Pubblicato il 12/11/2021

N. 01374/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00807/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 807 del 2020, proposto da
Officine ER S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore LE ER, OL ER, anche in proprio, rappresentati e difesi dall'avvocato Renzo Fausto Scappini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, vicolo Ghiaia 7;

contro

Comune di Bussolengo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Bettini, Ruggero Castelletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Fallimento So.Ge.Tec. S.r.l. n. 258/2016 - Tribunale di Padova e Provincia di Verona, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza n. 31 del 6 giugno 2018 del Sindaco del Comune di Bussolengo, nella parte in cui attribuisce alle Officine ER la corresponsabilità con la società SO.GE.TEC s.r.l. ed ora con il Curatore Fallimentare, nella causazione dell'abbandono dei rifiuti in Bussolengo (VR) in via del Lavoro n. 2 a Bussolengo;

- per la dichiarazione di illegittimita'

- del silenzio - inadempimento mantenuto dal Comune di Bussolengo sulle istanze di autotutela inviate dai ricorrenti il 21 giugno 2018, il 20 febbraio 2019, il 5 aprile 2019, l'8 agosto 2019;

- dell'omessa conclusione del procedimento amministrativo attivato dai ricorrenti e proseguito con convocazione delle conferenze dei servizi del 31 luglio 2018 e del 12 marzo 2019;

- del silenzio – rifiuto opposto dal Comune di Bussolengo sulla diffida notificata dai ricorrenti in data 05.06.2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bussolengo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2021 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori R.F. Scappini per la parte ricorrente e R. Castelletti per il Comune di Bussolengo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’Officine ER Srl ha concesso in locazione all’impresa SO.GE.TEC Srl il fabbricato industriale sito in Bussolengo (VR), Via del lavoro n. 2, con la pertinente area circostante, per lo svolgimento delle attività di raccolta, gestione e smaltimento di rifiuti pericolosi e non pericolosi.

In data 29/06/2016 il Tribunale di Verona, previa risoluzione del contratto di locazione, con sentenza n. 1880/2016, condannava la SO.GE.TEC Srl a restituire alla Officine ER Srl l’indicato fabbricato industriale che veniva successivamente reimmesso nel pieno possesso della ricorrente.

In data 29/12/2016 il Tribunale di Padova, con sentenza n. 260/2016, dichiarava il fallimento della SO.GE.TEC Srl.

In data 10/02/2017 il personale dell’ARPAV effettuava un sopralluogo rilevando la presenza di rifiuti abbandonati prevalentemente all’interno del fabbricato industriale chiuso e, in minor parte, nell’area esterna di pertinenza del fabbricato. In particolare, all’interno del fabbricato venivano rinvenuti rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi quantificati complessivamente in 193.514 chilogrammi (Area A Box 1, 2, 3 e 4 e Area A5) mentre nell’area esterna al fabbricato, indicata dall’ARPAV come Area A2, risultavano accumulati sessanta “big bags” di rifiuti solidi di quantità e qualità non meglio precisata.

Con ordinanza sindacale n. 31 del 04/06/2018, comunicata alla ricorrente in data 06/06/2018, il Comune di Bussolengo ordinava a So.Ge.TEC Srl, Eco-nord Srl e a Officine ER Srl di “rimuovere tutti i rifiuti depositati all’esterno dell’edificio situato in Via del Lavoro 2 a Bussolengo (installazione di rifiuti ditta SOGETEC SRL)” previa predisposizione di un programma di smaltimento come previsto dalla DGRV n. 3560/1999 da presentare all’Ente Civico entro quindici giorni dal ricevimento dell’ordinanza.

In data 8/06/2018 la società ricorrente, per il tramite dell’avv. Arrigo Tiziano Zorzan, in nome e per conto della ricorrente, comunicava al Comune di Bussolengo di aver “ricevuto in data 06/06/2018 la notifica dell’ordinanza n. 31 del 04/06/2018” della quale contestava l’attribuzione di responsabilità per l’abbandono dei rifiuti alla sua assistita.

In data 16/07/2018 il comune di Bussolengo convocava per il giorno 31/07/2018 i destinatari dell’ordinanza di rimozione nonché l’ARPAV e la Provincia di Verona per esaminare l’intera vicenda con particolare riguardo all’esecuzione dell’ordinanza, all’esito dell’escussione della fideiussione depositata in sede di rilascio dell’A.I.A. e alle intenzioni della ricorrente in merito ai rifiuti stoccati all’interno del fabbricato industriale, anche in considerazione delle problematicità di gestione del sito manifestatesi nell’anno 2012. Nel corso della riunione tenutasi in data 31/07/2018 il Sig. ER LE, legale rappresentante della ricorrente, comunicava ai presenti che aveva provveduto a sistemare tutti i rifiuti abbandonati nell’area esterna all’interno del fabbricato.

