Pubblicato il 05/01/2026

N. 00004/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00060/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 60 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- di -OMISSIS- & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Lezzi, Francesco Berardi, Federica Fischetti, Federico Milani, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Giorgio Lezzi in Milano, corso di Porta Vittoria n. 9;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Monica Modolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) dell'ordinanza dirigenziale del 30.10.2020, ricevuta in data 04.11.2020, avente ad oggetto “accertamento di intervenuto diniego del pdc in sanatoria n. -OMISSIS- e contestuale ordine di rimessa in pristino delle opere realizzate in difformità dall'ultimo titolo edilizio abilitativo relativo all'immobile sito in -OMISSIS- di proprietà di-OMISSIS- di -OMISSIS- & c.”, con contestuale avvertimento per cui in caso di accertata inottemperanza, verrà applicata la sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380/01;

b) ove occorrer possa, della “comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis l.241/90 relativi all’istanza di permesso di costruire p.e. n. -OMISSIS- e contestuale avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e ss l. 241 del 07/08/1990 per opere edilizie realizzate in difformità dall''ultimo titolo edilizio abilitativo relativo all''immobile sito in -OMISSIS- (mappali -OMISSIS-)”;

c) di ogni atto e/o provvedimento preordinato, consequenziale e comunque connesso;

B) Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 31.5.2021:

a) della delibera del Comune di -OMISSIS-, Settore Governo e Opere per il Territorio e l'Ambiente, prot. n. -OMISSIS- del 2 aprile 2021, recante “Notifica accertamento inottemperanza all'ordine di demolizione n. -OMISSIS-, adottato ai sensi dell''art. 31 del D.P.R. 380/01 e ss.mm.ii. e avvio del conseguente procedimento di acquisizione al patrimonio comunale”;

- di ogni atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale o comunque connesso, compresa, ove occorra, la relazione di accertamento prot. n. -OMISSIS- del 31 marzo 2021 redatta dal Servizio Urbanistica ed Edilizia da cui sarebbe emersa la mancata ottemperanza all’ordine impartito con il provvedimento dirigenziale n. -OMISSIS- di demolizione e rimessa in pristino dello stato dei luoghi,

nonché per la condanna

dell’amministrazione al risarcimento del danno derivante dall’ordinanza dirigenziale del 30.10.2020, previo accertamento dell’illegittimità ex art. 34, co. 3 c.p.a.;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Paderno Dugnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 ottobre 2025 la dott.ssa RA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La presente controversia – che si articola in un ricorso introduttivo avverso diniego di sanatoria e contestuale ordine di ripristino e in un ricorso per motivi aggiunti avverso i conseguenti atti di accertamento dell’inottemperanza – riguarda le opere eseguite in difformità dal permesso di costruire sull’immobile sito a -OMISSIS-, in -OMISSIS-, mappali -OMISSIS-, di proprietà della -OMISSIS-di -OMISSIS- & C.

2. In data 30 ottobre 2020 il Comune adottava l’ordinanza dirigenziale n. 105, notificata alla società proprietaria il 4 novembre 2020, con la quale si accertava l’intervenuto diniego (per silenzio) del permesso di costruire in sanatoria n. -OMISSIS- e si ordinava contestualmente la rimessione in pristino delle opere realizzate in difformità dall’ultimo titolo edilizio valido (P.E. n. -OMISSIS-).

3. La società ricorrente espone in punto di fatto nel ricorso introduttivo:

- di essere proprietaria dell’area in questione e di avere ottenuto nel 2015 il permesso di costruire convenzionato n. -OMISSIS- per la demolizione di una villetta e la costruzione di una palazzina residenziale di tre piani fuori terra, oltre piano interrato e sottotetti non abitabili, per una volumetria complessiva di mc 2.207,04;

- di avere dato avvio ai lavori nel 2016;

- di aver apportato modifiche esecutive, consistenti in un ampliamento e modifiche al piano interrato, ampliamento di Slp eseguita in uno degli appartamenti al piano terra, ampliamento dei balconi e modifiche interne ai piani primo e secondo, ampliamento dell’altezza interna, modifiche interne al piano sottotetto senza permanenza di persone;

- di avere dapprima presentato nel 2019 una SCIA in variante finale, sul ritenuto presupposto che le modifiche rientrassero nelle tolleranze costruttive;

- che detta Scia veniva “rigettata” dal Comune (il relativo documento non è depositato dalla ricorrente);

- di avere successivamente “revocato” e sostituito la Scia anzidetta con un’istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, presentata in data 22 novembre 2019 (P.E. n. -OMISSIS-);

- di aver fatto seguire, su richiesta del Comune, integrazioni documentali alla richiesta di permesso in sanatoria in data 19 febbraio 2020.

