Pubblicato il 23/02/2026

N. 03350/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14297/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14297 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da H.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, LU Costa e Paolo Cavallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimiliano Brugnoletti in Roma, via A. Bertoloni, 26/B;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Presidenza del Consiglio dei Ministri – Conferenza Stato Regioni e Unificata, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione AG, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Rosaria Russo Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, 5;
Regione NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, piazzale delle Belle Arti, 6;
Provincia Autonoma di OL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Fadanelli, Alexandra Roilo, Lukas Plancker e Shida Galletta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura provinciale in OL, piazza Silvius Magnago, 1;

nei confronti

Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di RE e OL, Acilia H.S. s.r.l. e 3M Italia S.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso introduttivo,

- del Decreto del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze del 6 luglio 2022, pubblicato in G.U. n. 216 del 15 settembre 2022, avente ad oggetto “ Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- dell’Accordo tra Governo, regioni e Province autonome di RE e di OL su proposta del Ministero della Salute, rep. atti n. 181/CSR del 7 novembre 2019;

per quanto occorrer possa, della Circolare del Ministero della Salute del 29 luglio 2019 prot. n. 22413, non conosciuta;

di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale

- dell’art. 9- ter del D.-L. n. 78/2015, convertito con Legge 125/2015;

- dell’art. 1, comma 557 della Legge 145/2018;

- dell’art. 18 del D.-L. n. 115/2022, convertito con Legge 142/2022 per violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 41 42, 53, 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla C.E.D.U.;

B) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato in data 18 gennaio 2023 e depositato in data 19 gennaio 2023,

per l’annullamento

- della Determinazione n. 24408/26987 del 12 dicembre 2022 del Direttore di Dipartimento alla Salute, Banda larga e Cooperative, avente ad oggetto “ Fatturato e relativo importo del payback per dispositivi medici per gli anni 2015,2016,2017 e 2018 ai sensi del Decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022 ”, pubblicata il 12 dicembre 2022 sul portale istituzionale della Provincia Autonoma di OL;

- delle determine del Direttore generale dell’Azienda sanitaria dell’Alto Adige: anno 2015: atto del 2016-A-000139 del 10.05.2016; anno 2016: atto del 2017-A-000193 del 28.04.2017; anno 2017: atto del 2018-A-000228 del 27.04.2018; anno 2018: atto del 2019-A-000244 del 30.04.2019, non conosciute;

- dell’Allegato A della Determinazione n. 24408/26987/2022, avente ad oggetto “ le tabelle di cui all'allegato A che quantificano gli importi per il ripiano (payback) per gli esercizi 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- in parte qua , del Decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GU n. 251 del 26 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto per i dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- della documentazione della Direzione Generale dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige relativa alla ricognizione sulle ripartizioni del fatturato dei dispositivi medici tra i singoli fornitori, non conosciuta;

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale:

- dell’art. 9- ter del D.-L. n. 78/2015, convertito con Legge n. 125/2015;

- dell’art. 1, comma 557 della Legge n. 145/2018;

- dell’art. 18 del D.-L. n. 115/2022, convertito con Legge n. 142/2022;

per violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 41 42, 53, 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla C.E.D.U.;

e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere, ex artt. 22 e ss. della legge n. 241/90, agli atti e documenti relativi alla quantificazione della spesa complessiva provinciale per dispositivi medici e alla quantificazione degli oneri di ripiano determinati a carico della ricorrente, con conseguente ordine di esibizione della documentazione non rilasciata ex artt. 64 e/o 116 c.p.a.;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

C) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificati in data 24 gennaio 2023 e depositati in data 26 gennaio 2023,

per l’annullamento

- del Determinazione del Direttore della Direzione generale Cura della persona, salute e welfare della Regione Emilia- Romagna n. 24300 del 12 dicembre 2022 (prot. 13/12/2022.1226250.U) avente ad oggetto “ Individuazione delle aziende fornitrici di dispositivi medici e delle relative quote di ripiano dovute dalle medesime alla Regione AG per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ai sensi del comma 9-bis dell'art. 9-ter del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 ”, pubblicata sul sito istituzionale della Regione AG e comunicata il 13 dicembre 2022 a mezzo pec;

- delle seguenti deliberazioni dei Direttori Generali delle Aziende sanitarie regionali con le quali è stato individuato e certificato il fatturato relativo agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 per singolo fornitore di dispositivi medici, attraverso la rilevazione dei costi, sostenuti per l’acquisto dei dispositivi medici contabilizzati nelle apposite voci dei modelli CE ministeriali di cui al decreto 15 giugno 2012, conservate agli atti del Settore Gestione finanziaria ed economica del SSR della Direzione Generale Cura della Persona, Salute e Welfare, pubblicate sul sito istituzionale: n. 284 del 06/09/2019 dell’Azienda Usl di Piacenza avente ad oggetto “ Payback DM - indicazioni operative urgenti per l'applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018. Certificazione dati azienda Usl di Piacenza ”; n. 667 del 05/09/2019 dell’Azienda Usl di Parma avente ad oggetto “ Applicazione delle disposizioni previste dall'art.9-ter commi 8 e 9 del decreto-legge 19 giugno 2015 n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n.125 per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018 – Certificazione dati ”; n. 334 del 20/09/2019 dell’Azienda Usl di Reggio Emilia avente ad oggetto “ Payback D.M. – Certificazione dei costi sostenuti dall'Azienda USL di Reggio Emilia per l'acquisto dei dispositivi medici negli esercizi 2015, 2016, 2017 e 2018 ”; n. 267 del 06/09/2019 dell’Azienda Usl di Modena avente ad oggetto “ Applicazione dell'art. 9-ter del D.L. n. 78 del 19/06/2015, convertito con modificazioni dalla L. n. 125 del 06/08/2015. Individuazione del fatturato annuo per singolo fornitore di dispositivi medici riferiti agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”; n. 325 del 04/09/2019 dell’Azienda Usl di Bologna avente ad oggetto “ Payback DM - Indicazioni operative URGENTI per l'applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”; n. 189 del 06/09/2019 dell’Azienda Usl di Imola avente ad oggetto “ Payback DM - applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”; n. 183 del 06/09/2019 dell’Azienda Usl di Ferrara avente ad oggetto “ UB / 311/2019 - certificazione fatturato annuo dispositivi medici payback DM -anni 2015 2016 2017 2018 ”; n. 295 del 18/09/2019 dell’Azienda Usl della Romagna avente ad oggetto “ Applicazione delle disposizioni relative al payback sui dispositivi medici previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto -legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 per gli anni 2015. 2016, 2017 e 2018 - certificazione dati ”; n. 969 del 03/09/2019 dell’Azienda Ospedaliera di Parma avente ad oggetto “ Applicazione delle disposizioni previste dall'art.9-ter commi 8 e 9 del decreto- legge 19 giugno 2015 n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n.125 per gli anni 2015, 2016, 2017, 2018 – Certificazione dati ”; n. 333 del 19/09/2019 dell’Azienda Ospedaliera di Reggio Emilia avente ad oggetto “ Payback D.M. – Certificazione dei costi sostenuti dalla cessa-ta Azienda Ospedaliera di Reggio Emilia per l'acquisto dei dispositivi medici negli esercizi 2015, 2016 e primo semestre 2017 ”; n. 137 del 05/09/2019 dell’Azienda Ospedaliera di Modena avente ad oggetto “ Payback dispositivi medici – certificazione dei costi sostenuti dall'Azienda Ospedaliero – Universitaria di Modena per l'acquisto dei dispositivi me-dici negli esercizi 2015, 2016, 2017 e 2018 ”; n. 212 del 04/09/2019 dell’Azienda Ospedaliera di Bologna avente ad oggetto “ Payback DM - Indicazioni operative URGENTI per l'applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”; n. 202 del 05/09/2019 dell’Azienda Ospedaliera di Ferrara avente ad oggetto “ Payback DM – deliberazione dei prospetti riepilogativi di individuazione del fatturato annuo per singolo fornitore di dispositivi medici, attraverso la rilevazione dei costi sostenuti per l'acquisto dei dispositivi medici contabilizzati alle voci dei modelli CE ministeriali anni 2015, 2016, 2017 e 2018 – BA0220, BA0230 e BA0240 ”; n. 260 del 06/09/2019 dell’Istituto Ortopedico Rizzoli avente ad oggetto “ Payback DM - Indicazioni operative URGENTI per l'applicazione delle disposizioni previste dall'art. 9-ter, commi 8 e 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- in parte qua , del Decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GU n. 251 del 26 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto per i dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali finalizzati direttamente o indirettamente a quantificare e richiedere alla ricorrente il ripiano del superamento dei tetti di spesa regionale;

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale:

- dell’art. 9- ter del D.-L. n. 78/2015, convertito con Legge n. 125/2015;

- dell’art. 1, comma 557 della Legge n. 145/2018;

- dell’art. 18 del D.-L. n. 115/2022, convertito con Legge n. 142/2022;

per violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 41 42, 53, 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla C.E.D.U.

e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere, ex artt. 22 e ss. della legge n. 241/90, agli atti e documenti relativi alla quantificazione della spesa complessiva regionale per dispositivi medici ed alla quantificazione degli oneri di ripiano determinati a carico della ricorrente, con conseguente ordine di esibizione della documentazione non rilasciata ex artt. 64 e/o 116 c.p.a.;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

D) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato in data 25 gennaio 2023 e depositato in data 26 gennaio 2023,

per l’annullamento

- della Determinazione del Dirigente del Dipartimento Salute e Politiche sociali della Provincia Autonoma di RE n. 2022- D337-00238 del 14 dicembre 2022, avente ad oggetto “ Definizione dell'elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici e attribuzione degli importi da queste dovuti per il ripiano del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici della Provincia autonoma di RE per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, ai sensi del comma 9 bis dell'articolo 9 ter del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, e successivamente modificato al comma 8 dall'articolo 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 ”, pubblicata il 14 dicembre 2022 sul portale istituzionale della Provincia Autonoma di RE;

- della deliberazione n. 499 del 16 settembre 2019 del Direttore generale dell’Azienda provinciale per i servizi sanitari della provincia di RE con la quale ha approvato la ricognizione della spesa sostenuta dal servizio sanitario provinciale per i dispositivi medici negli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, non conosciuta;

- in parte qua , del Decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GU n. 251 del 26 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto per i dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ” (Decreto Ministero della Salute del 6 ottobre 2022);

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale:

- dell’art. 9- ter del D.-L. n. 78/2015, convertito con Legge n. 125/2015;

- dell’art. 1, comma 557 della Legge n. 145/2018;