Seguivano ulteriori istanze di autotutela inviate dalla ricorrente nonché la diffida del 05/06/2020 ad esercitare i poteri di autotutela e a provvedere alla cd. esecuzione in danno.

Si costituiva in giudizio l’Ente Civico, contrastando analiticamente le avverse pretese.

In esito alla camera di consiglio del 10/09/2021 il Collegio respingeva l’istanza cautelare formulata in via incidentale dalla parte ricorrente, con ordinanza che veniva successivamente confermata dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso deve essere dichiarato in parte irricevibile, in parte inammissibile e in parte infondato.

L’ordinanza del comune di Bussolengo n. 31 del 4 giugno 2018 è stata portata a conoscenza della ditta ricorrente sin dal giugno del 2018 sicché risulta tardiva l’impugnativa della medesima effettuata con il ricorso all’esame in data 31 luglio 2020 e inconfigurabile la sua inefficacia ex art. 21–bis, l. n. 241 del 1990.

Emerge, in particolare, dagli atti che l’ordinanza n. 31/2018, in questa sede impugnata, è stata comunicata a mezzo mail all’odierna ricorrente in data 06/06/2018 ed è, pertanto, entrata nella sfera di conoscibilità del destinatario sin da tale data.

La comunicazione individuale dell’ordinanza a mezzo posta elettronica ordinaria deve ritenersi una valida misura di conoscenza, in ossequio al principio di libertà delle forme di esternazione del provvedimento amministrativo (v. Tar Campobasso n. 737/2008 secondo cui l’articolo 21 bis della legge n.241 del 1990, nel subordinare l’efficacia dei provvedimenti amministrativi limitativi della sfera giuridica dei privati alla comunicazione personale ai destinatari dei medesimi, non richiede tassativamente che tale comunicazione avvenga mediante notifica, salvo nel caso di irreperibilità, e quindi risultano implicitamente ammessi tutti i mezzi di comunicazione idonei allo scopo).

Oltre che conoscibile, l’ordinanza in parola è stata concretamente conosciuta dall’odierna istante, come dimostra la comunicazione del 8/06/2018 con cui il legale della società ricorrente, premesso che la medesima aveva ricevuto in data 06/06/2018 la notifica del provvedimento, rappresentava le sue doglianze al Comune contestando l’attribuzione di responsabilità per l’abbandono dei rifiuti in capo alla sua assistita.

Si aggiunga che in data 21 febbraio 2019 la ricorrente rinnovava al Comune le sue doglianze chiedendo l’annullamento in autotutela del provvedimento; in data 5 aprile 2019 la ricorrente sollecitava nuovamente il Comune a valutare l’annullamento in autotutela; in data 08/08/2019 la Officine ER S.r.l. reiterava ulteriormente le sue doglianze all’ente locale.

Tali circostanze di fatto, con particolare riguardo al contenuto delle comunicazioni, che si diffondono ampiamente sui profili di censura del provvedimento, denotano in modo incontrovertibile la piena conoscenza della sua lesività da parte della ricorrente a far data dal 6 giugno 2018 (e comunque al più tardi dall’8 agosto 2019).

La parte ricorrente non ha impugnato entro il termine di decadenza l’ordinanza n. 31/2018, contestata solo con l’odierno ricorso, notificato il 31 luglio 2020, decorsi oltre due anni dalla comunicazione del provvedimento lesivo (e comunque ben oltre il termine di sessanta giorni dalla piena conoscenza previsto dagli artt. 29 e 41 c.p.a.), con conseguente irricevibilità dell’odierna impugnazione.

La circostanza che la gestione del ciclo dei rifiuti rientri tra le materie di giurisdizione esclusiva del G.A. non esime la ricorrente dal rispetto del termine di decadenza per impugnare i provvedimenti amministrativi lesivi. L’istante, infatti, è titolare di un interesse legittimo al corretto esercizio del potere amministrativo e nell’ambito della giurisdizione esclusiva, in cui coesistono diritti soggettivi e interessi legittimi, sebbene non sia necessario discriminare i due tipi di situazioni giuridiche soggettive al fine di determinare la giurisdizione, occorre tuttavia distinguerle al fine di individuarne il diverso regime processuale. In particolare, il tipo di situazione soggettiva lesa implica l’assoggettamento dell’azione a termine di decadenza (per gli interessi legittimi) o a termine di prescrizione (diritti soggettivi).