4. In data 23 giugno 2020, il Comune inviava all’istante una comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di accertamento di conformità. Evidenziava in particolare che il piano sottotetto risultava suddiviso in 5 unità abitative, le quali presentavano opere difformi rispetto al permesso originario, come pareti finestrate successivamente tamponate con materiali facilmente asportabili. Complessivamente la modifica al sottotetto veniva valutata come avente « altezze e caratteristiche tali da approssimarsi ad un recupero » e si evidenziava che le opere di cui si chiedeva la sanatoria concorressero mediante poche opere di semplice manutenzione a un utilizzo immediato a fini abitativi.

Nella comunicazione si concludeva che gli spazi realizzati in difformità dal titolo non fossero coerenti con la richiesta di sanatoria di un sottotetto non abitabile.

Contestualmente veniva avviato il procedimento volto alla rimessione in pristino dei luoghi rispetto all’ultimo titolo edilizio autorizzato.

5. Con ordinanza n. 105 del 30 ottobre 2020, infine, il Comune dichiarava che sull’istanza di accertamento di conformità era maturato il silenzio rigetto ai sensi dell’art. 36, co. 3, d.P.R. n. 380/2001. Ciò in ragione del fatto che nel termine di 60 giorni dalle integrazioni documentali – pur tenuto conto della sospensione straordinaria dei termini dei procedimenti amministrativi dal 23 febbraio al 15 maggio 2020 disposta dai decreti legge n. 18/2020 e n. 23/2020 come convertiti – non era intervenuto il provvedimento espresso del Comune sulla richiesta di sanatoria.

Nel provvedimento di accertamento della maturazione del silenzio rigetto si ribadivano comunque le ragioni di diniego già anticipate nella comunicazione ai sensi dell’art. 10- bis L. n. 241/1990, evidenziandosi in particolare che le finestre del sottotetto erano state schermate con presidi e materiali facilmente rimovibili e che dunque nel complesso il sottotetto si presentava con altezza e caratteristiche tali da non essere coerente con la richiesta di sanatoria di un sottotetto non abitabile. In ordine alle osservazioni presentate dalla società, il Comune evidenziava peraltro che esse davano conferma del fatto che non veniva richiesta una sanatoria senza opere, bensì che si prevedeva di ridurre ulteriormente l’apertura delle finestre del sottotetto con future opere di tamponamento in muratura.

Si aggiungeva infine che le finestrature del sottotetto erano di dimensioni tali da fornire rapporti aeroilluminanti tipici delle abitazioni e non dei locali deposito, che gli aggetti erano di fatto dei balconi e che non era ammissibile la realizzazione di ulteriori opere dopo la presentazione della sanatoria per ottenere la conformità delle opere da sanare.

Dopo aver quindi confermato il rigetto della sanatoria già intervenuto e aver accertato la natura abusiva delle opere realizzate, con la medesima ordinanza si ordinava alla società il ripristino dello stato dei luoghi in conformità all’ultimo titolo autorizzato (P.E. n. -OMISSIS-).

6. Sul presupposto dell’illegittimità dell’ordinanza del 30 ottobre 2020, la società ricorrente ha presentato il ricorso in epigrafe, chiedendone l’annullamento. Il ricorso è stato notificato in data 30 dicembre 2020 e depositato il 15 gennaio successivo.

Esso è articolato in due motivi, con i quali si deduce (i) carenza di istruttoria nella parte in cui il Comune si sarebbe limitato ad esporre le irregolarità dei locali sottotetto escludendo dall’istruttoria le altre opere per le quali pure era stata richiesta la sanatoria e (ii) violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, nella parte in cui si irroga la sanzione ripristinatoria rispetto a opere che vengono ritenute contenute nei limiti delle tolleranze costruttive.

7. Si è costituito in giudizio il Comune di -OMISSIS-, per resistere al ricorso.

8. La domanda cautelare proposta congiuntamente al ricorso introduttivo è stata respinta dal Tar con ordinanza n. -OMISSIS- del 2 febbraio 2021, con la seguente motivazione: « Ritenuto, all’esito del pur sommario esame tipico della presente fase processuale, il ricorso non assistito da fumus boni iuris atteso che: a) l’intervento operato pare, prima facie, costituire effettivamente una variazione essenziale non potendosi predicare la scarsa rilevanza dello stesso deducendo un mero incremento di soli 9 mq. di ulteriore s.l.p. ma dovendosi, al contrario, considerare due ulteriori circostanze decisive che consistono nell’avvenuta saturazione del lotto e nell’incremento determinato dalla realizzazione di un sostanziale recupero di sotto-tetti ad uso abitativo (testimoniato dalla documentazione e dalle fotografie versate in atti); b) l’attività (complessivamente e non atomisticamente valutata) posta in essere oltre a quella legittimamente assentita ha notevole rilievo urbanistico determinando un aggravio del carico insediativo nella parte in cui il realizzato sostanzialmente abitabile supera il 30 per cento della s.l.p. assentita; c) l’acquisizione dell’area di sedime è preannunciata e non disposta dal provvedimento impugnato; del resto, l’acquisizione gratuita dell’area presuppone l’inottemperanza al provvedimento demolitorio e non si realizza nel caso in cui la parte dimostri di aver adottato ogni sforzo esigibile per ripristinare la legalità (cfr., T.A.R. per Lombardia sede di Brescia, sez. II, 24 marzo 2018, n. 323); non è, pertanto, sufficiente il mero preannuncio dell’acquisizione nell’ordinanza ma occorre un nuovo provvedimento che accerti la ricorrenza dei presupposti di legge per disporre l’acquisizione; la mancanza di un simile provvedimento rende, quindi, allo stato irrilevanti le questioni poste sul punto dalla ricorrente e consente, altresì, alla stessa di individuare – eventualmente in contraddittorio con il Comune – le modalità di esecuzione dell’ordinanza al fine di non incorrere nella sanzione acquisitiva » .

9. Nel frattempo, in esecuzione di un decreto di ispezione della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di -OMISSIS- - R.G.N.R. -OMISSIS-, in data 27 gennaio 2021 la polizia locale di -OMISSIS- effettuava un’ispezione dei luoghi (doc. 15 del Comune) accertando quanto segue: nell’unità al piano terra identificata come A.5 era stata realizzata una camera da letto in aggiunta rispetto all’autorizzato e che al piano sottotetto erano state realizzate 5 unità abitative completamente indipendenti dalle altre abitazioni. Tutte le unità erano dotate di impianti (elettrico, riscaldamento, raffrescamento, tv, idraulici, aerazione e canne fumarie), erano rifinite con pavimenti e rivestimenti a muro, i muri erano rifiniti a gesso. I bagni erano dotati di piatto doccia. Gli impianti idrici ed elettrici erano stati coperti da un pannello in cartongesso. Le finestrature erano state coperte da pannelli leggeri montati su falso telaio. L’altezza dei locali era stata ridotta attraverso controsoffittature. In luogo degli aggetti erano stati realizzati dei veri e propri balconi.

I locali venivano poi sequestrati in via preventiva con provvedimento del Gip presso il Tribunale di -OMISSIS- del 22 febbraio 2021 (cfr. doc. 21 del Comune).

10. Con provvedimento del 2 aprile 2021, il Comune accertava l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- ed avvertiva la società proprietaria che l’atto costituiva titolo per l’immissione nel possesso del bene da parte del Comune.

Più precisamente, si elencavano le opere già realizzate in difformità dal titolo abilitativo, vale a dire (i) al piano terra « l’unità immobiliare identificata al mapp.-OMISSIS-, nella realizzazione di un locale abitabile aggiuntivo non autorizzato, ad uso “camera da letto”, trasformando così l’unità immobiliare da bilocale in trilocale » e (ii) al piano sottotetto « la realizzazione di n. 5 unità abitative indipendenti raggiungibili dal vano scala comune condominiale al posto dei sottotetti non abitabili previsti nel titolo abilitativo edilizio ».

11. La società ha proposto avverso l’atto predetto un nuovo ricorso per motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento del provvedimento di accertamento dell’inottemperanza del 2 aprile 2021 e, ai sensi dell’art. 34, co. 3, c.p.a., l’accertamento dell’illegittimità dell’ordine di demolizione n. -OMISSIS-. I motivi aggiunti sono stati notificati in data 28 maggio 2021 e depositati il successivo 31 maggio.

12. In punto di fatto, la società ricorrente evidenzia di aver comunicato a Comune (doc. 18 della ricorrente) la propria intenzione di dare avvio ai lavori di ottemperanza all’ordine di ripristino in data 8 febbraio 2021.

A quella data, quindi, il termine di 90 giorni previsto dalla legge e assegnato nell’ordinanza era già decorso. Come già evidenziato, i locali venivano poi sequestrati in via preventiva in data 22 febbraio 2021.

La ricorrente lamenta poi di non aver ricevuto risposta dal Comune e di aver provveduto in autonomia al ripristino parziale. Più in dettaglio, deposita una relazione a firma di tecnico di parte arch. -OMISSIS- e datata 25 maggio 2021(doc. 20 della ricorrente) nella quale si dichiara che alla data del sequestro preventivo erano state eseguite talune opere di ripristino, in particolare la chiusura delle finestrature del sottotetto e l’eliminazione dell’impianto elettrico dei sottotetti, mentre si afferma l’impossibilità tecnica di eseguirne altre – quali la demolizione del locale a piano terra – per rischi strutturali e in quanto locale strettamente legato al resto dell’abitazione per la presenza di impianti.

13. Nei motivi aggiunti si evidenzia l’immediata lesività per la società dell’atto di accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione (“premessa”) e si formulano quattro motivi (rubricati da II a V) a supporto della domanda di annullamento. Con essi si deduce l’illegittimità derivata dell’atto, la carenza di motivazione e adeguata istruttoria per assenza di un effettivo sopralluogo sulle aree, l’illegittimità della previsione di acquisizione di tutta l’area di sedime, giacché solo una porzione delle opere del piano terra sarebbe illegittima, l’illegittimità dell’atto con riguardo ai sottotetti, ove invece vi sarebbe stata ottemperanza all’ordine di demolizione.

Infine con un quinto motivo (rubricato VI), seppur richiamando erroneamente l’art. 34, comma 3 c.p.a. – norma relativa alla diversa fattispecie in cui si chiede l’accertamento dell’illegittimità di un atto ai fini della proposizione di domanda risarcitoria in un diverso giudizio – la ricorrente domanda in via principale la condanna dell’amministrazione comune al risarcimento del danno subito per l’ordinanza di demolizione asseritamente illegittima.

14. Anche la domanda cautelare formulata con i motivi aggiunti è stata respinta, con ordinanza di questo Tar n. 645 del 29 giugno 2021, ritenuto che « l’ordine di rimessione in pristino è notificato in data 2.11.2020 e che, entro i 90 giorni previsti, la parte provvede ad opere minime di rimozione degli interventi senza titolo (come emerge con ogni evidenza dal verbale di sopralluogo del 27.1.2021, dal decreto di sequestro preventivo e della documentazione fotografica contenuta in calce a tale atto) con conseguente non integrale adempimento dell’ordine da cui discende la carenza di adeguato fumus boni iuris in ordine alle contestazioni relative all’accertamento operato dal Comune. 4. Considerato, inoltre, che, allo stato, il procedimento è solo avviato e non concluso da parte dell’Amministrazione (stante l’intervenuta adozione di un provvedimento di sequestro preventivo); non colgono, quindi, nel segno le censure riferibili a determinazioni propedeutiche all’effettiva presa di possesso del bene non ancora adottate da parte del Comune. 5. Considerato, in ultimo, che, allo stato, non sussiste neppure un pregiudizio grave ed irreparabile non essendo ancora adottati gli atti propedeutici all’immissione in possesso del bene, come evidenziato nel precedente punto della presente ordinanza ».

15. Ad esito dell’udienza di discussione di merito del giudizio, con ordinanza n. -OMISSIS- del 19 marzo 2025, il Tar ha rinviato la decisione della causa e fissato nuova udienza, sul presupposto dell’adozione da parte del Consiglio di Stato di una decisione sfavorevole per il Comune di -OMISSIS- – la n. 741 del 30 gennaio 2025 –, decisione che « secondo la prospettazione del ricorrente » avrebbe « per oggetto sottotetti del tutto simili a quelli in discussione nel presente giudizio ».

16. In replica a ciò, nella propria memoria del 17 aprile 2025, la difesa del Comune ha evidenziato l’assoluta divergenza della fattispecie esaminata dalla sentenza del Consiglio di Stato rispetto a quella oggetto del presente giudizio. La ricorrente ha insistito invece negli elementi di similitudine, poiché deriverebbero da un’identica iniziativa imprenditoriale.

17. Infine, in vista dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 23 ottobre 2025, le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive domande.

All’udienza predetta la causa è stata trattenuta in decisione.

18. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere complessivamente respinti.

19. Anzitutto devono essere chiarite le conseguenze del comportamento procedimentale della società ricorrente e la natura dell’atto di accertamento dell’intervenuto diniego di sanatoria impugnato con il ricorso introduttivo, ciò per le possibili conseguenze in punto di ammissibilità del ricorso.

19.1. In primo luogo, come pacificamente riconosciuto dalla società ricorrente (cfr. pag. 3 del ricorso introduttivo), la Scia in variante finale presentata nel 2019 in relazione alle medesime opere oggetto del presente giudizio e sul ritenuto presupposto che le stesse rientrassero nelle tolleranze costruttive è stata “annullata” e sostituita dalla domanda di accertamento in sanatoria (cfr. pagg. 3 e 4 del ricorso). Il comportamento materiale così descritto è incompatibile con la ritenuta legittimità delle opere per rispetto delle tolleranze costruttive, giacché diversamente non vi sarebbe stato bisogno di domandare la sanatoria di opere abusive. In altre parole, sono inammissibili le porzioni del primo motivo di ricorso in cui si afferma la natura non essenziale delle modifiche, poiché per lo stesso comportamento acquiescente della ricorrente esse necessitavano di un permesso in sanatoria.

19.2. Una seconda precisazione necessaria concerne la natura del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo. Si tratta di un atto con cui testualmente si accerta l’intervenuta maturazione del silenzio rigetto sulla domanda di sanatoria. Tuttavia, la società ricorrente non ha proposto il ricorso nel termine di decadenza decorrente dalla maturazione del silenzio significativo, bensì ha computato il termine di decadenza solo dal provvedimento espresso, ricognitivo del silenzio maturato.

Si tratta dunque di stabilire se il provvedimento espresso sia meramente confermativo del precedente silenzio significativo – con conseguente inammissibilità del ricorso introduttivo – ovvero se allo stesso possa essere attribuita natura confermativa in senso proprio, con conseguente tempestività della proposizione del ricorso.

In proposito, si ricorda che dottrina e giurisprudenza distinguono due categorie di atti confermativi, contrapponendo la conferma propria all’atto meramente confermativo (o conferma impropria). La distinzione si basa sul fatto che l’adozione dell’atto sia preceduta o meno da una rinnovata valutazione istruttoria ad opera dell’amministrazione. Solo l’atto di conferma propria, adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una riponderazione, anche nel merito, dei presupposti di fatto e di diritto sottesi all’emanazione del provvedimento originario può essere considerato un provvedimento di secondo grado, interamente sostitutivo del precedente. Ciò comporta, sul versante processuale, che solo il provvedimento di conferma proprio è idoneo a far decorrere un nuovo termine di impugnazione (e deve anzi essere impugnato poiché ha travolto e assorbito l’atto confermato (cfr., ex plurimis, TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2126 del 29 settembre 2022; Cons. St., Sez. II, 12 giugno 2020, n. 3746; Cons. St., Sez. V, 10 aprile 2018, n. 217; cfr., ex plurimis, Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 27 dicembre 2022, n. 3750).

Ciò premesso, va evidenziato come nella vicenda all’esame il Comune di -OMISSIS- abbia in effetti provveduto nuovamente sull’istanza, non limitandosi ad affermare l’intervenuta maturazione del silenzio rigetto, bensì aggiungendo profili motivazionali ulteriori, prendendo posizione espressa sulle osservazioni svolte dalla società ricorrente in sede procedimentale e quindi rivalutando complessivamente la fattispecie. Ritiene dunque il Collegio che il provvedimento impugnato nel caso in esame assuma natura confermativa in senso proprio, con conseguente tempestività dell’impugnazione introduttiva.

20. Devono poi essere svolte alcune considerazioni generali di merito.

La presente fattispecie concerne un’ipotesi pacifica di realizzazione di opere in difformità dal titolo originario, tanto che – come già evidenziato – si discute del diniego rispetto a una domanda di sanatoria.

Le opere in questione consistono, come meglio descritte nei provvedimenti impugnati e già sopra riportate, nella realizzazione di una stanza aggiuntiva al piano terra e nella realizzazione di 5 unità al piano sottotetto aventi caratteristiche tali da essere ritenute di tipo abitativo e non invece meri depositi senza permanenza di persone.

A fronte del diniego di sanatoria, la ricorrente ha poi pacificamente effettuato ulteriori opere, quali un diverso tamponamento delle aperture finestrate e la copertura mediante cartongesso dell’impianto elettrico al fine di rendere conformi all’uso non abitativo i locali del sottotetto.

20.1. Deve essere chiarito che, in assenza delle condizioni di cui all’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, non può ammettersi una sanatoria conseguita ex post per il tramite della quale la parte pretenda di raggiungere lo stato di conformità dei luoghi realizzando ulteriori opere edilizie – quali, nel caso di specie, i tamponamenti in muratura delle finestre abusive realizzate e l’occultamento dell’esistente impianto elettrico tramite pannelli in cartongesso. Ciò perché il presupposto dell’accertamento di conformità è che la situazione di fatto attualmente abusiva sia già conforme alla disciplina urbanistica dell’epoca di realizzazione e di quella della domanda, mentre non è ammesso che divenga conforme attraverso ulteriori opere edili (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 23 novembre 2021, n. 462; id, 29 settembre 2022, n. 2126).

20.2. Sempre in linea generale si evidenzia che, al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere, va compiuto un apprezzamento globale delle opere medesime, atteso che la considerazione “atomistica” dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l'impatto effettivo delle stesse; pertanto, i molteplici interventi eseguiti sull’immobile dalla società ricorrente non vanno considerati in maniera “frazionata” – come invece predetenderebbe la stessa – e, al contrario, debbono essere vagliati in un quadro di insieme e non segmentato, solo così potendosi comprendere il nesso funzionale che li lega e, in definitiva, l'effettiva portata dell'operazione (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 8 maggio 2019, n. 1033; id., 14 gennaio 2022, n. 70). Tale prospettiva unitaria deve dunque essere mantenuta anche nell’analisi della presente fattispecie, senza possibilità di scindere – diversamente da quanto vorrebbe la ricorrente – i singoli interventi eseguiti su ogni piano dell’immobile, in quanto sono tutti funzionali all’incremento della capacità abitativa dell’immobile complessivamente sviluppato dalla società nel corso di un’unica operazione immobiliare.

Come già condivisibilmente osservato in sede cautelare, le opere devono essere complessivamente considerate – e quindi anche la richiesta di sanatoria deve essere unitariamente valutata, come ha in effetti fatto il Comune – in quanto il complesso delle stesse ha condotto all’avvenuta saturazione del lotto, al sostanziale recupero di sottotetti a uso abitativo e conseguentemente a un notevole aggravio del carico urbanistico dell’area, nella parte in cui il realizzato sostanzialmente abitabile supera il 30 per cento della s.l.p. assentita.

21. Le considerazioni sopra svolte consentono ora di esaminare i motivi di ricorso, facendosi anche rinvio alle argomentazioni già spese.

21.1. In ordine al primo motivo di ricorso introduttivo, con il quale si deduce il difetto di istruttoria poiché le modifiche sarebbero non essenziali si rinvia a quanto già argomentato circa il comportamento acquiescente della parte nel presentare domanda di sanatoria e ritirare la propria Scia del 2019, nonché circa la necessità di considerare le opere in maniera non atomistica, avendo anche riguardo alla saturazione del lotto e all’aumento del carico urbanistico.

Il motivo è quindi infondato poiché l’amministrazione comunale non doveva scendere in un dettagliato esame di ogni singolo aspetto delle opere abusive, una volta identificato il carattere sostanzialmente essenziale e non sanabile delle stesse.

Anche le affermazioni – contenute sempre nel primo motivo – circa l’indimostrata trasformazione a uso abitativo dei sottotetti sono infondate.

Come emerge dalla ricostruzione in parte narrativa, il Comune ha accuratamente esplicitato nel provvedimento le ragioni per cui – alla data della proposizione della domanda di sanatoria, data in cui deve essere realizzato il requisito della doppia conformità – sussistessero numerosi indici dai quali ritenere la realizzazione dei locali a uso abitativo sin dall’origine: ciò emerge dalla presenza di tutti gli impianti normalmente presenti in un’abitazione, dalla finitura delle opere con ceramiche e gesso alle pareti, dall’altezza dei locali superiore a quella dei sottotetti e da rapporti aero-illuminanti pari a quelli delle abitazioni, ottenuti mediante la creazione di finestre più ampie di quelle dichiarate e poi tamponate provvisoriamente con materiali facilmente rimovibili.

L’insieme delle opere difformi così realizzate disvelano complessivamente e con sufficiente grado di certezza, come in effetti ritenuto dal Comune, che il sottotetto è stato realizzato sin dall’origine con l’attuale predisposizione di ciò che è necessario ai fini di garantire l’abitabilità dello stesso. Correttamente il Comune ha quindi ritenuto irrilevante l’apposizione di semplice cartongesso – per la rimozione del quale non è nemmeno necessaria una pratica edilizia – poiché essa non è idonea a tamponare in maniera definitiva le finestre (cfr., in termini, Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 13 giugno 2022, n. 1354, confermata in appello).

Né assume alcun rilievo il fatto che, successivamente al provvedimento di diniego e una volta decorso il termine per la demolizione, la parte dichiari di avere quindi chiuso le finestre con opere in muratura, ciò in ragione dell’irrilevanza, come già precisato, delle opere successive alla presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, non essendo ammessa una sanatoria con opere.

La valutazione complessiva effettuata dal Comune è quindi immune dalle censure denunciate, considerato che è sempre necessaria una visione globale e non atomistica dell’intervento edilizio, dal momento che la sua qualificazione deriva non dalla singola opera, ma dall’insieme delle variazioni apportate all’assetto del territorio.

Si ritiene che l’ente abbia correttamente evidenziato gli elementi concreti che, sin dall’epoca della realizzazione delle opere, disvelano con sufficiente margine di certezza la volontà di adibire il sottotetto abusivamente all’uso residenziale. È evidente che, in assenza di attuale abitabilità dello stesso, l’ente non può essere onerato da un difficoltoso, se non impossibile, onere di dimostrare – con controlli quotidiani – l’uso concreto dei locali a fini abitativi, ma è sufficiente che vengano evidenziati indici da valutare in via presuntiva. La presenza dei requisiti di abitabilità, infatti, secondo la giurisprudenza può essere desunta anche sulla base di indici rivelatori, quali ad esempio il numero dei locali, le modalità di apertura, la rilevante altezza media ponderale rispetto al piano di gronda, ecc. (cfr. Consiglio di Stato, VI, 30 maggio 2014, n. 2825; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 5 aprile 2019, n. 762; cfr., in termini, Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 13 giugno 2022, n. 1354, confermata in appello), come avvenuto nel caso di specie.

21.2. Le considerazioni già svolte – in particolare quelle sulla considerazione complessiva degli abusi e sulla rilevanza della decisione della parte di presentare domanda di sanatoria in luogo della Scia in variante – consentono di rigettare anche il secondo motivo di ricorso, con cui si deduce il carattere non essenziale delle modifiche e la sproporzione della sanzione ripristinatoria rispetto a lievi modifiche.

22. Venendo ora ai motivi aggiunti avverso l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, si osserva quanto segue.

22.1. Sono anzitutto infondati i motivi con cui si deduce illegittimità derivata rispetto al diniego di sanatoria e ordine di ripristino (vale a dire quelli articolati sub II).

2322. È parimenti infondato il motivo dedotto sub III, con cui si lamenta il mancato avvio di un procedimento finalizzato all’accertamento dell’inottemperanza e l’assenza di un effettivo sopralluogo sulle aree finalizzato all’accertamento dell’inottemperanza.

Sul punto è sufficiente richiamare le argomentazioni della sentenza 11 ottobre 2023, n. 16 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato in ordine all’automatico verificarsi dell’effetto acquisitivo dell’area di sedime al patrimonio comunale, alla natura vincolata degli atti adottati dal Comune e alla perduranza di una situazione contra jus derivante dall’inottemperanza.