- dell’art. 18 del D.-L. n. 115/2022, convertito con Legge n. 142/2022;

per violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 41 42, 53, 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione, anche in relazione all'art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla C.E.D.U.;

e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere, ex artt. 22 e ss. della legge n. 241/90, agli atti e documenti relativi alla quantificazione della spesa complessiva provinciale per dispositivi medici ed alla quantificazione degli oneri di ripiano determinati a carico della ricorrente, con conseguente ordine di esibizione della documentazione non rilasciata ex artt. 64 e/o 116 c.p.a.;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

E) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato in data 25 gennaio 2023 e depositato in data 26 gennaio 2023,

per l’annullamento

- della Determinazione n. 1356 del 28 novembre 2022 del Direttore Generale della Sanità dell’Assessorato dell’Igiene e Sanità e dell’Assistenza Sociale della Regione Autonoma della RD, comunicata il 29 novembre 2022;

- della Delibera ARES n. 243 del 15.11.2022, della Delibera ARNAS BROTZU n. 1331 del 15.11.2022, della Delibera AOU Cagliari n. 1020 del 15.11.2022, della Delibera AOU Sassari n. 1044 del 15.11.2022;

- in parte qua , del Decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GU n. 251 del 26 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Adozione delle linee guida propedeutiche all'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto per i dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali finalizzati direttamente o indirettamente a quantificare e richiedere alla ricorrente il ripiano del superamento dei tetti di spesa regionale;

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale:

- dell’art. 9- ter del D.-L. n. 78/2015, convertito con Legge n. 125/2015;

- dell’art. 1, comma 557 della Legge n. 145/2018;

- dell’art. 18 del D.-L. n. 115/2022, convertito con Legge n. 142/2022;

per violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 41, 42, 53, 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla C.E.D.U.;

e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere, ex artt. 22 e ss. della Legge n. 241/90, agli atti e documenti relativi alla quantificazione della spesa complessiva regionale per dispositivi medici ed alla quantificazione degli oneri di ripiano determinati a carico della ricorrente, con conseguente ordine di esibizione della documentazione non rilasciata ex artt. 64 e/o 116 c.p.a.;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

F) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato in data 2 febbraio 2023 e depositato in data 8 febbraio 2023,

per l’annullamento

- del decreto del Direttore Generale della Direzione Sanità, Welfare e Coesione sociale della Regione NA n. 24687 del 14/12/2022, avente ad oggetto “ approvazione degli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette a ripiano per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ai sensi dell'art. 9- ter, comma 9-bis del d.l. n. 78/2015 ”, pubblicata sul sito istituzionale della Regione NA il 14 dicembre 2022 e comunicata a mezzo pec il 20 dicembre 2022;

- delle seguenti deliberazioni delle Determine dei Direttori Generali degli Enti del Servizio Sanitario Regionale in particolare: deliberazione n. 1363 del 30/09/2019 del direttore generale dell’AUSL NA Centro; deliberazione n. 769 del 05/09/2019 del direttore generale dell’AUSL NA Nord Ovest; deliberazione n. 1020 del 16/09/2019 del direttore generale dell’AUSL NA Sud Est; deliberazione n. 623 del 06/09/2019 del direttore generale dell’AOU Pisana; deliberazione n. 740 del 30/08/2019 del direttore generale dell’AOU Senese; deliberazione n. 643 del 16/09/2019 del direttore generale dell’AOU Careggi; deliberazione n. 497 del 09/08/2019 del direttore generale dell’AOU Meyer; deliberazione n. 386 del 27/09/2019 del direttore generale dell’ESTAR, non conosciute;

- in parte qua , del Decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GU n. 251 del 26 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto per i dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali finalizzati direttamente o indirettamente a quantificare e richiedere alla ricorrente il ripiano del superamento dei tetti di spesa regionale;

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale:

- dell’art. 9- ter del D.-L. n. 78/2015, convertito con Legge n. 125/2015;

- dell’art. 1, comma 557 della Legge n. 145/2018;

- dell’art. 18 del D.-L. n. 115/2022, convertito con Legge n. 142/2022;

per violazione degli artt. 3, 9, 11, 32, 41 42, 53, 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione, anche in relazione all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla C.E.D.U.;

e per l’accertamento del diritto della ricorrente ad accedere, ex artt. 22 e ss. della legge n. 241/90, agli atti e documenti relativi alla quantificazione della spesa complessiva regionale per dispositivi medici ed alla quantificazione degli oneri di ripiano determinati a carico della ricorrente, con conseguente ordine di esibizione della documentazione non rilasciata ex artt. 64 e/o 116 c.p.;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo;

F) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato in data 14 settembre 2023 e depositato in data 19 settembre 2023,

per l’annullamento

- della nota della Regione AG, Direzione Generale Cura della Persona, Salute e Welfare prot. 15 giugno 2023 0582228U, avente ad oggetto “ Pay-back dispositivi medici – anni 2015-2018 ”, comunicata all’esponente in pari data;

nonché per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 3 del D.-L. 34/2023 per violazione degli artt. 3, 24, 41, 53, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione in relazione all’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo;

nonché, in via subordinata, per il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 del TFUE, affinché la stessa si pronunci sui quesiti contenuti nei presenti motivi aggiunti;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo e con il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 26 gennaio 2023;

G) quanto al ricorso per motivi aggiunti notificato in data 20 marzo 2025 e depositato in data 25 marzo 2025,

per l’annullamento

- della Determina n. 25860 del 27 novembre 2024, notificata ad H.S. il 24 gennaio 2025 avente ad oggetto “ Ottemperanza alla Sentenza n. 139/2024 emessa dalla Corte Costituzionale in data 22 luglio 2024 e aggiornamento dell’accertamento e dell’impiego relativi al ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici anni 2015-2018 ” e del relativo allegato (parte integrante);

- della nota Prot. 24/01/2025.0073840.U. trasmessa a mezzo Pec in data 24.1.2025, con oggetto “ Payback dispositivi medici – anni 2015-2018 ”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali finalizzati direttamente o indirettamente a quantificare e richiedere alla ricorrente il ripiano del superamento dei tetti di spesa regionale;

nonché per l’annullamento degli atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo e con il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 26 gennaio 2023 e 19 settembre 2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, della Regione AG, della Regione NA e della Provincia Autonoma di OL;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 28 novembre 2025 il dott. LU FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.) La ricorrente Società H.S. S.r.l., con la proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio, ha impugnato il decreto del 6 luglio 2022 del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, recante “ Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”, oltre all’Accordo tra il Governo, le Regioni e le province autonome di RE e OL del 7 novembre 2019 (Rep. Atti n. 181/CSR), con cui sono stati definiti i tetti di spesa regionali nella misura del 4,4% per le annualità dal 2015 al 2018, nonché gli ulteriori atti presupposti e connessi indicati in epigrafe, ivi compresa la circolare ministeriale prot. n. 22413 del 29 luglio 2019.

2.) La società ricorrente, con la proposizione di sette successivi ricorsi per motivi aggiunti, ha impugnato sia il decreto del Ministero della salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in GU n. 251 del 26 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto 4 per i dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”, sia i provvedimenti della provincia autonoma di OL (primo ricorso per motivi aggiunti), della provincia autonoma di RE (terzo ricorso per motivi aggiunti), delle regioni RD (quarto ricorso per motivi aggiunti), NA (quinto ricorso per motivi aggiunti) ed AG (secondo, sesto e settimo ricorso per motivi aggiunti), con i quali sono stati approvati gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni dal 2015 al 2018, ai sensi dell’articolo 9- ter , comma 9- bis , del d.-l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, e sono stati individuati il fatturato rilevante e gli importi dovuti, anche dalla società ricorrente, a titolo di concorso al ripiano dello sforamento del tetto di spesa regionale, gravando altresì gli atti presupposti, ricognitivi, istruttori e conseguenti richiamati negli anzidetti provvedimenti e/o comunque agli stessi correlati, ivi inclusi quelli di rideterminazione delle quote di ripiano adottati dalla regione AG successivamente alle sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024.

3.) Si sono costituite in giudizio le amministrazioni statali intimate, la provincia autonoma di OL, nonché le regioni AG e NA, eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame e chiedendone la reiezione.

In particolare, la provincia autonoma di OL, con la memoria depositata in data 24 ottobre 2025, e la regione NA, con la memoria depositata in data 27 ottobre 2025, hanno eccepito l’inammissibilità dei ricorsi per motivi aggiunti per difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria amministrativa, rientrando la controversia oggetto di tali mezzi di gravame nella sfera di competenza giurisdizionale dell’Autorità giudiziaria ordinaria, così come già evidenziato da questo Tribunale in alcuni precedenti resi su analoghi contenziosi.

4.) Nelle more del presente giudizio, è entrato in vigore l’articolo 7, comma 1, del d.-l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2025, n. 118, a mente del quale “ Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici previsti dalle disposizioni di cui all’articolo 9-ter, comma 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 e dall’articolo 8, comma 3, del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56, si intendono assolti con il versamento, in favore delle regioni e delle province autonome di RE e di OL, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del medesimo decreto-legge n. 78 del 2015. L’integrale versamento dell’importo di cui al primo periodo estingue l’obbligazione gravante sulle aziende fornitrici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, precludendo loro ogni ulteriore azione giurisdizionale connessa con l’obbligo di corresponsione degli importi relativi agli anni predetti. Decorso il predetto termine dei trenta giorni, le regioni e le province autonome di RE e di OL accertano l’avvenuto versamento dell’importo pari alla quota ridotta di cui al primo periodo con provvedimenti pubblicati nei rispettivi bollettini e siti internet istituzionali e comunicati senza indugio alla segreteria del tribunale amministrativo regionale del Lazio, determinando la cessazione della materia del contendere con riferimento ai ricorsi esperiti avverso i provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del citato decreto-legge n. 78 del 2015, con compensazione delle spese di lite. Fino al termine dell’accertamento di cui al terzo periodo e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2025, con riguardo alle aziende di cui al presente articolo, sono sospesi i termini di prescrizione, sono precluse nuove azioni esecutive e sono altresì sospese le eventuali azioni esecutive in corso. In caso di inadempimento da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici a quanto disposto dal primo e dal secondo periodo del presente comma, restano ferme le disposizioni di cui al quinto e sesto periodo del citato articolo 9-ter, comma 9-bis del decreto-legge n. 78 del 2015 ”.

5.) La società ricorrente, con memoria depositata in data 24 ottobre 2025, ha rappresentato e documentato di aver provveduto, nel termine all’uopo previsto dalla legge, al “ versamento della quota payback 2015-2018 da essa dovuta, nella percentuale ‘ridotta’ da ultimo definita del 25% come da L. 118/2025 ”, nei confronti delle sole province autonome di RE e OL, chiedendo che rispetto a tali amministrazioni sia dichiarata la cessazione della materia del contendere ai sensi di quanto previsto dall’articolo 7 del d.-l. n. 95/2025, con compensazione delle spese di lite.

Per quanto riguarda, invece, la sua posizione nei confronti delle regioni AG, NA e RD, non avendo provveduto ad eseguire alcun pagamento a titolo di payback , è stato chiesto l’accoglimento del ricorso introduttivo e dei successivi ricorsi per motivi aggiunti esperito avverso i predetti enti regionali.

6.) La provincia autonoma di OL, con memoria depositata in data 24 ottobre 2025, ha rappresentato che la società ricorrente “ nel rispetto del termine di giorni 30 previsto dall’art. 7, comma 1, del D.L. 30 giugno 2025 n. 95, ha provveduto al pagamento di una somma che non corrisponde al 25% di quanto determinato a suo carico a titolo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 essendo di importo inferiore a quanto dovuto, come evincibile dal Decreto della Direttore del Dipartimento Prevenzione sanitaria e Salute n. 16932/2025 di data 09.10.2025 […] e contenente l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici che hanno provveduto al versamento di quanto dovuto per la causale di cui sopra .

Dal suddetto elenco, risulta, infatti, che la società ricorrente H.S. S.R.L. abbia provveduto al pagamento di euro 988,88 a fronte della somma dovuta (ossia il 25% di quanto determinato a suo carico ai sensi dell’art. 7, comma 1, D.L. 95/2025) che ammonterebbe invece ad euro 7.115,42 ”.

La provincia autonoma di OL, oltre ad evidenziare di aver trasmesso il decreto n. 16932/2025 alla Segreteria di questo Tribunale, ha ritenuto non verificate le condizioni previste dal d.-l. n. 95/2025 per la declaratoria della sopravvenuta cessazione della materia del contendere nei confronti della società ricorrente.

7.) La provincia autonoma di OL, con memoria di replica depositata in data 29 ottobre 2025, ha più precisamente rappresentato quanto già esposto con la memoria difensiva del 24 ottobre 2025, ribadendo che non si siano verificate le condizioni normative previste dall’articolo 7 del d.-l. n. 95/2025 per dichiarare la cessazione della materia del contendere con riguardo al gravame proposto nei confronti delle determinazioni provinciali impugnate nel presente giudizio.

8.) La società ricorrente, con memoria di replica depositata in data 7 novembre 2025, ha riconosciuto di aver pagato, per un mero errore, un importo inferiore a quello da corrispondere alla provincia autonoma di OL a titolo di payback in misura ridotta e, al contempo, ha rappresentato di aver integrato il quantum dovuto con il versamento di euro 6.126,54, eseguito in data 29 ottobre 2025, come da documentazione versata in atti in data 29 ottobre 2025.

La società ricorrente ha, inoltre, ritenuto che detta integrazione di pagamento le consentirebbe di accedere alla definizione in forma agevolata di cui all’articolo 7 del d.-l. n. 95/2025 ai fini della declaratoria della cessazione della materia del contendere con riguardo al gravame proposto avverso i provvedimenti della provincia autonoma di OL.

La prospettazione della società ricorrente, in particolare, poggia sull’assunto che il termine indicato dall’articolo 7 del d.-l. n. 95/2025 non presenti natura perentoria, poiché tale previsione normativa non avrebbe previsto alcuna sanzione o conseguenza sfavorevole in caso di mancato rispetto dello stesso.

9.) All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 28 novembre 2025 la causa è stata discussa e poi è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio, in via preliminare, ritiene che il terzo ricorso per motivi aggiunti sia divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la società ricorrente ha versato in atti documentazione attestante l’avvenuto pagamento, in favore della provincia autonoma di RE, delle somme dovute a titolo di payback in forma ridotta.

Con riferimento a tale mezzo di impugnazione, di contro, non può essere dichiarata la cessazione della materia del contendere in quanto non si sono verificate tutte le condizioni all’uopo previste dall’articolo 7 del d.-l. n. 95/2025, in quanto la provincia autonoma di RE non ha comunicato alla Segreteria di questo Tribunale il provvedimento accertativo del pagamento eseguito dalla società ricorrente a titolo di payback in forma ridotta.

Dalla dichiarazione resa dalla parte ricorrente con la memoria depositata in data 24 ottobre 2025, tuttavia, può comunque essere dedotta la improcedibilità del terzo ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, giusta quanto previsto dall’articolo 84, comma 4, c.p.a., a mente del quale “ il giudice può desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d'interesse alla decisione della causa ”. Per tale parte del gravame, stante la definizione in rito della controversia, le spese di lite possono essere compensate.

2. Il Collegio, sempre in via preliminare, ritiene che con riferimento al primo ricorso per motivi aggiunti non possa essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, per non essersi verificate le condizioni normative in proposito previste dall’articolo 7, comma 1, del d.-l. n. 95/2025, né la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la provincia autonoma di OL ha contestato l’esattezza dell’adempimento da parte della società ricorrente, così come pure il mancato rispetto del termine previsto dall’anzidetta previsione normativa per eseguire il pagamento in forma ridotta delle somme dovute a titolo di payback e, così, accedere al meccanismo di risoluzione agevolata previsto dalla legge.

2.1. A riguardo, vale evidenziare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, il termine di trenta giorni indicato dall’articolo 7, comma 1, del d.-l. n. 95/2025 possiede natura perentoria.

2.1.1. Infatti, il suddetto termine è contemplato nel primo periodo dell’articolo 7, comma 1, del d.-l. n. 95/2025 che, poi, nell’ultimo periodo stabilisce espressamente che “ In caso di inadempimento da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici a quanto disposto dal primo e dal secondo periodo del presente comma, restano ferme le disposizioni di cui al quinto e sesto periodo del citato articolo 9-ter, comma 9-bis del decreto-legge n. 78 del 2015 ”.

Come noto, il quinto e sesto periodo dell’articolo 9- ter , comma 9- bis , del d.-l. n. 78/2015, stabiliscono che il meccanismo del payback per gli anni dal 2015 al 2018 opera comunque in maniera integrale “ Nel caso in cui le aziende fornitrici di dispositivi medici non adempiano all’obbligo del ripiano di cui al presente comma, i debiti per acquisti di dispositivi medici delle singole regioni e province autonome, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale, nei confronti delle predette aziende fornitrici inadempienti sono compensati fino a concorrenza dell’intero ammontare. A tal fine le regioni e le province autonome trasmettono annualmente al Ministero della salute apposita relazione attestante i recuperi effettuati, ove necessari ”.

È questa, dunque, la conseguenza negativa espressamente prevista dalla legge in caso di mancato rispetto del termine di trenta giorni stabilito dall’articolo 7, comma 1, del d.-l. n. 95/2025, la cui previsione rende sicuramente perentorio il termine per eseguire il pagamento in forma ridotta delle somme dovute a titolo di payback per il periodo 2015-2018.

2.1.2. Ciò, peraltro, trova conforto anche negli orientamenti pretori richiamati dalla società ricorrente, laddove, in particolare, è stato affermato che “[…] nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo, come quello ora in esame, un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce (quali, ad esempio, una preclusione o una decadenza […]” (cfr. Cons. Stato, sez. II, sent. n. 537 del 22 gennaio 2020), applicabili al caso di specie in quanto, come esposto in precedenza, gli effetti del superamento del termine in questione sono espressamente indicati dall’articolo 7, comma 1, del d.-l. n. 95/2025, in combinato disposto con il quinto e sesto periodo dell’articolo 9- ter , comma 9- bis , del d.l. n. 78/2015.

3. Il Collegio ritiene che il ricorso introduttivo del presente giudizio sia infondato, mentre i ricorsi per motivi aggiunti, con i quali sono stati impugnati gli atti e provvedimenti adottati dalle regioni AG, NA e RD, nonché dalla provincia autonoma di OL, siano inammissibili per difetto di giurisdizione, così come eccepito dalla regione NA e dalla provincia autonoma di OL.

In proposito, lo si anticipa sin da ora, il Collegio intende fare applicazione dell’orientamento già espresso da questo Tribunale in precedenti sentenze relative a cause di contenuto analogo alla presente, che qui si richiamano con valore di precedenti conformi ai sensi degli articoli 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d) , c.p.a., le cui motivazioni, in quanto condivise, sono da ritenersi parte integrante della presente pronuncia (cfr., ex multis , T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sentt. nn. 11550 del 12 giugno 2025 e 8736 del 7 maggio 2025).

3.1. Vale, poi, evidenziare che la società ricorrente, con i suddetti ricorsi per motivi aggiunti, ha anche prospettato l’illegittimità di alcuni provvedimenti delle amministrazioni statali non gravati con il ricorso introduttivo (nella specie, il decreto del Ministero della salute del 6 ottobre 2022, pubblicato in data 26 ottobre 2022) ovvero rispetto ai quali sono state articolate, per la prima volta con i ricorsi per motivi aggiunti, censure non proposte con il ricorso introduttivo (nella specie, è stata prospettata l’illegittimità dell’accordo Stato, Regioni e Province autonome del 7 novembre 2019, nella parte in cui ha definito i tetti di spesa regionali in via retroattiva, nonché quella del decreto ministeriale del 6 luglio 2022 per aver rilevato il superamento del tetto di spesa sulla base dei dati di costo, rilevati a consuntivo, contenuti nel modello CE del consolidato regionale).

Orbene, in disparte la irricevibilità di tali censure per tardività, atteso che il primo ricorso per motivi aggiunti è stato notificato in data 18 gennaio 2023, quindi ben oltre il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dall’articolo 29 c.p.a. per la proposizione dell’azione di annullamento, le anzidette censure risultano comunque infondate per le ragioni che verranno illustrate nel prosieguo della trattazione ( vid. infra sub §.9).

4. Ai fini dell’esame dei motivi proposti con il ricorso introduttivo e di quelli articolati con i ricorsi per motivi aggiunti, giova procedere a una sintetica ricostruzione del quadro normativo in cui si inscrive la disciplina del c.d. payback dei dispositivi sanitari.

4.1. L’articolo 17, comma 1, lettera c) , del d.-l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nell’ambito del più generale obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria, ha introdotto la previsione di un tetto di spesa cui assoggettare gli acquisti, da parte del Sistema sanitario AZ (“ SSN ”), dei dispositivi medici, tetto da definire sia a livello AZ che regionale.

Il primo, a decorrere dal 2014, è stato fissato al valore del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario AZ standard (articolo 15, comma 13, lettera f) , del d.-l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135).

Il tetto di spesa regionale, per le annualità 2015, 2016, 2017 e 2018, che rileva in questa sede, è stato fissato, per ciascuna Regione, nella medesima misura del 4,4 per cento del fabbisogno regionale standard , con atto n. 181/CSR, del 7 novembre 2019, adottato (secondo quanto previsto dall’articolo 9- ter , comma 1, lett. b) , del d.-l. n. 78/2015, come convertito) in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di RE e OL.

4.2. In ordine alle conseguenze del superamento del tetto, il richiamato articolo 17, comma 1, lett. c) , del d.-l. n. 98/2011 stabiliva che la relativa spesa fosse interamente a carico della Regione interessata, con ripiano da realizzarsi attraverso misure di contenimento della spesa sanitaria regionale o misure di copertura a carico di altre voci del bilancio regionale.

4.3. L’articolo 9- ter , comma 9, del d.-l. n. 78/2015, ha poi innovato tale disciplina, ponendo a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici una quota del ripiano del superamento del tetto di spesa regionale; tale obbligo, in particolare, è stato fatto gravare su tutte le imprese che forniscono, agli enti del SSN, dispositivi medici di qualunque tipologia o classificazione.

4.4. Ai sensi dell’articolo 9- ter , comma 9, in esame, la quota di ripiano messa a carico delle aziende private segue un andamento crescente nel tempo: essa è pari al 40 per cento nell’anno 2015, al 45 per cento nell’anno 2016 e al 50 per cento nell’anno 2017 e successivi.

Il comma 9 aggiunge, inoltre, che ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote “ in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale ”, secondo modalità procedurali di ripiano definite da un accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di RE e OL, su proposta del Ministro della salute.

4.5. La disciplina del payback dei dispositivi medici è stata rimodulata dall’articolo 1, comma 557, della legge n. 145 del 2018, che ha novellato l’art. 9 ter, comma 8, del d.l. n.78 del 2015, come convertito, proprio allo scopo di garantire la rigorosa osservanza dei limiti di spesa.

Secondo le previsioni introdotte nel 2018, il superamento del tetto di spesa, AZ e regionale, concernente l’acquisto dei dispositivi medici, è “ rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA ”.

Il superamento, inoltre, “ è dichiarato con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, entro il 30 settembre di ogni anno ”.

Quanto all’anno 2019, la rilevazione “ è effettuata entro il 31 luglio 2020 ”.

Per gli anni successivi, la rilevazione dev’essere compiuta “ entro il 30 aprile dell’anno seguente a quello di riferimento, sulla base dei dati risultanti dalla fatturazione elettronica, relativi all’anno solare di riferimento ”.

Nell’assetto delineato dalla legge del 2018, permangono immutate le disposizioni inerenti al concorso dei fornitori al ripiano della spesa, alle modalità e alla misura dell’obbligo di legge.

Tale disciplina è rimasta per lungo tempo inattuata.

4.6. Il Ministero della salute, con la circolare del 29 luglio 2019 n. 22413, ha previsto una ricognizione, da parte degli enti del SSN, della ripartizione del fatturato relativo ai dispositivi medici tra i singoli fornitori, debitamente riconciliato con i valori contabilizzati nel modello CE di ciascun anno 2015 -2018.

Tale circolare ha dato impulso all’attuazione della disciplina del c.d. payback , dando compimento ai passaggi prodromici.

Le Regioni e le Province autonome, infatti, hanno dato riscontro alla ricognizione sollecitata dalla circolare del Ministero.

Tra il Governo, le Regioni e le province autonome di RE e OL è stato, quindi, raggiunto l’accordo, sulla proposta del Ministero della salute, teso a dare attuazione alle disposizioni che individuano i criteri di definizione del tetto di spesa regionale per l’acquisto di dispositivi medici e le modalità procedurali di individuazione del superamento di detto tetto per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018.

Per ciascuno di questi anni, il tetto regionale è stato fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard (rep. atti n. 181/Conferenza Stato Regioni del 7 novembre 2019).

Tuttavia, solo con il decreto del Ministro della salute 6 luglio 2022 (emanato dal Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 15 settembre 2022, n. 216), si è avuta, limitatamente alle annualità 2015, 2016, 2017 e 2018, la certificazione del superamento del tetto di spesa, con conseguente quantificazione, Regione per Regione, dell’ammontare dello scostamento.

Per tali anni, lo scostamento della spesa rispetto al tetto è stato calcolato “ con riferimento ai dati di costo, rilevati a consuntivo per ciascuno dei predetti anni come risultanti dal modello CE consolidato regionale nella voce ‘BA0210 - Dispositivi medici’ del modello di rilevazione del conto economico ” (articolo 1, comma 1, del decreto).

Le tabelle di cui agli allegati A, B, C e D del decreto quantificano, per ciascun anno, il “ superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici ” (articolo 1, comma 2, del decreto).

L’articolo 2 del decreto del 6 luglio 2022 rimette poi a una “ proposta del Ministero della salute, con successivo accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di RE e OL ” la definizione delle “ modalità procedurali del ripiano a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici ”.

4.7. È poi intervenuto il legislatore che, con specifico riguardo alle annualità 2015, 2016, 2017 e 2018, ha stabilito la procedura successiva da seguire: il comma 9- bis dell’articolo 9- ter del d.-l. n. 78/2015, come convertito (introdotto dall’articolo 18, comma 1, del d.-l. 9 agosto 2022, n. 115, convertito con modificazioni dalla legge 21 settembre 2022, n. 142), ha incaricato le Regioni e le Province autonome di definire, con proprio provvedimento, “ l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale ”.

Di seguito – previa adozione, con decreto ministeriale, di “linee guida propedeutiche” – le Regioni e le Province autonome avrebbero dunque dovuto adottare i provvedimenti che impongono il ripiano alle aziende fornitrici, effettuando le conseguenti iscrizioni nel bilancio del settore sanitario 2022, con obbligo di tali aziende di provvedere ai “ versamenti in favore delle singole regioni e province autonome entro trenta giorni dalla pubblicazione dei provvedimenti regionali e provinciali ”.

Le scansioni procedurali previste dal citato comma 9- bis sono state seguite dalle autorità competenti.

4.8. Con decreto del 6 ottobre 2022 (oggetto del ricorso introduttivo insieme al decreto del 6 luglio 2022 del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze recante “ Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello AZ e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”), il Ministro della salute – previa intesa sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di RE e OL nella seduta del 28 settembre 2022 – ha adottato le linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto relativo alla spesa per i dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, ribadendo sia le relative percentuali di riparto a carico delle aziende, sia la misura del concorso di ciascuna azienda, conformemente alle previsioni di legge.

4.9. Le singole Regioni hanno, dunque, provveduto all’adozione dei provvedimenti di recupero delle somme, nei confronti delle singole aziende fornitrici.

L’articolo 4, comma 8- bis , del d.-l. 29 dicembre 2022, n. 198, inserito dalla legge di conversione 24 febbraio 2023, n. 14, ha poi differito al 30 aprile 2023 il termine fissato per l’adempimento da parte dei fornitori.

4.10. Successivamente, l’articolo 8 del d.-l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 26 maggio 2023, n. 56, ha istituito, presso lo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, un fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023. Detto fondo è esplicitamente raccordato al ripiano del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 (comma 1) e viene assegnato, pro quota, a ciascuna Regione e Provincia autonoma che ha superato il tetto di spesa in proporzione agli importi alle stesse spettanti per quelle quattro annualità (comma 2).

Il comma 3, poi, ha introdotto una misura a beneficio delle aziende fornitrici dei dispositivi medici (nella sua versione originaria, che non avessero instaurato controversie avverso i provvedimenti regionali di recupero, o che intendessero abbandonarle).

Subordinatamente a quest’ultima condizione, tali aziende erano chiamate al pagamento di un importo più esiguo (solo il 48 per cento della quota di ripiano determinata nei loro confronti), da versarsi entro la data del 30 novembre 2023.

4.11. Per le aziende fornitrici che non si fossero avvalse di tale facoltà, rimaneva fermo “ l’obbligo del versamento della quota integrale a loro carico, come determinata dai richiamati provvedimenti regionali o provinciali ”.

La legge ha, inoltre, previsto che il tempestivo versamento dell’importo pari alla quota ridotta del 48 per cento “ estingue l’obbligazione gravante sulle aziende fornitrici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, precludendo loro ogni ulteriore azione giurisdizionale connessa con l’obbligo di corresponsione degli importi relativi agli anni predetti ”.

4.12. Su tali previsioni è, poi, intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024, che ne ha dichiarato la illegittimità costituzionale “ nella parte in cui non estende a tutte le aziende fornitrici di dispositivi medici [anche quelle quindi che abbiano instaurato controversie o che non intendano abbandonarle] la riduzione al 48 per cento della quota determinata dai provvedimenti regionali e provinciali di cui all’art. 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 […] , con conseguente caducazione delle procedure e dei termini individuati dal medesimo art. 8, comma 3, del d.l. n. 34 del 2023, come convertito ”.

In tal modo, anche le aziende che non avevano rinunciato al contenzioso erano tenute a versare, per le annualità 2015, 2016, 2017 e 2018, una somma corrispondente a meno della metà di quella originariamente pretesa.

4.13. Il Governo ha poi adottato il decreto-legge 30 giugno 2025 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2025 n. 118, il quale, all’articolo 7, comma 1, prevede che “ Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici […] si intendono assolti con il versamento, in favore delle regioni e delle province autonome di RE e di OL , entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9- ter, comma 9-bis, del medesimo decreto legge n. 78 del 2015. L’integrale versamento dell’importo di cui al primo periodo estingue l’obbligazione gravante sulle aziende fornitrici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, precludendo loro ogni ulteriore azione giurisdizionale connessa con l’obbligo di corresponsione degli importi relativi agli anni predetti. Decorso il predetto termine dei trenta giorni, le regioni e le province autonome di RE e di OL accertano l’avvenuto versamento dell’importo pari alla quota ridotta di cui al primo periodo con provvedimenti pubblicati nei rispettivi bollettini e siti internet istituzionali e comunicati senza indugio alla segreteria del tribunale amministrativo regionale del Lazio, determinando la cessazione della materia del contendere con riferimento ai ricorsi esperiti avverso i provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del citato decreto-legge n. 78 del 2015, con compensazione delle spese di lite. Fino al termine dell'accertamento di cui al terzo periodo e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2025, con riguardo alle aziende di cui al presente articolo, sono sospesi i termini di prescrizione, sono precluse nuove azioni esecutive e sono altresì sospese le eventuali azioni esecutive in corso. In caso di inadempimento da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici a quanto disposto dal primo e dal secondo periodo del presente comma, restano ferme le disposizioni di cui al quinto e sesto periodo del citato articolo 9-ter, comma 9-bis del decreto-legge n. 78 del 2015 ”.

5. Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, deve rilevarsi che, a seguito di rimessione da parte di questo Tribunale, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, si è pronunciata sulla disciplina delineata dall’articolo 9- ter del d.-l. n. 78/2015, limitatamente al periodo 2015-2018, a cui, come si è detto, si riferisce il presente giudizio.

5.1. Detta sentenza ha ritenuto, con riferimento alla censura relativa alla lesione dell’articolo 41 della Costituzione, che il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, come applicabile negli anni dal 2015 al 2018, costituisce una misura ragionevole e proporzionata “ nell’ambito del complesso bilanciamento operato dal legislatore ”, perché:

- la finalità della disciplina è quella di garantire la razionalizzazione della spesa sanitaria;

- a tale finalità risponde la fissazione di un tetto di spesa AZ e regionale per l’acquisto di dispositivi medici, che, soprattutto in “ un contesto di forte complessità ed eterogeneità delle spese sanitarie ”, serve ad allocare risorse certe per il loro acquisto, “ affinché esse siano in equilibrio con altre voci di uscita finanziaria ”;

- pone a carico delle imprese “ un contributo solidaristico che trova giustificazione nell’esigenza di assicurare la dotazione di dispositivi medici necessaria alla tutela della salute, soprattutto in una generale situazione economico-finanziaria altamente critica, che non consente ai bilanci dello Stato e delle regioni, finanziate con risorse della collettività, di far fronte in modo esaustivo alle spese richieste ”;

- con il fondo istituito dall’articolo 8 del d.-l. n. 34/2023 si è ridotta in modo significativo la somma che le aziende fornitrici devono pagare alle Regioni e alle Province autonome.

5.2. Oltretutto, la Corte costituzionale, pur ritenendo che “ il meccanismo in questione [qualificato] quale contributo di solidarietà ” rientri nell’ambito oggettivo dell’articolo 23 della Costituzione, ne ha escluso la violazione, rilevando che “ la disciplina censurata, in relazione al quadriennio considerato, contiene tutti gli elementi richiesti dalla giurisprudenza costituzionale perché possa considerarsi rispettata la riserva di legge ”.

Si tratta, infatti, di una disciplina che:

- individua esplicitamente sia i soggetti su cui grava l’obbligo (le imprese che hanno venduto agli enti del SSN dispositivi medici nelle regioni che hanno sforato il tetto), sia l’oggetto della prestazione imposta (il ripianamento, nella misura percentuale prevista dalla legge, dello sforamento);

- fornisce, inoltre (cfr. l’articolo 9- ter , commi 8, 9 e 9- bis ), le indicazioni generali sulla procedura da seguire per addivenire alla determinazione del ripianamento dovuto dalle aziende.

5.3. Infine, relativamente alla presunta lesione degli articoli 2 e 117 della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’articolo 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, la Corte costituzionale ha escluso la violazione del principio di irretroattività, in quanto:

- “ le imprese fornitrici dei dispositivi medici erano consapevoli fin dal 2015, ancor prima dell’indizione delle gare pubbliche, dell’esistenza di un meccanismo di fissazione di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento, che derivava dalle previsioni normative risalenti appunto al 2015 ”;

- “ lo ius superveniens del 2022, con l’introduzione del comma 9 bis nell’art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, ha solo stabilito di rendere concretamente operative le esistenti procedure per addivenire al ripiano degli sforamenti a carico delle imprese fornitrici […] , senza tuttavia innovare sull’aspetto sostanziale della vicenda, già oggetto di una chiara e accessibile disciplina ”.

5.4. La Corte costituzionale, inoltre, ha escluso la lesione dell’affidamento che le parti private riponevano nel mantenimento del prezzo di vendita dei dispositivi medici, in quanto l’obbligo di ripiano e il conseguente esborso ex post era comunque già noto sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali, ancorché non nella sua concreta incidenza a carico di ciascuna impresa.

6. Sulla scorta delle anzidette premesse può procedersi alla delibazione del ricorso introduttivo del presente giudizio, affidato a sette differenti motivi, con i quali è stata contestata la legittimità del decreto del 6 luglio 2022 del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, quella dell’Accordo tra il Governo, le Regioni e le province autonome di RE e OL del 7 novembre 2019 (Rep. Atti n. 181/CSR), con cui sono stati definiti i tetti di spesa regionali nella misura del 4,4% per le annualità dal 2015 al 2018, nonché quella degli ulteriori atti presupposti e connessi indicati in epigrafe, ivi compresa la circolare ministeriale prot. n. 22413 del 29 luglio 2019.

A fondamento di tale gravame, la società ricorrente ha denunciato sia vizi di legittimità propri dei provvedimenti impugnati, sia vizi di legittimità derivati dalla prospettata illegittimità costituzionale delle norme legislative che sono alla base del denunciato meccanismo del c.d. payback , sia ancora vizi di legittimità derivati dalla violazione dei principi sovranazionali di legittimo affidamento, libertà di impresa, tutela della proprietà privata, evidenza pubblica, proporzionalità e parità di trattamento.

7. La società ricorrente, in particolare, ha contestato l’illegittimità derivata dei gravati provvedimenti per violazione degli articoli 3, 11, 42, 53, 117, comma 1 – sia in relazione all’articolo 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, sia in relazione all’articolo 6, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea – e 117, comma 2, lett. e) , della Costituzione con il primo, terzo, quarto, quinto e sesto motivo di ricorso.

7.1. Il Collegio, per quanto riguarda le censure con le quali è stata prospettata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in via derivata dalla asserita illegittimità costituzionale dell’articolo 9- ter del d.-l. n. 78/2015, come convertito, ritiene innanzitutto di dover rinviare alla sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale, le cui argomentazioni valgono anche per la dedotta violazione dei medesimi principi stabiliti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (“ CDFUE ”) (cfr. in termini T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550 del 12 giugno 2025), con conseguente infondatezza anche del settimo motivo del ricorso introduttivo, con il quale è stata prospettata l’illegittimità derivata dei provvedimenti ministeriali per violazione degli articoli 16 e 52 della CDFUE.

L’accertata compatibilità costituzionale delle previsioni normative che la società ricorrente ha sospettato di incostituzionalità, inoltre, consente al Collegio di escludere che il contestato meccanismo del payback ostacoli l’esercizio delle libertà fondamentali sancite dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, venendo in rilievo una misura ragionevole e proporzionata rispetto al soddisfacimento di una superiore esigenza di matrice pubblicistica, così come espressamente sancito dalla Corte costituzionale.

7.2. Il Collegio, al fine di confutare compiutamente le censure articolate dalla società ricorrente con i motivi di ricorso innanzi richiamati, ritiene di svolgere le seguenti considerazioni in relazione: i) all’asserita disparità fra i soggetti incisi da tale prestazione e tutti gli altri operatori nel settore sanitario non incisi e, in generale, sulla paventata manifesta irragionevolezza delle norme denunciate; ii) al carattere tributario della misura e alla conseguente pretesa applicabilità della relativa disciplina; iii) alla illogicità della parametrazione del contributo al fatturato degli operatori incisi.

Il Collegio, infatti, ritiene che le censure con le quali è stata dedotta l’illegittimità costituzionale della normativa primaria per contrasto con i sopracitati parametri di legittimità costituzionale non siano meritevoli di pregio essendo possibile operare una interpretazione conforme alla Costituzione delle previsioni legislative che regolano il meccanismo di payback oggetto del presente giudizio.

In proposito, invero, occorre ricordare che il tentativo di interpretazione conforme si impone al giudice dinanzi al quale pende la vicenda contenziosa da decidere nel “merito” (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 262/2015; in senso conforme sentenze nn. 202/2023, 139/2022, 11/2020, 189, 133 e 78/2019, 42/2017), tenuto conto del fatto che “ le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali […] , ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali ” (cfr. Corte costituzionale, sent. n. 356/1996).

7.3. Il Collegio, con riguardo alla fattispecie in esame, reputa opportuno osservare che la scelta legislativa di far contribuire le aziende fornitrici dei dispositivi medici alla copertura degli oneri derivanti sul SSN dal loro acquisto in misura superiore al limite massimo di spesa ex lege consentito, non risulta irragionevole, né discriminatoria, essendo ispirata a una logica di corresponsabilizzazione degli operatori di mercato in funzione solidaristica, atteso che gli stessi ritraggono la propria remunerazione anche dalle forniture di dispositivi medici destinate agli enti pubblici del servizio sanitario.

In tale ottica, la misura di contenimento della spesa sanitaria di cui si tratta risulta: a) dal punto di vista soggettivo, ragionevolmente esigibile in funzione di “solidarietà”; a tale stregua, al pari dei vantaggi economici, alle imprese fornitrici ben possono essere addossati – in via speculare, e quale equo contraltare – gli oneri correlati al superamento dei limiti massimi di spesa fissati ex lege ; b) dal punto di vista oggettivo, funzionale alla ragionevole (e, anzi, per certi versi imposta dai principi costituzionali e dal diritto dell’Unione europea) razionalizzazione della spesa sanitaria pubblica; gli oneri imposti agli operatori economici del medesimo comparto si inseriscono, infatti, nel contesto di un complesso disegno economico volto al contenimento della spesa sanitaria e all’acquisizione delle risorse per finanziarla.

Risulta, peraltro, del tutto destituita di fondamento l’affermazione secondo la quale le aziende fornitrici non sarebbero “ in alcun modo coinvolte nella dinamica della domanda e dell’offerta, non potendo in alcun modo orientare l’utilizzo dei propri prodotti ”.

Infatti, se è vero che le cessioni di dispositivi medici con oneri anche a carico del SSN avvengono mediante gare ad evidenza pubblica, è pur vero che la circostanza per cui il prezzo di vendita di tali dispositivi si determini mediante le dinamiche concorrenziali delle gare – il che implica, venendo in rilievo la specifica forma di concorrenza c.d. “per il mercato”, che per tutta la durata della singola commessa pubblica l’aggiudicatario gode, nei confronti del committente pubblico, di una totale impermeabilità dalla pressione concorrenziale degli altri operatori del settore – non esclude che le aziende fornitrici di dispositivi medici continuino a formare parte della domanda di mercato, sicché le vendite da essi effettuate ai committenti pubblici risultano comunque incidenti sulla spesa sanitaria e sugli oneri economici che il SSN deve sostenere per garantire il diritto alla salute dei cittadini.

Pertanto, risulta del tutto ragionevole e proporzionato che il legislatore abbia previsto un meccanismo, quale quello del payback di cui si discute nel presente giudizio, teso a realizzare una più solidale distribuzione della spesa sanitaria pubblica dei dispositivi medici in caso di sforamento dei tetti di spesa stabiliti dal legislatore, includendo tra i coobbligati anche le aziende fornitrici degli enti pubblici del servizio sanitario. Ciò, d’altronde, risulta anche funzionale ad assicurare uniformi livelli essenziali di assistenza a tutti i cittadini, al pari di quanto già avviene con l’analogo meccanismo del payback farmaceutico, che la Corte costituzionale ha ritenuto conforme a Costituzione.

Del resto, la qualificazione della misura in esame in termini di contributo di solidarietà (e non già di tributo) è stata fatta propria anche dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024.

Vale, poi, evidenziare come il meccanismo del payback per cui è causa riguarda essenzialmente il quadriennio 2015-2018 e non colpisce in maniera generalizzata tutte le imprese del settore, incidendo in maniera proporzionata al livello di fatturato raggiunto da ciascuna azienda negli anni di riferimento.

Oltretutto, siccome il contributo in discorso può essere ricompreso nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte – pur non costituendo un prelievo di natura fiscale, non essendo destinato a confluire nella fiscalità generale ed essendo produttivo di effetti solo relativamente a una specifica componente della spesa sanitaria pubblica – né le norme dello Statuto del contribuente (che comunque, essendo dettate da una legge ordinaria, ben potevano essere derogate dalla normativa che ha introdotto il payback ), né i princìpi costituzionali applicabili ai soli tributi ( in primis , quello di capacità contributiva sancito dall’articolo 53 della Costituzione), sono suscettibili di trovare applicazione nel caso di specie e assumere rilievo come parametri di legittimità delle disposizioni normative sospettate di incostituzionalità, donde la infondatezza delle censure con le quali è stata prospettata l’illegittimità derivata dei gravati provvedimenti delle amministrazioni statali.

7.4. Anche con riferimento alla illegittimità dei gravati provvedimenti prospettata in via derivata dalla dedotta incostituzionalità della normativa primaria sul payback , in quanto foriera di una c.d. discriminazione alla rovescia – che la società ricorrente ha denunciato con il terzo motivo di ricorso sull’assunto che le previsioni normative in questione discriminerebbero le imprese che vendono dispositivi medici ad enti del servizio sanitario pubblico in Italia, rispetto a quelle che vendono i medesimi dispositivi ad enti del Servizio sanitario di altri Stati membri – il Collegio ritiene che sia possibile operare una interpretazione conforme alla Costituzione dell’articolo 9-ter del d.-l. n. 78/2015.

A tal proposito, in particolare, vale rilevare che le differenze esistenti tra i vari Stati membri dell’Unione europea per ciò che concerne lo stato e il livello della spesa sanitaria, nonché il tasso di sforamento dei tetti stabiliti dalla legge, la prevedibilità degli effetti della misura di contenimento di cui si tratta – ipotizzabili sin da prima della sua concreta attuazione, stante il disallineamento temporale tra l’introduzione del meccanismo e la sua applicazione – l’insussistenza di vincoli normativi, anche di carattere territoriale, suscettibili di incidere negativamente sulle strategia commerciali ( in primis , di vendita e selezione dei clienti) degli operatori del settore, in uno con la durata temporanea delle commesse pubbliche, nonché l’incidenza meramente economica della misura di abbattimento della spesa sanitaria pubblica di cui si tratta, senza che la società ricorrente ne abbia dedotto o dimostrato la significatività in relazione alla sua permanenza sul mercato, consentono di ritenere che il meccanismo di payback di cui si tratta sia strutturato in maniera conforme ai principi costituzionali di uguaglianza e parità di trattamento.

7.5. Ad avviso del Collegio, inoltre, il meccanismo di payback risulta estraneo alle procedure di affidamento e al contenuto dei singoli contratti stipulati con le amministrazioni.

Per come è strutturato, il ripianamento degli sforamenti dello specifico tetto di spesa sanitaria preso in considerazione dal legislatore opera in maniera complessiva sul fatturato delle aziende (per la quota maturata a seguito della vendita di dispositivi medici al SSN) e non attraverso una rimodulazione dei contratti.

Tale meccanismo, quindi, non altera l’esito delle gare pubbliche, perché non incide né sull’entità della fornitura richiesta, né sul prezzo finale del prodotto acquistato, ma agisce ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori, in modo tutt’altro che imprevedibile in quanto fin dal momento della partecipazione alle gare, la società ricorrente avrebbe dovuto essere consapevole dell’esistenza di un tetto di spesa AZ pari al 4,4 per cento per l’acquisto di dispositivi medici e della circostanza che, nel caso di sforamento dei tetti regionali, avrebbe dovuto concorrere al ripianamento dello stesso insieme alle Regioni.

Dunque, la società ricorrente, come gli altri operatori del settore, al momento della presentazione della propria offerta in sede di gara, non poteva che essere consapevole (o avrebbe dovuto esserlo, agendo con la ordinaria diligenza richiesta a un operatore del settore) della possibilità che una parte delle somme percepite, o da percepire in caso di aggiudicazione della gara, avrebbe potuto essere destinata a compartecipare alla spesa sanitaria pubblica.

Peraltro, come chiarito dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n. 140/2024, risulta del tutto indimostrato, anche nel caso di specie, che il payback abbia ridotto eccessivamente i margini di utile che le imprese coinvolte nel relativo meccanismo intendevano conseguire dall’esecuzione degli appalti di fornitura di dispositivi medici.

7.6. Quanto alla dedotta illegittima portata retroattiva del meccanismo del payback , vale richiamare quanto affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 140/2024, nella parte in cui è stato posto in rilievo che “ le imprese fornitrici dei dispositivi medici erano consapevoli fin dal 2015, ancor prima dell’indizione delle gare pubbliche, dell’esistenza di un meccanismo di fissazione di un tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento, che derivava dalle previsioni normative risalenti appunto al 2015 ”.

Infatti, il sistema del payback è stato disciplinato prima dal d.-l. n. 98/2011 e poi dal d.-l. n. 78/2015, sicché la circostanza per cui gli oneri di ripiano per le annualità 2015-2018 siano stati calcolati solo nel 2022 non rende la disciplina retroattiva. Già dall’entrata in vigore del d.-l. n. 78/2015 e, quindi, dallo svolgimento delle procedure di gara subito successive, il sistema del payback era sostanzialmente noto.

Ciò sia con riguardo alle quote di ripiano posto a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici (che sono pari al 40 per cento per l’anno 2015, al 45 per cento per l’anno 2016, al 50 per cento per l’anno 2017 e al 50 per cento per l’anno 2018), sia con riguardo alla misura entro la quale ciascuna azienda è chiamata a concorrere alle predette quote, fissata dal legislatore in “ misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del relativo Servizio sanitario regionale o provinciale ”.

Peraltro, con specifico riferimento alla fissazione del tetto di spesa regionale, deve ricordarsi che era già nota la quantificazione del tetto di spesa AZ (fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4% del fabbisogno sanitario AZ standard) e tale misura è stata poi confermata per tutte le Regioni, indistintamente, nel 2019.

Quindi, anche se la determinazione del tetto di spesa regionale è avvenuta successivamente rispetto alle procedure di gara svoltesi e ai contratti conclusi nelle annualità dal 2015 al 2018, la società ricorrente, come le altre imprese del settore, ben avrebbe potuto e dovuto assumere la misura del tetto di spesa AZ quale parametro di riferimento cui conformare la propria azione.

Ciò ancor più in considerazione del fatto che, come si è detto, l’accordo raggiunto tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di RE e OL in sede di Conferenza permanente (atto n. 181/CSR del 7 novembre 2019) ha fissato, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018, il tetto regionale proprio al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard , ossia nella stessa misura del tetto AZ, che era, o avrebbe dovuto essere secondo l’ordinaria diligenza, ben noto alle imprese fornitrici di dispositivi medici, come tali destinatarie della disciplina del payback (cfr. in termini T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550 del 12 giugno 2025).

In definitiva, la società ricorrente era già a conoscenza, al momento dell’adozione dei gravati provvedimenti, dell’alea e dei rischi contrattuali insiti nella fornitura di dispositivi medici, stante la vigenza di disposizioni normative chiare nella loro formulazione, dalle quali desumere la sussistenza di possibili rischi derivanti dalla (pur sempre prevedibile) fornitura in eccesso dei dispositivi medici rispetto al tetto di spesa individuato dal legislatore.

8. Con il secondo motivo di ricorso, la società ricorrente ha prospettato l’illegittimità dei gravati provvedimenti per vizi propri, sull’assunto che nel dare applicazione al meccanismo del payback non si sia tenuto conto, ai fini della valutazione dello sforamento del tetto di spesa sanitaria per l’acquisto di dispositivi medici, della composizione pubblico-privata dell’offerta di ciascuna Regione, con conseguente difetto di istruttoria e di motivazione.

8.1. Il Collegio ritiene che anche tale motivo di ricorso non sia meritevole di pregio.

8.2. Vale, innanzitutto, evidenziare che l’Avvocatura erariale, con la memoria difensiva depositata in data 23 febbraio 2023, ha rappresentato che il Ministero della salute aveva “ elaborato due distinte soluzioni applicative della norma, una con l’attribuzione di un uniforme percentuale a tutte le regioni e le province autonome, una seconda con una modulazione della stessa in rapporto alla composizione pubblico-privata dell’offerta, tuttavia il dibattito interistituzionale afferente alla Conferenza Stato-regioni, ha riconosciuto come di difficile attuazione il riconoscimento della diversa componente pubblico-privato per ogni regione, portando a sancire l’accordo, in data 7 novembre 2019, (Rep. Atti n. 181/CSR) sulla soluzione che ha individuato a livello regionale, una uniforme percentuale del 4,4% ” (cfr. pag. 27).

8.3. Giova, poi, rilevare che essendo il payback una misura di contenimento e razionalizzazione della spesa sanitaria, la sua incidenza non va considerata in maniera isolata e, quindi, del tutto slegata dagli altri settori della spesa sanitaria, prendendo in considerazione, come fatto dalla società ricorrente, unicamente le componenti interne alla stessa ai fini della valutazione degli effetti economici della misura sugli operatori del settore.

Infatti, se è vero – come, peraltro, riconosciuto anche dalla stessa Avvocatura erariale – che nelle Regioni nelle quali la componente privata del servizio sanitario è più rilevante, il sistema del payback , per come attualmente congeniato, potrebbe incidere in misura maggiore sull’attività economica degli operatori del settore, essendo più elevata la probabilità che il tetto della spesa sanitaria per l’acquisto di dispositivi medici venga sforato, è pur vero, che occorre comunque prendere in considerazione l’ulteriore tetto di spesa sanitaria riferita agli acquisti di prestazioni sanitarie da soggetti privati, sul quale incide anche la spesa per i dispositivi medici.

8.4. Vale, poi, evidenziare che la soluzione adottata nell’accordo del 2019 di non procedere a una differenziazione dei tetti regionali per il periodo 2015-2018 (che, stante il vincolo di necessario complessivo rispetto del tetto AZ del 4,4% previsto dalla normativa, avrebbe comportato l’applicazione di un tetto più basso in alcune regioni, incidendo in maniera più intensa sulle imprese che avevano nelle stesse operato, che si sarebbero potute trovare a fronteggiare un payback maggiore di quello che le stesse avrebbero potuto ragionevolmente preventivare considerando il tetto AZ), applicando in maniera uniforme (per il passato) il tetto AZ del 4,4% (salva la considerazione – per la determinazione dei tetti per le annualità future – della diversa composizione dell’offerta sanitaria di ogni regione, cfr. ultimo “considerato” della delibera), si appalesa ragionevole e idonea a consentire l’applicazione della normativa di cui all’articolo 9- ter , comma 1, lett. b) , del d.-l. n. 78/2015, realizzando un equo contemperamento tra esigenze di prevedibilità della misura del tetto (garantita – in sede di prima applicazione – dalla fissazione per le annualità trascorse di un tetto regionale uniforme in misura pari a quello AZ previamente stabilito) e salvaguardia della ratio di equità tra le Regioni, sottesa al criterio di coerenza dei tetti regionali di spesa per i dispositivi medici con la composizione pubblico-privata dell’offerta sanitaria nelle regioni (fissata dalla considerazione prospettica relativa alla determinazione dei tetti per le annualità future).

8.5. In ogni caso, non essendo previsti vincoli normativi, di matrice interna ovvero sovraAZ, di carattere territoriale all’operatività delle aziende fornitrici di dispositivi medici, il meccanismo del payback non è suscettibile di ingenerare alcuna indebita disparità di trattamento, né di limitare o falsare la concorrenza tra gli operatori del settore i quali, sulla base di libere scelte imprenditoriali e di legittimi calcoli di convenienza economica, possono determinare in che misura operare nelle singole Regioni.

La circostanza per cui, con riguardo al periodo 2015-2018, le aziende fornitrici di dispositivi medici non potevano essere a conoscenza delle concrete e specifiche modalità di funzionamento del meccanismo del payback , ancorché introdotto sin dal 2015, si deve a una contingenza temporale e alla ritardata attuazione dello stesso che, tuttavia, in base a quanto affermato dalla Corte costituzionale con la richiamata sentenza n. 140/2024, non vale di per sé a rendere illegittima la misura di razionalizzazione e contenimento della spesa sanitaria pubblica, come ampiamente esposto in precedenza.

Peraltro, non può sostenersi che la definizione nel 2019 dei tetti di spesa regionali per gli anni 2015-2018 (in misura pari al limite di spesa del 4,4% già fissato come limite di spesa a livello AZ dal 2014) avvenendo ex post abbia leso la libertà delle imprese di programmare correttamente le proprie attività (come invece sostenuto dalla ricorrente), tenuto conto che – come notato dalla Avvocatura erariale nelle sue difese – “ una corretta rappresentazione contabile nei propri bilanci anche da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici avrebbe dovuto suggerire di prevedere rischi sui ricavi iscritti con l’appostazione di opportuni accantonamenti, in assenza di un tetto regionale, almeno parametrati al già noto tetto AZ fissato al 4,4% ” (cfr. memoria del 23 febbraio 2023, pag. 28).

8.6. Le anzidette considerazioni, inoltre, avvalorano l’infondatezza delle censure articolate con il quarto motivo di ricorso, sicché con riguardo alla normativa primaria può essere operata una interpretazione costituzionalmente orientata anche con riguardo agli articoli 3 e 42 della Costituzione sotto il profilo della denunciata disparità di trattamento tra aziende che forniscono dispositivi medici ad enti del SSN ed aziende che forniscono tali dispositivi ad enti sanitari non ricompresi nell’ambito di operatività del meccanismo di payback .

9. Per ciò che concerne le censure articolate con i ricorsi per motivi aggiunti avverso i gravati provvedimenti delle amministrazioni statali, le stesse risultano infondate per le seguenti ragioni di diritto.

9.1. Per quel che concerne la dedotta illegittimità dell’accordo n. 181/CSR del 7 novembre 2019 per aver tardivamente definito i tetti di spesa in via retroattiva rispetto al termine stabilito dall’articolo 9- ter , comma 1, lett. b) , del d.-l. n. 78/2015, è sufficiente rinviare integralmente a quanto sul punto già esposto in sede di delibazione del ricorso introduttivo, sulla base di quanto statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 140/2024.

9.2. Per quel che riguarda, invece, la dedotta illegittimità del d.m. del 6 luglio 2022 per non aver calcolato il superamento del tetto di spesa AZ e regionale “ sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA ”, bensì “ con riferimento ai dati di costo, rilevati a consuntivo per ciascuno dei predetti anni [dal 2015 al 2018, n.d.r.] come risultanti dal modello CE del consolidato regionale (voce “BA0210 – Dispositivi medici”) del modello di rilevazione del conto economico ”, le censure mosse dalla società ricorrente non colgono nel segno.

In proposito, è sufficiente evidenziare che il riferimento ai dati di costo “ rilevati a consuntivo per ciascuno dei predetti anni [dal 2015 al 2018, n.d.r.] come risultanti dal modello CE del consolidato regionale (voce “BA0210 – Dispositivi medici”) del modello di rilevazione del conto economico ” non costituisce una base di calcolo differente dal fatturato delle aziende fornitrici dei dispositivi medici al lordo dell’IVA, bensì solo una modalità di calcolo di tale fatturato, con la conseguenza che il gravato provvedimento ministeriale non si pone in contrasto con quanto previsto dall’articolo 9- ter , comma 8, del d.-l. n. 78/2015.

Quanto alla inattendibilità delle appostazioni nei bilanci regionali, asseritamente testimoniata dalla circolare ministeriale n. 7435 del 17 marzo 2020, oltre ad essere un assunto indimostrato, sconta anche un insuperabile vizio logico-giuridico di fondo, dato dal fatto che i bilanci degli enti regionali sono assoggettati al controllo della Corte dei conti, chiamata a esprimersi sulla legittimità e regolarità dei bilanci regionali. Come noto, infatti, tale giudizio non si riduce in un mero raffronto tra scritture contabili (ossia, tra i risultati del rendiconto, i dati esposti nei conti periodici e le autorizzazioni di spesa del bilancio di previsione), essendo reso all’esito di un procedimento di verifica delle informazioni contabili dell’ente regionale che si esplica nel controllo del rendiconto articolato su tre livelli: le scritture contabili relative alle singole transazioni, ossia i provvedimenti amministrativi e i contratti costituenti titolo degli impegni di spesa e degli accertamenti di entrata (primo livello) che, rappresentate secondo i criteri della contabilità analitica (secondo livello), sono sintetizzate nei saldi rappresentati nel rendiconto (terzo livello).

Analoghe considerazioni possono essere svolte con riferimento alle censure mosse avverso il d.m. del 6 ottobre 2022, rispetto al quale va anche aggiunto che la contestata metodologia di calcolo del fatturato è poi soggetta a ulteriori verifiche di carattere economico-aziendale-contabile da parte degli organi degli enti del Sistema sanitario regionale e di quello provinciale, prima della relativa validazione e certificazione (cfr., in tal senso, T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 8732 del 7 maggio 2025).

9.3. Quanto all’asserito carattere non proporzionato del meccanismo del payback di cui si discute è sufficiente rinviare a quanto esposto in precedenza, nonché alle statuizioni della Corte costituzionale che, con la richiamata sentenza n. 140/2024, ha espressamente preso posizione sul carattere ragionevole e proporzionato di tale misura di contenimento della spesa sanitaria pubblica.

10. Il Collegio ritiene che le restanti censure articolate con i ricorsi per motivi aggiunti siano inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la cognizione degli stessi rientra nella sfera di competenza giurisdizionale dell’autorità giudiziaria ordinaria, così come eccepito in corso di causa dalla regione NA e dalla Provincia autonoma di OL.

Tali censure, infatti, sono state rivolte avverso gli atti regionali e provinciali con i quali è stata data attuazione alle previsioni di cui all’articolo 9- ter , comma 9- bis , del d.-l. n. 78 del 20151, mediante la ricognizione dei dispositivi medici e della spesa sostenuta per il relativo acquisto con riferimento al periodo 2015-2018, l’approvazione degli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018 e l’individuazione degli importi dovuti da ciascuna di esse.

10.1 Il d.-l. n. 78/2015, all’articolo 9- ter , comma 9- bis , con riferimento “ al ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 ”, certificato con il decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze – nel caso di specie, il decreto del 6 luglio 2022 oggetto del presente giudizio – ha incaricato le Regioni e le Province autonome di definire, con proprio provvedimento, “ l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale ”.

Di seguito – previa adozione, sempre con decreto ministeriale (nella specie il gravato decreto 6 ottobre 2022) delle “linee guida propedeutiche alla emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali” – le Regioni e le Province autonome dovevano effettuare, sempre ai sensi del citato comma 9- bis , le conseguenti iscrizioni sul bilancio del settore sanitario 2022, con obbligo delle aziende fornitrici di procedere ai versamenti in loro favore.

La previsione normativa in questione, nello scandire la procedura da seguire per dare attuazione al sistema del payback per le annualità 2015-2018, ha dunque attribuito alle Regioni e alle Province autonome il solo compito di:

- verificare la documentazione contabile sulla cui base il decreto ministeriale ha certificato il superamento del tetto di spesa regionale, anche per il tramite degli enti del servizio sanitario regionale;

- definire l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno;

- imporre alle stesse il pagamento della quota di ripiano a cui ciascuna di esse deve concorrere;

- procedere all’iscrizione in bilancio del relativo credito.

Pertanto, le Regioni e le Province autonome non possono, con i provvedimenti di cui al citato comma 9- bis impugnati con i ricorsi per motivi aggiunti, né determinare il tetto di spesa regionale, né certificarne il superamento, né quantificare l’ammontare dello scostamento in ambito regionale o provinciale, trattandosi di competenze statali.

Esse possono e devono solamente porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025, cit. ).

10.2. Il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, come si è detto, ha delineato le “linee guida propedeutiche” all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali di cui al citato comma 9- bis .

L’articolo 3 del citato decreto ha, innanzitutto, demandato agli enti del Servizio sanitario regionale o provinciale attività di carattere istruttorio, consistenti:

- nella “ ricognizione delle fatture correlate ai costi iscritti alla voce ‘BA0210 - Dispositivi medici’ del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento del superamento del tetto di spesa regionale o provinciale per gli importi contabilizzati alla voce ‘BA0210’ ”;

- nel conseguente calcolo del fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici al lordo dell’IVA, come somma degli importi delle fatture riferite ai dispositivi medici contabilizzati nel modello CE alla voce “BA0210 - Dispositivi medici” del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento (articolo 3, commi 1 e 2).

Sulla base di questi dati, “ i direttori generali, i commissari straordinari aziendali ovvero i commissari liquidatori, ove operanti, degli enti ” del Servizio sanitario regionale o provinciale “ effettuano la validazione e certificazione del fatturato relativo all’anno di riferimento per singola azienda fornitrice di dispositivi medici ”, calcolato secondo le disposizioni precedenti (articolo 3, comma 3) e la trasmettono, contestualmente, alla Regione o alla Provincia autonoma di appartenenza.

10.3. Agli enti del Servizio sanitario regionale o del Servizio sanitario provinciale sono, dunque, attribuite attività meramente operative e tecniche consistenti nel calcolo del fatturato annuo di ciascuna azienda fornitrice di dispositivi medici, che costituisce presupposto necessario per individuare la quota di ripiano a cui essa è obbligata.

Si tratta di un’attività di mera ricognizione e somma degli importi delle fatture riferite ai dispositivi medici contabilizzati alla voce “BA0210 - Dispositivi medici” del modello CE consuntivo dell’anno di riferimento del superamento del tetto di spesa regionale o provinciale, come stabilito dall’articolo 1, comma 1, del decreto ministeriale del 6 luglio 2022 (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025, cit. ).

10.4. L’articolo 4 ha, poi, individuato le competenze delle Regioni e delle Province autonome, consistenti:

- nella verifica della coerenza del fatturato complessivo indicato nelle deliberazioni aziendali di cui all’art. 3, comma 3, con quanto contabilizzato nella voce “BA0210 - Dispositivi medici” del modello CE consolidato regionale dell’anno di riferimento;

- nell’adozione di un decreto, da parte dei direttori generali degli assessorati alla salute delle Regioni e delle Province autonome o del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario per le Regioni commissariate, che individui “l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti”, calcolati sulla base di quanto stabilito dall’articolo 9- ter , comma 9- bis , del d.-l. n. 78/2015, e dell’articolo 2, comma 2, del decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, fino a concorrenza della quota complessiva di ripiano individuata con il decreto ministeriale del 6 luglio 2022;

- nell’individuazione, con il medesimo decreto, delle “ modalità procedurali per il versamento delle somme da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici ”.

10.5. Come è evidente, le attività demandate alle Regioni e alle Province autonome sono di carattere meramente attuativo-esecutivo delle disposizioni legislative e regolamentari e degli atti ministeriali assunti a monte del procedimento finalizzato all’adozione dei “provvedimenti” di loro competenza.

Si tratta, da un lato, di un’attività meramente tecnico-contabile, con cui la Regione o la Provincia “verifica” la coerenza del fatturato come calcolato, secondo un’attività di mera ricognizione e somma di dati contabili e di bilancio, dagli enti del Servizio sanitario regionale o del Servizio sanitario provinciale; dall’altro, di un’attività meramente riepilogativa, in cui la regione “compila” un elenco, indicando le aziende fornitrici di dispositivi medici e gli importi di ripiano da ciascuna di esse dovuti (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025, cit. ).

Questa attività è priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche solamente tecnica, trattandosi, all’evidenza, di un’attività interamente vincolata, in cui la Regione o la Provincia si limitano a porre l’eventuale superamento del tetto di spesa regionale, come già certificato con decreto ministeriale, a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici, peraltro secondo la quota percentuale anch’essa già fissata a livello normativo (articolo 9- ter , comma 9, del d.-l. n. 78/2015 e articolo 2, comma 1, decreto del 6 ottobre 2022 del Ministero della salute).

10.6. La quantificazione del superamento del tetto e la quota complessiva di ripiano posta a carico delle aziende fornitrici dei dispositivi medici è indicata peraltro, per ciascun anno, sempre con decreto ministeriale (nel caso di specie, il decreto del 6 luglio 2022 del Ministero della salute).

Più precisamente, oltre ad essere interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e finanche nelle modalità procedurali (in tal senso, sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale, che qualifica detta attività come “ meramente tecnica di quantificazione dell’importo di ripianamento ”), l’attività delle Regioni e delle Province non implica una spendita di potere autoritativo, in quanto, come si è detto, si riduce ad un’attività meramente ricognitiva e riepilogativa, consistente nell’individuazione dello “ elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici ed i relativi importi di ripiano da queste dovuti ”, secondo quanto già stabilito mediante la fissazione del tetto di spesa regionale, la certificazione del suo superamento, sempre a livello regionale (o provinciale), la determinazione dell’ammontare del fatturato di ciascuna impresa e della quota di partecipazione all’onere di ripiano (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025).

10.7. A fronte di questa attività, si instaura un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione regionale o provinciale e l’impresa fornitrice di dispositivi medici, nel caso di specie la società ricorrente, la quale è titolare, da un lato, di un obbligo di pagamento, nei modi e nei termini indicati dal provvedimento regionale o provinciale, della somma da esso stabilita; dall’altro, di un diritto soggettivo al corretto calcolo di questo importo.

La situazione di diritto soggettivo rivendicata dalla società ricorrente, a non pagare o a pagare una somma minore in favore dell’amministrazione regionale o provinciale, non è intermediata dal potere amministrativo, ma deriva direttamente dalla normativa legislativa e dagli atti statali (determinazione del tetto di spesa e certificazione del suo superamento a livello regionale o provinciale) adottati in sua attuazione.

L’importo di ripiano dovuto dalla società ricorrente – ed oggetto di una vera e propria obbligazione nei confronti della Regione o della Provincia autonoma interessata – è calcolato sulla base di una percentuale fissata ex lege , applicata matematicamente al fatturato determinato, secondo le modalità di legge e del decreto ministeriale, al lordo dell’IVA e secondo quanto risulta dai dati di costo, rilevati a consuntivo per ciascuno degli anni considerati, come risultanti dal modello CE consolidato regionale nella voce “BA0210 - Dispositivi medici” del modello di rilevazione del conto economico (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025, cit. ).

10.8. Trova dunque applicazione, nel caso di specie, la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione, “ secondo cui appartiene alla cognizione del giudice ordinario la controversia in cui venga in rilievo un diritto soggettivo nei cui confronti la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare soltanto se sussistano i presupposti predeterminati dalla legge per l’adozione di una determinata misura, e non esercitando, pertanto, alcun potere autoritativo correlato all’esercizio di poteri di natura discrezionale ” (cfr., tra le altre, Corte di Cassazione, SS.UU., 29 settembre 2022, n. 28429; Corte di Cassazione, SS.UU., 14 marzo 2022, n. 8188; Corte di Cassazione, SS.UU., 28 maggio 2020, n. 10089).

In particolare, al fine di cogliere la differenza tra le situazioni giuridiche soggettive, entrambe di carattere sostanziale, di diritto soggettivo ed interesse legittimo – che è pur sempre rilevante e necessaria ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in controversie (come quella in esame) in cui non si verte in ipotesi di giurisdizione esclusiva ex articolo 133 c.p.a. – occorre far riferimento al consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell’esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo invece la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario, collocato “a valle” del potere autoritativo, come accade nel caso di specie per le ragioni sopra indicate (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025).

10.9. Insomma, ancorché definito, dall’articolo 9- ter , comma 9- bis , del d.-l. n. 78/2015 e dal decreto del 6 ottobre 2022, “provvedimento”, l’atto regionale o provinciale non è espressione di un potere autoritativo della Regione o della Provincia autonoma a tutela di interessi generali, bensì di un accertamento tecnico dei presupposti di natura economico, aziendale e contabile sul quantum debeatur , come tale involgente un diritto soggettivo a contenuto meramente patrimoniale (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III- quater , sent. n. 11550/2025).

10.10. L’analisi dei “provvedimenti” regionali e provinciali impugnati dalla società ricorrente, con il primo e il tredicesimo ricorso per motivi aggiunti, confermano quanto sinora rilevato.

Essi, infatti, seppur con le dovute differenze stilistiche e linguistiche, si limitano, dopo aver riepilogato le norme di legge e dei decreti adottati dal Ministero della salute e gli altri atti statali, o della Conferenza unificata, ad approvare l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano, stabilendo le modalità e i tempi di pagamento e rinviando, per l’indicazione della somma dovuta da ciascuna di esse, ad appositi allegati.

In particolare, i provvedimenti gravati “approvano” tali allegati, in cui sono indicati, per ciascuna delle annualità 2015-2018, le imprese fornitrici, il relativo fatturato totale, la percentuale di incidenza del fatturato rilevante ai fini del payback , la somma complessivamente dovuta.

La circostanza che alcuni di questi provvedimenti prevedano espressamente la loro impugnabilità dinnanzi al giudice amministrativo, o in alternativa tramite ricorso straordinario al Capo dello Stato, è ovviamente priva di rilievo rispetto alla loro effettiva natura e, soprattutto, alla natura della situazione giuridica soggettiva azionata in giudizio.

10.11. In conclusione, alla luce delle suesposte considerazioni, i ricorsi per motivi aggiunti vanno dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

11. In definitiva, sulla scorta delle suesposte considerazioni:

- il ricorso per motivi aggiunti proposto nei confronti dei provvedimenti adottati dalla provincia autonoma di RE deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;

- il ricorso introduttivo deve essere respinto, stante la sua infondatezza;

- i restanti ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti con riferimento alla impugnazione degli atti e provvedimenti delle amministrazioni statali e, per la restante parte, devono essere dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia nella sfera di competenza giurisdizionale dell’Autorità giudiziaria ordinaria, dinanzi alla quale il giudizio può essere riassunto nei termini e nei limiti di cui all’articolo 11 c.p.a.;

12. Si reputano sussistenti giuste ed eccezionali ragioni per compensare integralmente le spese di lite tra le parti, stante la complessità e parziale novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti proposto nei confronti dei provvedimenti adottati dalla provincia autonoma di RE,

- rigetta il ricorso introduttivo e, parzialmente, i ricorsi per motivi aggiunti esperiti nei confronti dei provvedimenti adottati dalle regioni AG, NA e RD, nonché dalla provincia autonoma di OL, per la parte relativa all’impugnazione dei provvedimenti statali;

- dichiara inammissibili i ricorsi per motivi aggiunti esperiti nei confronti dei provvedimenti adottati dalle regioni AG, NA e RD, nonché dalla provincia autonoma di OL, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria, innanzi alla quale la controversia può essere riassunta nei termini e nei limiti di cui all’articolo 11 c.p.a.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ED SE LE, Presidente FF

LU FA, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU FA	ED SE LE

IL SEGRETARIO