso i quali ha dedotto i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 59, co 4, del d.l. 73 del 25 maggio 2021, convertito con modificazioni dalla l. 23 luglio 2021, n. 106; artt. 3, 51 e 97 Cost.; d.P.R. 3/57; d.P.R. 487/94; artt. 7, co 4, lett e), 7 e 8 dell’OM 60/20; direttive 2005/36/ce e 2013/55/UE, così come recepite dal d.lgs. n. 206/2007; artt. 26 e 53 del TFUE); eccesso di potere sotto molteplici profili:

- le clausole che impongono il termine del 31 maggio ai soli titoli esteri, conseguiti in corso d’anno (mentre i candidati che si specializzano in Italia possono inserirsi con riserva in GPS anche se tale titolo viene conseguito dopo la scadenza del termine per le domande in GPS, ma entro il 20 luglio) sarebbero discriminatorie e contrarie alla par condicio, oltreché in violazione della normativa indicata in rubrica;

II) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 59, co 4, del d.l. 73 del 25 maggio 2021, convertito con modificazioni dalla l. 23 luglio 2021, n. 106; l. n. 124/1999; artt. 3, 51 e 97 Cost.; artt. 3 e 21 septies L. n. 241 del 1990; art. 7, co 4, lett e), 7 e 8 dell’OM 60/20; direttive 2005/36/CE e 2013/55/UE, così come recepite dal d.lgs. n. 206/2007; artt. 26 e 53 del TFUE); eccesso di potere sotto molteplici profili:

- in evidente contrasto con la precedente disciplina, l’OM 112/22 ha introdotto per la prima volta anche una clausola ritenuta fortemente (ed immediatamente) lesiva per il ricorrente, in quanto annulla di fatto tutti gli effetti dell’inserimento con riserva, nella parte in cui precisa che “ l’inserimento con riserva non dà titolo all’individuazione in qualità di avente titolo alla stipula di contratto ”; tale previsione, inoltre, si porrebbe in contrasto con la normativa in rubrica indicata.

1.1. Con atto depositato in data 9 agosto 2022, il ricorrente ha avanzato istanza cautelare, anche monocratica, rappresentando, da una parte, di essere stato inserito “con riserva” nelle GPS di cui si controverte, ma, dall’altro, che “ il sistema informatizzato … preclude al momento la possibilità per il ricorrente (INSERITO CON RISERVA NELLE GRADUATORIE DI I FASCIA RICHIESTA) di operare la scelta delle preferenze per la graduatoria di I fascia sostegno e tanto in considerazione della preclusione generale di cui all’art. 7 co 4 lett. E dell’OM 112/22 oggetto dell’impugnativa ”, con le connesse conseguenze (esclusione “ dalle imminenti convocazioni di agosto ” e “ impossibilità di conseguire a settembre … il posto … effettivamente spettante ”).

1.2. Con decreto n. 5310 del 2022, l’istanza cautelare monocratica è stata respinta.

2. Si è costituito il Ministero competente con atto di forma.

3. Con ordinanza n. 5652 dell’8 settembre 2022, non appellata, questo Tribunale Amministrativo ha respinto l’istanza cautelare per mancata impugnazione della graduatoria finale.

4. In vista della pubblica udienza, parte ricorrente ha prodotto memoria conclusionale con cui ha dichiarato:

- la sopravvenuta parziale cessazione della materia del contendere, invero già dichiarata nella camera di consiglio (come da verbale) del 7 settembre 2022, relativamente ai capi a), b) e c) indicati nell’epigrafe del ricorso, e ciò per l’intervenuto inserimento del ricorrente nelle GPS già a tale data, che avrebbe fatto venire meno l’interesse all’impugnazione delle graduatorie;

- nelle more del giudizio, il limite al conferimento di incarichi a tempo determinato e indeterminato in favore di candidati inseriti con riserva in GPS è stato definitivamente espunto dal nostro ordinamento con il D.L. n.44 del 22 aprile 2023, convertito con modificazioni dalla l. n. 74 del 21 giugno 2023, sicché tale modifica sostanziale e determinante ha travolto ed assorbito anche l’efficacia dei provvedimenti impugnati, di fatto limitata temporalmente al solo a.s. 2022/23;

- l’OM 112/22 è stata poi definitivamente superata dalla disciplina di cui all’OM 88/24;

- permane, comunque, l’interesse del ricorrente all’annullamento della clausola di cui all’art. 7, co 4, lett. e) dell’OM 112/22 anche per l’a.s. 22/23, in quanto rimasto fuori ratione temporis dall’intervento legislativo di cui al d.l. 74/23, e ciò ai fini di un’eventuale “ azione risarcitoria avente ad oggetto l’illegittimo mancato conferimento degli incarichi spettanti per diritto di graduatoria nell’a.s. 22/23 ”;

- ha, quindi, insistito per l’accoglimento dell’impugnativa, così come dallo stesso riperimetrata.

5. All’udienza straordinaria del 24 ottobre 2025, tenutasi da remoto, nessuno è comparso, come da verbale, e vista la richiesta di passaggio in decisione depositata in data 16 ottobre 2025 dal difensore di parte ricorrente, il ricorso è stato posto in decisione.

6. La domanda caducatoria va dichiarata improcedibile.

6.1. In disparte ulteriori profili in rito, va dato atto che, relativamente ai capi sub a), b) e c) dell’epigrafe del ricorso, la domanda caducatoria è divenuta improcedibile, in tal senso dovendosi intendere la dichiarazione di parte ricorrente di cui alla memoria del 9.09.2025. Non può invece accogliersi la domanda di declaratoria di cessazione della materia del contendere a seguito dell’inserimento del ricorrente nelle graduatorie, in quanto ciò era avvenuto già al momento in cui il ricorrente ha formulato la domanda cautelare anche monocratica (con allegazione delle graduatorie), lamentando piuttosto il ricorrente, in quella sede, la preclusione informatica di specifiche preferenze, il superamento della quale, nei termini utili, non è stato documentato.

6.2. Per il resto - e in ogni caso - , la domanda caducatoria è improcedibile in quanto va dato atto che, nelle more del presente giudizio, è sopravvenuto il D.L. n. 44/2023, convertito con modifiche dalla l. n. 74/2023, il cui art. 5 prevede che: “ Per l’anno scolastico 2023/2024, coloro che sono inclusi nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze di cui all'articolo 4, comma 6-bis, secondo periodo, della legge 3 maggio 1999, n. 124, con riserva di riconoscimento del titolo di abilitazione ovvero di specializzazione sul sostegno conseguito all'estero, sono iscritti in un apposito elenco aggiuntivo alla prima fascia delle medesime graduatorie, sino all'effettivo riconoscimento del titolo di accesso ” (c. 13); “ I soggetti di cui al comma 13 sottoscrivono i contratti a tempo determinato, con clausola risolutiva espressa, per il conferimento delle supplenze in subordine ai docenti inclusi a pieno titolo nella prima fascia o negli elenchi aggiuntivi delle graduatorie di cui all'articolo 4, comma 6-bis, secondo periodo, della legge 3 maggio 1999, n. 124 ” (c. 14).

La nuova disciplina di rango primario consente, pertanto, a differenza di quanto prima previsto dall’ordinanza ministeriale n. 112/2022, la stipula di contratti anche da parte di coloro che sono inseriti nelle GPS con riserva del riconoscimento del titolo di accesso conseguito all’estero.

7. Tale sopravvenienza normativa determina l’improcedibilità della domanda caducatoria per sopravvenuto difetto di interesse del ricorrente a tale decisione (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV bis , n. 10336/2024).

8. Tuttavia, a fronte della dichiarazione di parte ricorrente, contenuta nella memoria da ultimo prodotta, di mantenere interesse all’ “annullamento” della clausola di cui all’art. 7, co. 4, lett. e) dell’OM n. 112/2022 anche per l’a.s. 2022/2023, e ciò ai fini di un’eventuale “ azione risarcitoria avente ad oggetto l’illegittimo mancato conferimento degli incarichi spettanti per diritto di graduatoria nell’a.s. 22/23 ”, occorre procedere ad accertare l’illegittimità dell’atto impugnato, per quanto di interesse di parte ricorrente, ai sensi dell’art. 34, co. 3. cod. proc. amm. e in conformità ai principi affermati dall’Adunanza plenaria (sent. n. 8/2022).

9. Venendo, pertanto, all’esame della questione, il Collegio intende ribadire l’orientamento di questo T.A.R. sulla legittimità dell’ordinanza n. 112/2022 (da ultimo cfr. sentenze nn. 14653/2022, 2519/2024 e 10456/2024), condiviso dal giudice di appello (Cons. St. sez. VII) con la sentenza n. 2177/2024, dando atto che il difforme orientamento citato da ultimo da parte ricorrente (Cons. St. n. 3633/2024) fa riferimento a fattispecie regolata da diversa normativa - d.m. n. 60/2022 - che non prevedeva una disposizione sull’accantonamento del posto per i candidati ammessi con riserva, di tenore analogo a quella di cui all’art. 7, comma 4, lett. e), dell’ordinanza ministeriale n. 112/2022 del 6 maggio 2022.

9.1. L’ammissione con riserva senza diritto alla stipula di contratti consente agli interessati, pur non in possesso di un titolo di accesso riconosciuto, di essere inclusi nelle graduatorie provinciali per le supplenze; con la conseguenza che, ove il provvedimento di riconoscimento del titolo intervenga nel corso dell’anno scolastico, la riserva verrà sciolta positivamente ed essi potranno stipulare i contratti di supplenza, senza quindi attendere le procedure di aggiornamento o la formazione di nuove graduatorie. In tal modo l’amministrazione effettua un bilanciamento, non manifestamente irragionevole né sproporzionato, tra i seguenti interessi: 1) da un lato, l’interesse allo svolgimento dell’attività lavorativa sussistente in capo agli insegnanti che hanno conseguito all’estero un titolo in attesa di riconoscimento; 2) dall’altro lato, l’interesse dei discenti a ricevere un sostegno didattico qualificato e l’interesse degli insegnanti ammessi senza riserva a svolgere attività lavorativa senza essere superati in graduatoria dagli ammessi con riserva. Tali ultimi interessi, quantitativamente e qualitativamente superiori rispetto al primo, verrebbero compromessi nel caso in cui gli ammessi con riserva potessero stipulare contratti e risultassero poi, all’esito del procedimento di riconoscimento, possessori di un titolo non idoneo all’insegnamento di sostegno o non superassero comunque le misure compensative prescritte.

L’impossibilità per coloro che sono in attesa del riconoscimento del titolo di stipulare contratti non contrasta neanche con il diritto europeo. Ed infatti la direttiva 2005/36/CE, con riferimento alla professione di docente, non contempla un sistema di riconoscimento automatico, lasciando all’amministrazione un margine valutativo anche ai fini della imposizione di eventuali misure compensative o dell’accesso solo parziale alla professione regolamentata; con l’ulteriore conseguenza che il predetto riconoscimento ha carattere costitutivo del diritto all’esercizio della professione nel Paese ospitante e l’interessato non può pretendere, in mancanza dello stesso, di esercitare l’attività professionale.

Né può ravvisarsi alcuna disparità di trattamento in quanto coloro che hanno ottenuto il titolo di specializzazione in Italia e coloro che hanno ottenuto il titolo di specializzazione all’estero non versano in una situazione uguale, tenuto conto che per la professione in esame non opera un sistema di riconoscimento automatico della qualifica conseguita all’estero ed è quindi necessaria la previa adozione di un provvedimento di riconoscimento e, eventualmente, anche il superamento delle misure compensative imposte.

Non sussiste poi contrasto con la precedente O.M. n. 60/2020. Questa ordinanza, infatti, aveva un’espressa limitazione temporale agli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022 (all’art. 1 dell’O.M. n. 60/2020 si legge testualmente “ La presente ordinanza disciplina, in prima applicazione e per il biennio relativo agli anni scolastici 2020/2021 e 2021/2022, la costituzione delle graduatorie provinciali per le supplenze e delle graduatorie di istituto su posto comune e di sostegno ”).

La disciplina prevista dall’ordinanza impugnata non risulta contrastante neanche con la normativa di rango primario. Va al riguardo evidenziato che l’art. 59, comma 4, D.L. n. 73/2021 stabilisce che “ In via straordinaria, esclusivamente per l'anno scolastico 2021/2022, i posti comuni e di sostegno vacanti e disponibili che residuano dopo le immissioni in ruolo ai sensi dei commi 1, 2 e 3 del presente articolo, salvi i posti di cui ai concorsi per il personale docente banditi con decreti del Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell'istruzione nn. 498 e 499 del 21 aprile 2020, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, 4ª serie speciale, n. 34 del 28 aprile 2020, e successive modifiche, sono assegnati con contratto a tempo determinato, nel limite dell'autorizzazione di cui al comma 1 del presente articolo, ai docenti che sono iscritti nella prima fascia delle graduatorie provinciali per le supplenze di cui all'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124, per i posti comuni o di sostegno, o negli appositi elenchi aggiuntivi ai quali possono iscriversi, anche con riserva di accertamento del titolo, coloro che conseguono il titolo di abilitazione o di specializzazione entro il 31 luglio 2021 ”.

D’altronde, la stessa Adunanza Plenaria n. 19 del 29 dicembre del 2022, pronunciandosi sui titoli conseguiti in Romania, ha precisato che “ Il Ministero appellante deve …. esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito…, tenendo conto dell'intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno», così ribadendo il ruolo centrale che il d.lgs. n.206 del 2007 assegna alla valutazione discrezionale dell’autorità amministrativa. Valutazione che, pertanto, deve necessariamente precedere, e non può seguire, l’inizio della specifica attività professionale ” (cfr. Cons. St, n. 2177/2024, cit.).

10. In conclusione, la domanda caducatoria va dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre va rigettata la domanda di accertamento di illegittimità del provvedimento impugnato.

11. Avuto riguardo alla peculiarità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse;

- respinge la domanda di accertamento di illegittimità del provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OR EN, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere

NA UR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA UR	OR EN

IL SEGRETARIO