Pubblicato il 19/01/2026

N. 00223/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03813/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3813 del 2025, proposto da RI UZ Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B819299FE0, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Orefice, Angelo Caputo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

LE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Jacopo Emilio Paolo Recla, Gabriella Rondoni, Lara Bonoldi, con domicilio eletto presso lo studio Jacopo Emilio Paolo Recla in Milano, via S. Clemente n. 1;
Ministero delle Infrastrutture, non costituito in giudizio;

nei confronti

Impreservice S.r.l., non costituito in giudizio;
OS per L'Italia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Galvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio di Amministrazione del 21.07.2025, comunicata in data 3.9.2025, con la quale la LE s.r.l. ha stabilito di ritirare e non aggiudicare la Procedura aperta, in modalità telematica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 36, comma 2, lett. d) e 60 del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i., per l'affidamento dell'appalto concernente l'esecuzione dei lavori di consolidamento dell'impalcato e di sostituzione degli appoggi del viadotto autostradale e della rampa nord in corrispondenza dello svincolo di Mazzo di Rho dell'asse viabilistico A52, nell'ambito del protocollo d'intesa del 17 giugno 2022 e successivo atto aggiuntivo del 22 dicembre 2023, stipulato per la regolarizzazione degli interventi di adeguamento del raccordo A52 e opere connesse, nell'ambito del Programma Integrato di Interventi "Mind - Milano Innovation District", approvato, ai sensi dell'art. 14 della L.R. 12/2005, con d.G.C. di Milano n. 129 e con d.G.C. di Rho n. 14 in data 31/01/2020, e relativa convenzione attuativa del 3 giugno 2020 (rep. 4521/2281). CUP: D47H25000280007 - CIG: B6988DA484

- della comunicazione Prot: SRL SA_OUT_2025_21 del 3.9.2025 trasmessa in pari data alla ricorrente, con la quale la LE ha comunicato che "si prega di prendere visione della delibera di ritiro e non aggiudicazione della procedura di gara di cui all'oggetto del 21 luglio 2025, allegata alla presente comunicazione nonché pubblicata in data 03 settembre 2025 nella sezione "Gare e società trasparente"  - "Gare Pubbliche" del Profilo del Committente, raggiungibile all'indirizzo https://www.lendlease.com/ita/about-us/governance/.";

- degli atti eventuali ulteriori atti, se esistenti e allo stato sconosciuti, con i quali la LE s.r.l. abbia dato ulteriormente seguito alla deliberazione del CDA di cui al punto 1 che precede;

- del bando di gara CIG B819299FE0 pubblicato il 3.9.2025, con il quale è stata indetto nuovamente il medesimo appalto precedentemente revocato, con identico oggetto "Procedura aperta, in modalità telematica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 36, comma 2, lett. d) e 60 del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i., per l'affidamento dell'appalto concernente l'esecuzione dei lavori di consolidamento dell'impalcato e di sostituzione degli appoggi del viadotto autostradale e della rampa nord in corrispondenza dello svincolo di Mazzo di Rho dell'asse viabilistico A52, nell'ambito del protocollo d'intesa del 17 giugno 2022 e successivo atto aggiuntivo del 22 dicembre 2023, stipulato per la regolarizzazione degli interventi di adeguamento del raccordo A52 e opere connesse, nell'ambito del Programma Integrato di Interventi "Mind- Milano Innovation District", approvato, ai sensi dell'art. 14 della L.R. 12/2005, con d.G.C. di Milano n. 129 e con d.G.C. di Rho n. 14 in data 31/01/2020, e relativa convenzione attuativa del 3 giugno 2020 (rep. 4521/2281). CUP: D47H25000280007 - CIG: B819299FE0.", del disciplinare e dei relativi allegati;

- della delibera a contrarre del C.D.A. della LE s.r.l. del 2.09.2025, mai comunicata, pubblicata successivamente al 3.9.2025, con la quale LE s.r.l. ha stabilito di indire la nuova procedura di gara CIG B819299FE0;

- della nota della LE s.r.l. del 30.09.2025 trasmessa in pari data alla ricorrente, con la quale la LE s.r.l. ha respinto la istanza con la quale la RI UZ Group s.r.l. aveva chiesto l'annullamento in autotutela degli atti impugnati ai punti che precedono;

- Di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, anche implicito, se e in quanto lesivo degli interessi della ricorrente, ivi inclusa la non meglio precisata nota a tal fine predisposta e messa a disposizione degli amministratori in precedenza citata nella delibera del CDA del 21.07.2025, mai comunicata o conosciuta e di cui si ignora il contenuto;

- ove occorra, per l'accertamento e la declaratoria della nullità e/o della illegittimità e il conseguente annullamento, delle clausole di cui all'art. 12.4, par. 1, lett. b) e all'art. 21 comma 7 lettera a) del disciplinare della gara di cui al punto 1) che precede;

e conseguente per l'accertamento e la declaratoria

dell'obbligo della LE s.r.l. di concludere la procedura di gara CUP: D47H25000280007 - CIG: B6988DA484 illegittimamente ritirata con delibera del CDA del 21.07.2025, mediante la adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva in favore della ricorrente e per la conseguente stipula del contratto di appalto, o comunque mediante gli atti attinenti alla fase procedimentale nella quale la procedura si è illegittimamente interrotta;

ai sensi dell'art. 116 c.p.a., per la declaratoria della illegittimità e il conseguente annullamento

della nota della LE s.r.l. del 30.09.2025 trasmessa in pari data alla ricorrente, con la quale la LE s.r.l. ha respinto la istanza di accesso agli atti presentata dalla ricorrente in data 19.09.2025 avente a oggetto i seguenti documenti:

a) Quanto alla procedura di gara CUP: D47H25000280007 - CIG: B6988DA484 ritirata con deliberazione del CDA del 21.07.2025: a.1) i verbali di gara; a.2) gli atti adottati successivamente alla trasmissione dei giustificativi del 1.7.2025; a.3) la proposta di aggiudicazione, ove disposta; a.4) gli atti del procedimento di autotutela conclusosi con la adozione della delibera di ritiro della procedura del 21.07.2025, ivi inclusa la non meglio precisata "nota a tal fine predisposta e messa a disposizione degli amministratori in precedenza" cui si fa riferimento all'interno della delibera di ritiro della procedura del 21.07.2025, eventuali relazioni e ogni altro atto allegato alla delibera stessa; a.5) eventuali ulteriori atti del procedimento di ritiro della procedura di gara CUP: D47H25000280007 - CIG: B6988DA484, anche eventualmente successivi alla delibera del CDA del 21.07.2025; a.6) la corrispondenza intercorsa tra la Stazione Appaltante e il Concessionario OS S.p.A. ai fini della approvazione del cronoprogramma allegato alla prima procedura di gara (CUP: D47H25000280007 - CIG: B6988DA484), nonché la corrispondenza successiva a tale approvazione, ivi inclusa quella da cui si evincerebbero le motivazioni poste alla base della deliberazione del CDA del 21.7.2025 con cui è stata ritirata la procedura di gara; a.7) la autorizzazione disposta dal Concessionario OS S.p.A. con riferimento al tratto di strada interessato dai lavori, con riferimento ai lavori di cui alla procedura di gara (CUP: D47H25000280007 - CIG: B6988DA484); b) Quanto alla procedura di gara CUP: D47H25000280007 - CIG: B819299FE0 pubblicata in data 3.9.2025: b.1) la autorizzazione disposta dal Concessionario OS S.p.A. con riferimento al tratto di strada interessato dai lavori; b.2) la corrispondenza intercorsa tra la Stazione Appaltante e il Concessionario OS S.p.A. ai fini della approvazione del cronoprogramma allegato alla seconda procedura di gara (CUP: D47H25000280007 - CIG: B819299FE0);

nonche' per la declaratoria

della fondatezza della istanza di accesso agli atti del 19.09.2025 e del diritto della ricorrente alla ostensione di tutta la documentazione richiesta con la istanza medesima, con conseguente ordine impartito alla LE s.r.l. di esercitare il diritto di accesso ai documenti richiesti, rilasciandone copia.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di LE S.r.l. e di OS per L'Italia Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. LU IE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società LE S.r.l. è proprietaria piena e superficiaria di alcune aree che sono incluse nell’ex sito destinato ad ospitare l’esposizione universale di Milano EXPO 2015. Tali aree sono oggetto di riqualificazione per il tramite del Programma Integrato di Interventi (PII) MIND, approvato nel 2020 dal Comune di Milano e dal Comune di Rho.

In data 17.6.2022, nell’ambito del PII MIND, è stato sottoscritto tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Comune di Rho, il Comune di Milano, la società OS per l’Italia («ASPI»), AREXPO S.p.A., la Città Metropolitana di Milano, la Regione Lombardia e la società LE S.r.l. il «Protocollo d’Intesa per la realizzazione degli interventi di adeguamento del raccordo A52 e opere connesse», successivamente integrato con atto aggiuntivo del 22 dicembre 2023 (complessivamente il «Protocollo d’Intesa»), al fine di garantire il coordinamento nella progettazione e realizzazione degli interventi relativi all’adeguamento dello snodo autostradale A52 avente ad oggetto:

«a) i lavori di adeguamento delle rampe autostradali nord e sud, comprensivi del by pass di collegamento e altre opere accessorie, dello svincolo di Mazzo di Rho dell’asse viabilistico A52, di seguito per brevità denominati “Rampe”;

b) la realizzazione della rotatoria definita “Cargo 6”, della rotatoria definita “Costellazione”, nonché del braccio di collegamento viario tra le stesse, di seguito per brevità denominati “Intervento”».

L’intervento sub a) è suddiviso in due lotti funzionalmente autonomi, distinti nello specifico in: «“Lotto 1”: avente ad oggetto le attività di consolidamento dell’impalcato e di sostituzione degli appoggi del viadotto autostradale e della rampa nord in corrispondenza dello svincolo di Mazzo di Rho dell’asse viabilistico A52» e «“Lotto 2”: avente ad oggetto i lavori di ampliamento delle cc.dd. rampa nord, rampa sud e corsia di bypass in corrispondenza dello svincolo di Mazzo di Rho dell’asse viabilistico A52».

LE è stata individuata come concessionario di Arexpo S.p.a. per l’attuazione del PII MIND in relazione alle aree di pertinenza e in tale qualità, con delibera a contrarre del 16.4.2025, ha indetto una procedura di gara aperta, ai sensi degli artt. 36, comma 2, lett. d) e 60 del d.lgs. n. 50/2016 per l’«esecuzione dei lavori di consolidamento dell’impalcato e di sostituzione degli appoggi del viadotto autostradale e della rampa nord in corrispondenza dello svincolo di Mazzo di Rho dell’asse viabilistico A52, nell’ambito del protocollo d’intesa del 17 giugno 2022 e successivo atto aggiuntivo del 22 dicembre 2023, stipulato per la regolarizzazione degli interventi di adeguamento del raccordo A52 e opere connesse, nell’ambito del Programma Integrato di Interventi “Mind- Milano Innovation District”, approvato, ai sensi dell'art. 14 della L.R. 12/2005, cond. G.C. di Milano n. 129 e con d.G.C. di Rho n. 14 in data 31/01/2020, e relativa convenzione attuativa del 3 giugno 2020».

L’importo posto a base d’asta per l’intero appalto è di € 1.476.224,23, di cui € 419.900,38 per i costi della manodopera e € 123.179,46 per i costi della sicurezza.

L’appalto è costituito da un unico lotto «in quanto si tratta di lavori con un unico pacchetto progettuale, unitariamente e funzionalmente intesi, volti a soddisfare le esigenze trasportistiche generate dal contesto territoriale ed in particolare dai indotti di MIND».

Il criterio di aggiudicazione è quello del minor prezzo ai sensi dell’art. 36, comma 9 bis del d.lgs. n. 50/2016 e il termine per la presentazione delle domande scadeva in data 23.5.2025 alle ore 12:00.

L’art. 12.4 del Disciplinare di gara richiede che ciascun concorrente dichiari «di aver preso visione ed esaminato attentamente il cronoprogramma posto a base di gara e di essere perfettamente consapevole e accettare sin d’ora che il rispetto delle tempistiche di esecuzione dell’appalto indicate nel cronoprogramma è aspetto fondamentale per la Stazione Appaltante e per gli Enti competenti (in particolare, per ASPI), in forza della rilevanza dell’area di esecuzione dei lavori (nodo autostradale) in termini di portata di traffico e di complessità della gestione della viabilità e della conseguente necessità dello svolgimento dei lavori in tempistiche di calendario puntualmente definite e inderogabili».

Il Disciplinare di gara prevede, inoltre, che il RUP, all’esito delle operazioni di gara redige la graduatoria e formula la proposta di aggiudicazione in favore del concorrente che ha presentato la migliore offerta, a seguito della quale LE verifica l’assenza di irregolarità nelle operazioni di gara e provvede all’aggiudicazione dell’appalto.

Alla gara hanno partecipato otto operatori economici.

A conclusione delle operazioni di gara, il RUP ha determinato la graduatoria in cui RI UZ Group s.r.l. (di seguito «RI UZ») si è posizionata al primo posto con un ribasso del 28,28%.

Il RUP, nella seduta del 11.6.2025, ha confermato «la correttezza della soglia di anomalia calcolata dal Portale, parti a 27,95%» e «preso atto che la prima offerta, presentata da RI UZ (con ribasso offerto pari al 28,28%) è anormalmente bassa in quanto superiore alla soglia di anomalia» ha sottoposto l’offerta a verifica di congruità secondo il procedimento di anomalia dell’offerta cui all’art. 97 del d.lgs. 50/2016.

Nella seduta del 14.7.2025, il RUP ha esaminato le giustificazioni e i chiarimenti forniti da RI UZ ritenendo «l’offerta presentata dal Concorrente non anomala».

Durante la seduta del Consiglio di Amministrazione della società LE del 21.7.2025, è stato dato atto che, in relazione al Lotto 1 «sono state svolte interlocuzioni con il Concessionario sia in relazione alle tempistiche di sottoscrizione della convenzione attuativa (alla data odierna non ancora perfezionata né trasmessa al Ministero dell’Infrastrutture e Trasporti per la relativa approvazione), che alla possibilità di procedere a una modifica delle tempistiche di effettuazione degli interventi rispetto alle summenzionate prescrizioni dello stesso Concessionario e alla necessità di chiusura al traffico del tratto interessato» e, «confermata la perentorietà del periodo indicato escludendo la possibilità di poter procedere alla chiusura del tratto autostradale nelle settimane immediatamente successive a quelle indicate nel cronoprogramma a base di gara», pertanto, è stata esercitata «la facoltà prevista dall’articolo 21, comma 7, lettera a) del disciplinare di gara» ossia di ritirare e non aggiudicare la procedura di gara.

In data 22.7.2025 si è tenuta, a seguito del ritiro della precedente gara, una riunione per l’analisi di un nuovo cronoprogramma proposto da LE per sostituire il precedente (cronoprogramma), approvato anche da ASPI che ha ritenuto «idonea la (nuova) finestra temporale».

In particolare, il nuovo cronoprogramma prevede che i lavori per il Lotto 1 si svolgano tra il 28.11.2025 e il 21.2.2026.

In data 2.9.2025 LE ha indetto quindi una nuova procedura di gara «aperta, in modalità telematica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 36, comma 2, lett. d) e 60 del D.Lgs. n. 50/2016 e s.m.i., per l’affidamento dell’appalto concernente l’esecuzione dei lavori di consolidamento dell’impalcato e di sostituzione degli appoggi del viadotto autostradale e della rampa nord in corrispondenza dello svincolo di Mazzo di Rho dell’asse viabilistico A52, nell’ambito del protocollo d’intesa del 17 giugno 2022 e successivo atto aggiuntivo del 22 dicembre 2023, stipulato per la regolarizzazione degli interventi di adeguamento del raccordo A52 e opere connesse, nell’ambito del Programma Integrato di Interventi “Mind- Milano Innovation District”, approvato, ai sensi dell'art. 14 della L.R. 12/2005, con d.G.C. di Milano n. 129 e con d.G.C. di Rho n. 14 in data 31/01/2020, e relativa convenzione attuativa del 3 giugno 2020 (rep. 4521/2281). CUP: D47H25000280007 - CIG: B819299FE0».

L’importo posto a base d’asta per l’intero appalto è di € 1.531.570,86, di cui € 472.759,95 per i costi della manodopera e € 123.883,11 per i costi della sicurezza.

Anche la nuova gara prevede l’affidamento di un appalto costituito da un unico lotto identico a quello oggetto della precedente gara («in quanto si tratta di lavori con un unico pacchetto progettuale, unitariamente e funzionalmente intesi, volti a soddisfare le esigenze trasportistiche generate dal contesto territoriale ed in particolare dagli indotti di MIND»).

Anche in tal caso il criterio di aggiudicazione è quello del minor prezzo ai sensi dell’art. 36, comma 9 bis del d.lgs. n. 50/2016 e il termine per la presentazione delle domande scadeva in data 25.9.2025 alle ore 11:00.

In data 3.9.2025 LE ha comunicato alla società RI UZ, mediante l’inoltro del verbale del Consiglio di Amministrazione del 21.7.2025, la propria decisione di ritirare e non aggiudicare la precedente procedura di gara.

Con istanza del 19.9.2025 RI UZ ha chiesto alla LE di «annullare e/o revocare in autotutela il provvedimento di ritiro della procedura di gara…disposto con la delibera del CDS del 21.07.2025», nonché ha formalmente proposto richiesta di accesso agli atti della precedente procedura di gara poi ritirata.

Con la nota del 30.9.2025 LE ha dato riscontro all’istanza di annullamento in autotutela di RI UZ confermando la decisione di ritiro e non aggiudicazione della procedura di gara «a causa di sopravvenute circostanze non imputabili a LE, si è verificata l’impossibilità di rispettare il cronoprogramma imposto da OS per l’Italia, come meglio illustrato dalla predetta delibera di ritiro e non aggiudicazione della gara» non essendo «condivisibile» l’ipotesi di una aggiudicazione e successiva modifica del cronoprogramma in fase esecutiva per «lesione del principio della par condicio competitorum» ed è stato altresì negato l’accesso agli atti per l’assenza di «alcun interesse qualificato», mancando l’aggiudicazione definitiva della gara che avrebbe configurato una «posizione giuridicamente qualificata».

RI UZ con ricorso del 2.10.2025 ha impugnato la deliberazione del Consiglio di Amministrazione del 21.7.2025, il bando di gara pubblicato il 3.9.2025 e la relativa delibera a contrarre del 2.9.2025, avanzando domanda di accesso agli atti ai sensi dell’art. 116 c.p.a..

Il gravame è affidato a quattro motivi.

Con il primo motivo ha dedotto l’illegittimità della delibera del Consiglio di Amministrazione del 21.7.2025 sotto sei diversi profili come di seguito sinteticamente esposti.

Sotto un primo profilo la ricorrente ritiene che la decisione di annullare in autotutela la gara sia viziata da «macroscopici profili di travisamento e difetto di istruttoria». Difatti, LE ha ritenuto che non fosse possibile rispettare il cronoprogramma pur essendoci tutte le condizioni per completare i lavori entro il 21.9.2025 in quanto «la RI UZ Group s.r.l. già nei giustificativi trasmessi in data 1.7.2025 nell’ambito del sub procedimento di anomalia dell’offerta aveva rappresentato alla Stazione Appaltante che avrebbe notevolmente abbattuto i tempi di esecuzione dell’appalto».

Sotto un secondo profilo deduce l’irragionevolezza del provvedimento di ritiro e la violazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023. Evidenzia che la stazione appaltante ha ritirato la gara prossima alla conclusione per poi bandire una nuova gara per la stessa opera. In questo modo, il concessionario ha dovuto sostenere nuovi costi e nuovi oneri per lo svolgimento della gara (con aggiornamento del prezzario nelle more introdotto e relativo aumento del prezzo a base d’asta) e ha dovuto prevedere un nuovo cronoprogramma con fine dei lavori il 26 febbraio 2026, ossia oltre 5 mesi dopo la fini dei lavori prevista nel primo cronoprogramma. Sottolinea ancora come il cronoprogramma attiene «alla fase esecutiva dell’appalto, e il suo mancato puntuale rispetto è un evento assolutamente fisiologico; «la mancata esecuzione dell’intervento nei tempi programmati» non può costituire «ostacolo al perseguimento dell’interesse pubblico consistente nella rapida conclusione della procedura di affidamento»; il mancato rispetto del cronoprogramma non può dunque giustificare di per sé la revoca della gara.

Sotto un terzo profilo contesta l’interpretazione che la stazione appaltante ha dato delle clausole di cui agli artt. 12, comma 4, par. 1, lett. b) e 21, comma 7, lett. a) del Disciplinare di gara. Infatti, per quanto attiene alla prima norma non può ritenersi che essa legittimi LE ad annullare, non aggiudicare e bandire una nuova procedura di gara ogniqualvolta si presenti l’impossibilità di rispettare il cronoprogramma. In relazione alla seconda norma, invece, la stessa non può autorizzare la stazione appaltante ad emanare atti «arbitrari, abnormi, violativi non solo di specifiche norme di legge, ma anche di principi fondamentali dell’ordinamento».

Sotto un quarto profilo deduce l’impossibilità di qualificare l’atto di ritiro come una revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, in quanto non vi è alcun richiamo alla presenza dei presupposti previsti dalla norma, infatti, né è possibile identificare l’interesse pubblico sopravvenuto, che ne risulterebbe piuttosto pregiudicato, né vi è stato un mutamento della situazione di fatto che non fosse già prevedibile al momento dell’indizione della gara.

Sotto un quinto profilo deduce la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 poiché nel momento in cui la gara si è arrestata erano già stati richiesti i giustificativi al primo classificato. Ciò consente di qualificare la posizione della ricorrente certamente come differenziata. Pertanto, LE avrebbe dovuto instaurare un contraddittorio per verificare la possibilità di terminare i lavori nei termini.

Sotto un sesto profilo deduce l’illegittimità del provvedimento per difetto di motivazione non essendo state rese note le ragioni per le quali sarebbe impossibile rispettare il cronoprogramma posto a base di gara.

Con il secondo motivo ha censurato l’attività posta in essere da LE che ha omesso la tempestiva comunicazione alla ricorrente del provvedimento di ritiro degli atti di gara, così come prescritto dall’art. 90 del d. lgs. n. 36/2023 (in precedenza dall’art. 76 del d.lgs. n. 50/2016). In particolare, si afferma, a fronte della adozione del provvedimento in data 21.07.2025, il provvedimento è stato comunicato alla ricorrente solo in data 3.9.2025, quando cioè è stata pubblicata anche la nuova gara.

Con il terzo motivo contesta il provvedimento del 30.9.2025 con il quale è stata respinta l’istanza di autotutela sotto tre profili.

Sotto un primo profilo deduce l’illegittimità derivata della nota del 30.9.2025 per eventuale accoglimento delle censure prospettate nel primo motivo di ricorso, sia per quanto attiene alla possibilità per la ricorrente di completare i lavori nei termini sia in quanto il motivo dedotto da LE per giustificare il ritiro della gara attiene alla fase esecutiva e pregiudica l’interesse pubblico primario consistente nella tempestiva conclusione della gara.

Sotto un secondo profilo lamenta la presenza nella nota di una motivazione postuma del provvedimento di ritiro, pertanto inammissibile.

Sotto un terzo profilo deduce, anche in relazione alla nota del 30.9.2025, l’illegittima interpretazione delle clausole del Disciplinare di gara cui agli artt. 12, comma 4, par. 1, lett. b) e 21, comma 7, lett. a).

Con il quarto motivo deduce l’annullamento e/o la perdita di efficacia degli atti con i quali è stata indetta la nuova procedura di gara e degli atti presupposti e conseguenti per effetto caducante, in caso di accoglimento del primo motivo di ricorso.

LE e OS per l’Italia si sono costituite in giudizio.

In particolare, LE ha eccepito:

i) l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione in quanto in capo alla ricorrente non è configurabile alcuna posizione giuridica qualificata e differenziata non essendo intervenuta l’aggiudicazione della gara né alcuna proposta di aggiudicazione;

ii) l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse «in relazione alla richiesta di risarcimento in forma specifica - in quanto è volto a ottenere un “bene della vita” ormai oggettivamente non conseguibile»;

iii) l’inammissibilità del ricorso «in quanto le censure sono volte ad incidere poteri amministrativi insindacabili».

Nel merito ha replicato alle censure avanzate dalle parti.

OS per l’Italia nella memoria del 23.12.2025, letta la memoria di LE, ha ritenuto di chiarire quale sia la propria posizione in ordine agli impugnati. Ha pertanto evidenziato che nel verbale del Consiglio di Amministrazione del 21.7.2025 «Non si è dunque evidenziata alcuna posizione, mai manifestata da ASPI, che possa in qualche modo ingenerare il convincimento che in quel determinato periodo temporale [11/8/2025 al 16/8/2025] sussistessero problematiche sollevate da ASPI tali da non poter procedere alla chiusura del tratto autostradale nel periodo dall’11/8/2025 al 16/8/2025. […] La stessa delibera del Consiglio di Amministrazione del 21/7/2025 fa semmai comprendere (lette le premesse motivazionali e poi la decisione assunta) come problematiche tecniche potessero sussistere per il rispetto di tale finestra temporale, ma non certo per una qualsiasi forma di responsabilità da parte di ASPI, ma semmai dello stesso proponente ovvero di altra natura», inoltre chiarito di aver «rappresentato l’impossibilità di prefigurare diverse e successive finestre temporali che si potessero porre in contrasto con le sopracitate esigenze di tutela della sicurezza».

Con decreto monocratico n. 1168 del 20.10.2025 è stata accolta la domanda di misure cautelari monocratiche di sospensione degli effetti degli atti impugnati.

Con ordinanza cautelare n. 1230 del 10.11.2025 è stata accolta l’istanza di sospensione degli effetti giuridici dei provvedimenti gravati sotto il profilo del fumus boni iuris.

Con ordinanza collegiale n. 4013 del 6.12.2025 è stato accolto il ricorso proposto in materia di accesso in via incidentale ex art. 116, comma 2, c.p.a..

Con nota del 19.12.2025 «ASPI in primo luogo ha preso atto di quanto Rappresentato da LE allo stesso concessionario circa l’impossibilità di dar seguito alle lavorazioni entro i termini concordati, nonché la richiesta, sempre da parte di LE, di una nuova finestra temporale per dare avvio ai lavori».

Le parti si sono scambiate ulteriori articolate memorie difensive.

Segnatamente, la ricorrente ha esposto che «LE non (vi) ha mai dato esecuzione [all’ordinanza cautelare n. 1230/2025], e non ha mai completato la procedura di gara, nonostante al momento della adozione della ordinanza cautelare (10.11.2025) vi fossero ancora i tempi per l’avvio dei lavori secondo il nuovo cronoprogramma posto a fondamento della gara del 3.09.2025 (inizio lavori al 28.11.2025)» e che «Parimenti, LE ha omesso di ottemperare al contenuto della ordinanza collegiale n. 4013/2025 del 6.12.2025» in quanto «non ha mai trasmesso alla ricorrente la documentazione oggetto di accesso», senza peraltro veicolare tali censure tramite motivi aggiunti. La stazione appaltante ha replicato in proposito rilevando che «LE ha interloquito con la società con l’obiettivo di verificare la concreta fattibilità dell’esecuzione dei lavori nella finestra temporale di dicembre; all’esito di tali interlocuzioni è emerso che tale finestra non avrebbe potuto essere rispettata» e che «ha assicurato la piena ostensibilità della documentazione richiesta (il quindicesimo giorno indicato nell’ordinanza cadeva di domenica e LE ha osteso i documenti il lunedì), mediante completo deposito in giudizio».

All’udienza del 14.1.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente vanno affrontate le eccezioni di rito sollevate da LE sub i), ii) e iii).

Le tre eccezioni vanno respinte.

L’eccezione sub i) non può essere accolta in quanto RI UZ vanta una posizione giuridica soggettiva differenziata, avendo partecipato alla procedura di gara in relazione alla quale si è classificata al primo posto, formulando un’offerta economica che per giunta è risulta non anomala.

Inoltre, la ricorrente gode di una posizione qualificata ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023 (ratione temporis vigente), il quale prevede che «Nell’ambito del procedimento di gara, anche prima dell’aggiudicazione, sussiste un affidamento dell’operatore economico sul legittimo esercizio del potere e sulla conformità del comportamento amministrativo al principio di buona fede».

Ne discende che, seppur non sia stata formalizzata la proposta di aggiudicazione da parte del RUP, RI UZ, quale operatore classificatosi primo in graduatoria, vanta una posizione giuridica differenziata e qualificata che la legittima a sollecitare lo scrutinio sul corretto esercizio del potere da parte della stazione appaltante.

L’eccezione sub ii) non può essere accolta poiché all’annullamento della delibera di ritiro della gara consegue l’illegittimità in via derivata del nuovo bando di gara, oggetto del quarto motivo di ricorso, con riviviscenza della precedente procedura e di tutti gli atti della prima gara.

L’eccezione sub iii) non è fondata poiché le censure formulate sollecitano il sindacato del giudice amministrativo sul corretto esercizio del potere da parte della stazione appaltante in ordine agli atti impugnati.

Superate le eccezioni di rito frapposte all’esame del merito, occorre affrontare il primo motivo di ricorso con cui viene contesta la legittimità della delibera del Consiglio di Amministrazione del 21.7.2025.

Il primo motivo è fondato nei termini di seguito esposti.

Contrariamente a quanto affermato da parte resistente, va evidenziato che l’esercizio del potere di revoca di cui all’art. 21, comma 7, lett. a), del Disciplinare di gara (secondo cui LE si riserva di sospendere, annullare e/o revocare la procedura di gara in oggetto), deve essere necessariamente interpretato alla luce dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, che disciplina il potere di revoca dei provvedimenti amministrativi, individuali e generali (come l’atto di indizione di una gara).

In particolare, ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 «Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge».

I presupposti affinché si può esercitare il potere di revoca previsti sono: i) sopravvenuti motivi di interesse pubblico e ii) mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento; iii) nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.

La valutazione della conformità all’interesse pubblico delle scelte dell’amministrazione di agire in autotutela non è sindacabile dal giudice amministrativo, salvo che ricorrano i tradizionali vizi di illegittimità, eccesso di potere, incompetenza, che vanno ovviamente rapportati al parametro normativo che disciplina il potere di revoca.

Nel verbale del Consiglio di Amministrazione è stato deliberato il ritiro della procedura di gara e la non aggiudicazione della gara in ragione della «perentorietà del periodo indicato» ai fini della realizzazione dell’intervento attesa l’impossibilità di chiudere il tratto stradale in un periodo successivo ad agosto, nonché dell’impossibilità di modificare il cronoprogramma atteso che lo stesso «rappresenta una condizione sostanziale e qualificante dell’intera procedura».

Nella delibera gravata LE si limita a dedurre l’impossibilità di chiudere il tratto autostradale nelle settimane successive ad agosto (ossia dopo il periodo in cui era stata preventivata la chiusura) e ad evidenziare che ciò non consente di rispettare i tempi del cronoprogramma posto a base di gara. Tuttavia, non indica il motivo per il quale non è possibile chiudere il tratto stradale nel periodo temporale programmato in tempo utile per la prevista consegna dei lavori.

In altri termini, sebbene il provvedimento impugnato colleghi la revoca all’impossibilità di chiudere i lavori nel programmato periodo di agosto, tale per cui non sarebbe più possibile consegnare i lavori nel termine stabilito, non specifica la ragione che è a capo della dedotta impossibilità.

Nel caso di specie, LE ha violato l’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 non avendo indicato, né ricorrendo in concreto, quali siano i presupposti che abilitano la revoca.

Peraltro, lo stesso concessionario nella memoria del 23.12.2025 ha sottolineato come l’assunto di LE (memoria del 3.11.2025, pag. 4, ribadito nella memoria del 29.12.2025, pag. 3) secondo cui «ASPI ha ritenuto che non fosse più possibile procedere alla chiusura del tratto autostradale nel periodo dal 11 agosto 2025 al 16 agosto 2025» non trova riscontro nella realtà in quanto ASPI ha, invece, sottolineato la «necessità di mantenere l’attuazione di tale fase nel mese di agosto 2025 … escludendo la possibilità di poter procedere alla chiusura del tratto autostradale nelle settimane immediatamente successive a quelle indicate nel cronoprogramma a base di gara».

Soltanto nella nota del 30.9.2025 LE ha precisato che «a causa di sopravvenute circostanze non imputabili a LE, si è verificata l’impossibilità di rispettare il cronoprogramma imposto da OS per l’Italia, come meglio illustrato dalla predetta delibera di ritiro e non aggiudicazione della gara».

Tuttavia, occorre evidenziare che né nella delibera di ritiro della gara né nella nota del 30.9.2025 viene comunque indicata quale sia la causa non imputabile a LE tale da giustificare l’impossibilità di rispettare il cronoprogramma imposto da OS per l’Italia.

La delibera è viziata anche sotto il profilo dell’eccesso di potere attesa l’irragionevolezza della decisione di revocare la gara a causa del mancato rispetto del cronoprogramma dei lavori.

Come correttamente rilevato dalla ricorrente, il mancato rispetto del cronoprogramma non costituisce ragione sufficiente, nelle circostanze date, per giustificare la revoca di una gara prossima alla conclusione.

La scelta della stazione appaltante di ritirare la gara prossima alla conclusione, e quindi nell’imminenza dell’avvio dei lavori, a causa dell’impossibilità di rispettare il cronoprogramma posto a base di essa, appare irragionevole ove si consideri che i lavori potevano essere riprogrammati, al ricorrere dei presupposti di legge, e quindi conclusi in un momento successivo a quello in origine indicato.

La delibera è viziata sotto il profilo dell’eccesso di potere anche per l’irragionevolezza della decisione di revocare una gara che non consentiva di rispettare il cronoprogramma dei lavori laddove poi contestualmente alla revoca si dispone l’indizione di una nuova gara dal contenuto sostanzialmente identico alla precedente, da concludersi tuttavia entro un termine addirittura superiore rispetto a quello della gara precedente.

Tale agire dimostra semmai che non vi era alcuna necessità di ritirare una gara legittima prossima alla conclusione a causa del possibile mancato rispetto del cronoprogramma, ben potendo i lavori essere conclusi anche dopo il termine di cui al cronoprogramma, come testimonia la pubblicazione del secondo bando in cui si prevede per la realizzazione degli stessi lavori un termine superiore al primo.

La revoca della gara è dunque fondata su di una motivazione irragionevole sia in quanto il possibile mancato rispetto del cronoprogramma non precludeva la conclusione della gara bandita sia in quanto il rispetto del cronoprogramma è stato dallo stesso concessionario ritenuto non necessario per l’affidamento dei lavori.

La revoca della gara si pone infine in violazione dello stesso principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. n. 36/2023 in quanto la scelta amministrativa di revocare la gara, anziché di riprogrammare l’esecuzione dei lavori, ha di fatto impedito, senza plausibile ragione, l’affidamento del contratto in favore dell’impresa che aveva formulato la migliore offerta e la tempestiva esecuzione dei lavori.

Anche il secondo motivo di ricorso è fondato.

Ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023, ratione temporis vigente, la stazione appaltante entro 5 giorni dall’adozione comunica «la motivata decisione di non aggiudicare un appalto … corredata di relativi motivi, a tutti i candidati o offerenti».

Alla luce della norma citata, la stazione appaltante non ha tempestivamente comunicato ai concorrenti la decisione di ritirare e non aggiudicare la gara, se non nel momento in cui è stata indetta la nuova procedura, sostitutiva di quella originaria.

L’accoglimento del primo e del secondo motivo di ricorso, nei termini sopra indicati, comporta l’assorbimento c.d. legale (artt. 74 e 120, comma 10, c.p.a.) delle altre censure poiché, dal loro accoglimento, la ricorrente non potrebbe trarre un’utilità sostanziale maggiore rispetto a quella ottenuta con la presente pronuncia (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5, par. 9.3.4.1).

In conclusione, il ricorso è fondato nei termini e nei limiti sopra indicati; per l’effetto, vanno annullati gli atti impugnati ossia la delibera del Consiglio di Amministrazione del 21.7.2025, la nota del 30.9.2025 e il bando di indizione della gara del 3.9.2025 censurata in via derivata con il quarto motivo di ricorso.

Ai sensi dell’art. 122 c.p.a., in considerazione della mancata adozione del provvedimento di aggiudicazione e dei vizi di illegittimità accertati, non vi sono gli estremi per disporre il subentro della ricorrente nel contratto di appalto relativa alla procedura di gara.

La stazione appaltante è tenuta a conformarsi in via esecutiva alla presente decisione, esercitando il potere amministrativo emendato dai vizi di illegittimità ivi accertati, riattivando la procedura di gara a partire dalla fase in cui tali vizi sono stati riscontrati.

La condanna al pagamento delle spese di giudizio segue il principio della soccombenza (art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c.) e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie il ricorso e per l’effetto annulla gli atti amministrativi impugnati indicati in epigrafe.

Condanna LE S.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente nell’importo pari alla somma di 4.000,00 euro, oltre spese generali, iva e cpa, in aggiunta a quanto già liquidato per la fase cautelare e alla rifusione del contributo unificato versato; compensa le spese con le altre parti costituite;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT CI, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

LU IE, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU IE	NT CI

IL SEGRETARIO