Poiché la ricorrente è titolare di un interesse legittimo al corretto esercizio del potere di ordinanza attribuito al Sindaco, essa avrebbe dovuto impugnare il provvedimento amministrativo lesivo entro 60 giorni dalla sua piena conoscenza.

Le disposizioni che prevedono l’onere di impugnare gli atti amministrativi lesivi entro un termine di decadenza sono inderogabili poiché dirette ad assicurare la certezza e la stabilità dei rapporti giuridici di diritto pubblico.

Non ricorrono i presupposti per la concessione dell’errore scusabile, istituto di carattere eccezionale (Cons. St., Ad. Plen. 2 dicembre 2010 n. 3) che può trovare applicazione solo quando la tempestiva proposizione del ricorso sia stata impedita da oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o da gravi impedimenti di fatto, ipotesi nella specie insussistenti.

Le ulteriori censure con cui la ricorrente contesta il silenzio serbato dal Comune sulle varie istanze di autotutela e sulla diffida del 5.06.2020 a provvedere alla cd. esecuzione in danno sono inammissibili poiché la P.A. non ha l’obbligo di provvedere sulle istanze di autotutela dei privati. Non sussiste alcun obbligo di provvedere – per evidenti ragioni di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa e per evitar di dare corso alla tutela di interessi strumentali – a carico dell’Autorità rispetto a istanze che sollecitano l’esercizio del potere di autotutela su provvedimenti rimasti inoppugnati (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, n. 5010 del 2020; n. 829 del 2018; n. 5053 del 2017).

Dalla documentazione versata in atti non emerge che le convocazioni dei ricorrenti alle riunioni del 31/07/2018 (unitamente ad altri soggetti) e del 12.03.2019 siano state disposte dalla P.A. nell’esercizio dei poteri di autotutela né vi sono elementi per ritenere che si tratti di Conferenze dei Servizi, apparendo piuttosto trattarsi di riunioni informative destinate a verificare lo stato di attuazione dei provvedimenti comunali in esito al fallimento della ditta So.ge.tec.

La proposizione della domanda di accertamento e condanna dell’Amministrazione al rilascio di un determinato provvedimento amministrativo, nella specie ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006, è inammissibile se proposta – come nel caso di specie - al di fuori dei rigorosi limiti stabiliti dagli artt. 31 e 34, co 1, lett c) c.p.a. (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, n. 1141 del 2018; n. 444 del 2017; n. 293 del 2017, ivi i richiami alle Adunanze plenarie nn. 3 e 15 del 2011), come già osservato dal Consiglio di Stato nell’ordinanza che ha rigettato l’appello cautelare proposto dalla società ricorrente.

L’azione di adempimento pubblicistica non può costituire l’escamotage per far sorgere obblighi di provvedere inesistenti o per eludere termini di decadenza già spirati.

Infatti, da un lato, l’accertamento dell’illegittimità del silenzio costituisce il presupposto logico per la condanna dell’amministrazione al rilascio del provvedimento richiesto, che non può essere ammessa ove sia accertata l’assenza di un obbligo di provvedere.

Dall’altro lato, la contestuale e tempestiva impugnazione del provvedimento lesivo costituiscono condizioni necessarie per l’esperimento dell’azione di adempimento.

Infatti, se il provvedimento non è tempestivamente impugnato, ammettere l’azione di adempimento significherebbe consentire un surrettizio aggiramento dei termini perentori per l’impugnazione (TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 6 febbraio 2019, n. 268).

Le considerazioni che precedono in ordine alla irricevibilità e inammissibilità delle azioni di annullamento, avverso il silenzio e di adempimento pubblicistica proposte dalla ricorrente determinano per tabulas il rigetto della domanda di risarcimento del danno derivante dal mancato esercizio di un’attività amministrativa (asseritamente) obbligatoria, tenuto conto del comportamento inerte della ricorrente (che non ha dato esecuzione all’ordinanza n. 31/2018) e di quanto disposto dall’art. 30, comma 3, c.p.a. ai sensi del quale “Il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza”). La mancata tempestiva proposizione dell’azione di annullamento, unita anche alla richiesta di misure cautelari che nella generalità dei casi è in grado di evitare in tutto o in parte il danno, costituisce una violazione dell’obbligo di cooperazione, che spezza il nesso causale e, per l’effetto, in forza del principio di autoresponsabilità, impedisce il risarcimento del danno evitabile (Consiglio di Stato sez. II, 26/04/2021, n.3334).

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte irricevibile, in parte inammissibile e in parte infondato.

Condanna le parti ricorrenti a rifondere al Comune le spese di lite, liquidate in € 3000, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Rinaldi	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO