Pubblicato il 16/12/2025

N. 22642/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04494/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4494 del 2022, proposto da
Gruppo Eden Srls, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Carratelli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Giorgio Gaudio in Roma, piazza Prati degli Strozzi n. 22;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Tommaso Paparo in Roma, via Lazio. 9;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’Avvocatura generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento n. GSEP20220005046 del 21.2.2022 notificato in pari data, con cui è stato disposto l'annullamento d'ufficio ai sensi della L.241/1990 del provvedimento di accoglimento della RVC ivi indicata, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A. e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 la dott.ssa UR LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente Gruppo Eden rappresenta di aver proposto, a partire dal 2013, al Gestore dei Servizi Energetici (Gse Spa) una serie di richieste di verifica e certificazione (RVC) relative a progetti standardizzati di efficientamento energetico, ai fini dell’attribuzione dei “certificati bianchi”, o “TEE” (titoli di efficienza energetica), di cui al D.M. 20 luglio 2004.

1.1. Oggetto del presente giudizio è la RVC cod. 0327522120216R129 e, più in dettaglio, due interventi afferenti alle schede tecniche 7T (scheda di definizione degli elementi principali dell’intervento di impiego di impianti fotovoltaici di potenza elettrica inferiore a 20 kW, impianto installato presso l’azienda Floricoltura Cipriani) e 39E (scheda di definizione degli elementi principali dell’intervento di installazione di schemi termini interni per l’isolamento termico del sistema serra).

Il relativo procedimento amministrativo di verifica si è concluso nel 2015 con esito positivo, con conseguente attribuzione dei TEE richiesti (come risulta dalla dichiarazione congiunta dei difensori, resa a verbale all’udienza straordinaria del 10 ottobre 2025, le parti non hanno contestato l’adozione del provvedimento di primo grado di approvazione delle RVC nel 2015, sebbene il relativo documento non sia stato depositato in giudizio).

1.2. Trascorsi alcuni anni, con nota del 30 marzo 2021, il GSE ha comunicato l’avvio di un procedimento di controllo documentale relativo alla RVC predetta finalizzato ad acquisire una serie di documenti (liberatorie, fatture, dichiarazioni del cliente finale, ecc.) idonei a comprovare la titolarità del bene presso cui è stato installato l’impianto, il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi e la consapevolezza del cliente partecipante riguardo alla possibilità di accesso ai benefici TEE.

1.3. Infine, avendo riscontrato l’incompletezza della documentazione trasmessa e la sua non conformità alle previsioni normative, il GSE ha adottato il provvedimento prot. P20220005046 del 21 febbraio 2022 con il quale ha comunicato la decadenza del progetto in questione dal diritto all’ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei TEE e il recupero di quanto già erogato.

2. Il predetto provvedimento è impugnato da Gruppo Eden con il ricorso in epigrafe, notificato il 20 aprile 2022 e affidato ai seguenti motivi:

I. «Violazione e falsa applicazione d.m. 28.12.2012, in particolare art. 12; art. 3 l. n. 241/1990; art. 14 comma 3; deliberazione 27 ottobre 2011, EEN 9/11; art. 42 comma 3-bis del d.lgs. n. 28 del 3 marzo 2011; art. 41 Cost.; eccesso di potere per illogicità manifesta, disparità di trattamento, difetto di motivazione; difetto di istruttoria, difetto dei presupposti» , per essere stati richiesti dal GSE una serie di documenti non previsti dalla normativa di riferimento e dalle schede tecniche vigenti al momento della presentazione delle RVC;

II. « Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 19, 20, 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990; art. 41 Cost., violazione del giusto procedimento, violazione e falsa applicazione dei principi generali di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione, illogicità manifesta, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio del legittimo affidamento» , per l’insussistenza dei presupposti per procedere all’annullamento d’ufficio. In particolare, l’amministrazione non ha rispettato il termine di 18 mesi cui era (allora) subordinato l’esercizio del potere, né ha proceduto alla necessaria ponderazione tra gli interessi pubblici e privati coinvolti; inoltre, la ricorrente richiama la normativa introdotta dal c.d. “decreto semplificazioni” (art. 56, comma 7 d.l. 76/2020, conv. in l. 120/2020) che ha riformulato l’art. 42 del d.lgs. 28/2011, sottoponendo espressamente ai presupposti dell’autotutela (art. 21- nonies, della l. 241/1990) il potere del GSE di disporre la decadenza dagli incentivi.

3. Il GSE si è costituito in giudizio in data 11 maggio 2022, per resistere al ricorso.

4. In vista dell’udienza di discussione di merito del 10 ottobre 2025, le parti hanno depositato documenti e memorie, insistendo nelle rispettive domande.

Infine, all’udienza straordinaria del 10 ottobre 2025, previa discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La questione sottoposta all’esame del Tribunale attiene sostanzialmente alla natura del potere di verifica del GSE rispetto alla spettanza dei benefici connessi ai TEE, se cioè esso possa essere esercitato senza limiti durante la pendenza del rapporto di incentivazione oppure se sia sottoposto ai limiti previsti per l’esercizio del potere di autotutela ai sensi dell’art. 21- nonies L. n. 241/1990.

Della questione si è occupato questo T.A.R. in varie pronunce (cfr., ex plurimis , 21 dicembre 2024, n. 15267; 4 luglio 2024, n. 13521; 21 ottobre 2024, n. 18177 e 25 ottobre 2024, n. 18642), sostenendo che il potere di verifica del GSE abbia carattere immanente e che non sia espressione del potere di autotutela, bensì di un potere di verifica, accertamento e controllo sempre esercitabile durante la pendenza del rapporto di incentivazione.

2. Tale opzione ermeneutica è superata dal Consiglio di Stato, da ultimo con la decisione n. 5999 del 9 luglio 2025, che il Collegio condivide e della quale si riportano di seguito i tratti essenziali.

2.1 « Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, “per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto” (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18). Se ne deduce che “quando al privato è stato attribuito un ‘bene della vita’ all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta » .

2.2. Prosegue il Consiglio di Stato evidenziando che « L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento ‘legittimo’, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda” (Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461) » .

2.3. Nel caso sottoposto all’odierno esame del Collegio, l’incentivo riconosciuto nel 2015 allo sviluppatore non è dovuto a nessuna delle tre ipotesi di decadenza ravvisate, bensì è seguito alla normale attività istruttoria prevista dalla normativa allora vigente per le domande standardizzate, con conseguente affidamento del privato sulla spettanza dell’incentivo. La contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal GSE riguarda invece la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all’epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

2.4. Peraltro, come fondatamente osservato dal ricorrente, sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta un criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, Sez. II, n. 5999/2025 cit. e Sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981).

3. Il Collegio condivide quindi – a fronte di una fattispecie assolutamente analoga – quanto già osservato dal Consiglio di Stato nella decisione n. 5999/2025 citata: « Trattandosi di un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel termine ragionevole non superiore a diciotto mesi decorrente dall’entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha modificato l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 ».

È invece pacifica la violazione del termine per l’intervento in autotutela, poiché il provvedimento di secondo grado è intervenuto nel 2021 a fronte di un provvedimento di ammissione agli incentivi del 2015.

4. Le osservazioni sopra svolte conducono all’accoglimento del ricorso, i cui motivi sono stati esaminati congiuntamente per la stretta connessione degli stessi.

5. Ad eccezione del diritto al rimborso del contributo unificato già versato, per il resto le spese di giudizio devono essere compensate tra le parti, in considerazione dei plurimi orientamenti giurisprudenziali succedutisi nella materia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto annulla il provvedimento GSEP20220005046 del 21.2.2022.

Condanna GSE Spa al rimborso, in favore della ricorrente, del contributo unificato nella misura versata. Compensa per il resto tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UR LI, Presidente FF, Estensore

Nino Dello Preite, Primo Referendario

Alessandra Vallefuoco, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

UR LI

IL SEGRETARIO