Peraltro, nel caso di specie è pacifico che nel termine di 90 giorni dalla notifica dell’ordine di demolizione lo stesso non sia stato ottemperato, poiché è la stessa ricorrente ad ammettere di aver avviato le operazioni di ottemperanza solo a febbraio 2021 (quanto il termine di 90 giorni era già decorso e dunque gli effetti acquisitivi già realizzatisi) e di non poter comunque ottemperare completamente all’ordine (sia nel ricorso sia nella relazione tecnica in atti).

Quanto poi all’assenza di sopralluogo, la circostanza è smentita dagli atti di causa, dai quali risultano plurimi sopralluoghi, anche finalizzati all’esecuzione di sequestri preventivi penali, con accurata descrizione dello stato dei luoghi (si rinvia sul punto alla parte narrativa).

22.3. È pure infondato il motivo sviluppato sub IV con il quale si deduce l’erronea individuazione dell’area di sedime delle opere abusive in tutta l’abitazione al piano terra anziché nella sola camera da letto aggiuntiva. La determina impugnata indica come abusiva l’intera unità immobiliare realizzata al piano terra, poiché la diversa distribuzione degli spazi ha comportato la realizzazione di un trilocale in luogo di un bilocale. La valutazione circa la complessiva natura abusiva dell’opera è quindi immune dal vizio denunciato.

22.4. Non corrisponde al vero, infine, quando affermato nel motivo di ricorso rubricato sub V circa l’avvenuta ottemperanza all’ordine di ripristino dell’area dei sottotetti.

Ciò in ragione del fatto che le opere di tamponamento delle finestre e di copertura dell’impianto elettrico (si badi, non di rimozione) sono state eseguite oltre il termine di legge, quando dunque l’effetto acquisitivo si era già verificato.

Inoltre, dette opere non costituiscono integrale ottemperanza, residuando tutti gli altri impianti, i balconi in luogo degli aggetti e gli ulteriori indici di abitabilità già enucleati.

23. Al rigetto delle domande di annullamento consegue anche quello della domanda risarcitoria formulata con il ricorso per motivi aggiunti, non sussistendo il presupposto di illegittimità degli atti asseritamente causativi di danno.

Sul punto si precisa che essa è stata proposta in via diretta, come risulta a pagina 28 dei motivi aggiunti dall’espressione « Si chiede, pertanto, la condanna del Comune di -OMISSIS-al risarcimento del danno sopra menzionato ovvero nella misura che l’Ill.mo TAR adito riterrà opportuna ». La domanda, diversamente da quanto indicato nell’epigrafe, non è dunque formulata ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., norma erroneamente richiamata dalla ricorrente.

24. Si aggiunge infine che è irrilevante ai fini della presente decisione la sentenza n. 741/2025 del Consiglio di Stato citata e depositata dalla ricorrente, decisione che ha indotto questo Tar a concedere, su richiesta delle parti, un rinvio dell’udienza di discussione affinché le parti medesime potessero prendere posizione sulle argomentazioni contenute nella stessa.

Oltre a non vincolare in ogni caso questo Tar, la sentenza del Consiglio di Stato richiamata contiene anzitutto una descrizione della fattispecie solo sommaria, tale da non consentire alcuna valutazione di perfetta sovrapponibilità della presente fattispecie rispetto a quella esaminata dal Consiglio di Stato. Inoltre, per quanto è dato comprendere dalla lettura della sentenza e ribadendosi ancora l’assenza nel nostro ordinamento di un vincolo al precedente, in quella fattispecie erano centrali aspetti diversi da quelli sottoposti a questo giudice, quale ad esempio l’altezza dei sottotetti. Ancora, la sentenza del Consiglio di Stato che viene richiamata dalla ricorrente assegna importanza dirimente all’affermata mancanza di prova dell’allestimento ad uso abitativo del sottotetto, in ciò smentendo (senza peraltro argomentare) quanto affermato invece dal Tar circa l’esistenza contratti di locazione del sottotetto a fini abitativi. Anche questi aspetti, al di là della condivisibilità o meno delle considerazioni svolte nella decisione del Consiglio di Stato, sono completamente estranee alla presente fattispecie.

26. Le spese di giudizio devono essere compensate tra le parti, in considerazione della risalenza della causa e della complessità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il legale rappresentante della società ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GI CC, Presidente

RO Vampa, Primo Referendario

RA EL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA EL	GI CC

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.