Pubblicato il 09/04/2025

N. 00516/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01028/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1028 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore – in relazione alla procedura prot. P/678 AC/rv del 10.06.2024 di Agno AM NT s.r.l. –, rappresentata e difesa dagli avvocati Emiliano Fumagalli, Marco Ranalli e Alessia Stracquadaini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agno AM NT s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Ghirigatto e Federica Saccullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Metalrecycling Venice s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Paviotti e Fabrizio Paviotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il loro studio in Udine, viale Duodo 52;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del decreto prot. P/2024-000803 adottato da Agno AM NT s.r.l. l’11 luglio 2024, avente ad oggetto “ procedura con il sistema delle offerte segrete per l’alienazione e la valorizzazione economica di rifiuti urbani riciclabili – in regime di somministrazione giornaliera di imballaggi in materiali misti (plastica e lattine) e di imballaggi in plastica, nonché della raccolta e valorizzazione economica dei rottami ferrosi – provenienti dalla raccolta differenziata preso i Comuni soci gestiti da Agno AM NT RL … Decreto di aggiudicazione Lotto 2 ”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso e, in particolare, per quanto occorrer possa, del verbale di gara del 10 luglio 2024 e della nota prot. P/2024-000838 del 22 luglio 2024 avente ad oggetto “ Risposta all’istanza di annullamento del provvedimento di aggiudicazione del Lotto 2 – P/2024-000803 AC/rn ”;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato;

e per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno in forma specifica, con l’aggiudicazione anche tramite subentro dell’impresa ricorrente, ovvero, in subordine, per equivalente;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati da CO s.r.l. il 22 novembre 2024 e depositati il 25 novembre 2024:

- del provvedimento avente ad oggetto “ Relazione/verbale di completamento della verifica di congruità dell’offerta economica Lotto 2 presentata dal costituendo RTI composto tra la ditta Metalrecycling Venice s.r.l. e la ditta OR Società Cooperativa Sociale ONLUS ”, adottato da Agno AM e comunicato a CO il 23 ottobre 2024;

- del decreto di aggiudicazione prot. P/2024-000803, adottato da Agno AM NT s.r.l. l’11 luglio 2024 e comunicato attraverso la piattaforma Sintel in pari data;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o, comunque, connesso e, in particolare, per quanto occorrer possa, del provvedimento di Agno AM dell’8 ottobre 2024, prot. n. P/2024-001103, avente ad oggetto la “ richiesta integrazioni alla risposta di congruità dell’offerta economica Lotto 2 pervenuta in data 09.09.2024 ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agno AM NT s.r.l. e di Metalrecycling Venice s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 il dott. Alberto Ramon e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Agno AM NT s.r.l. ha indetto una “ procedura con il sistema delle offerte segrete per l’alienazione e la valorizzazione economica di rifiuti urbani riciclabili – in regime di somministrazione giornaliera di imballaggi in materiali misti (plastica e lattine) e di imballaggi in plastica, nonché della raccolta e valorizzazione economica dei rottami ferrosi – provenienti dalla raccolta differenziata presso i Comuni soci ”.

La procedura è stata suddivisa in due lotti funzionali. Il lotto 2 – avente ad oggetto l’“ alienazione, in regime di somministrazione giornaliera dei rottami ferrosi EER 20.01.40 a seguito della raccolta, trasporto e conferimento in impianto autorizzato ” – prevede, nello specifico, le seguenti prestazioni (art. 3.1. del disciplinare), da svolgersi nell’arco dei 36 mesi di durata del contratto (art. 19 del disciplinare):

“ A) – raccolta del rifiuto urbano costituito da rottami metallici EER 20 01 40 (metallo) proveniente dalla raccolta differenziata operata presso i centri di raccolta dei Comuni soci di Agno AM NT RL […].

B) – servizio di trasporto conto terzi del rifiuto EER 20 01 40 - mediante utilizzo di veicoli idonei ed autorizzati - dai centri di raccolta comunali o dalla raccolta stradale all’impianto di recupero. […]

C) – riconoscimento economico del rifiuto raccolto in favore della stazione appaltante. Il materiale raccolto diventerà di proprietà dell’appaltatore al momento dell’effettuazione della raccolta. A fronte di tale cessione l’appaltatore riconoscerà ad Agno AM NT il prezzo del metallo secondo quanto stabilito dagli articoli che seguono. La quantità stimata dei rifiuti raccolti da alienare è stimata in n. 679/t/anno circa ”.

L’art. 3.2 della lex specialis ha fissato il valore economico per l’alienazione dei rottami metallici in € 203.700,00, ponendo lo stesso valore a base d’asta per l’aggiudicazione del contratto, da effettuarsi, in base al successivo art. 19, “ in favore del concorrente che avrà indicato la percentuale di maggiorazione offerta più alta tra le offerte valide ammesse ”.

L’art. 15 del disciplinare ha previsto inoltre che i concorrenti fossero tenuti a specificare, nella propria offerta economica, i seguenti elementi:

“ a) (Obbligatorio indicare) Indicazione degli oneri della sicurezza aziendali/anno dell’appaltatore: pari ad Euro/anno:

b) (Obbligatorio indicare) Costi della sicurezza legati al servizio:

Ad esclusione dell’importo da corrispondere al contraente pari ad € 60,00, oltre all’iva – non soggetto a ribasso d’asta – per riunioni di coordinamento sicurezza, se il concorrente ritiene che ci siano altri costi della sicurezza attribuibili al servizio di cui al lotto di riferimento, questi devono essere indicati; in ogni caso il concorrente dichiara che i costi relativi alla sicurezza del lavoro (1) sono pari a: □ sono nulli □ sono pari a: […] ”.

2. Hanno partecipato alla procedura, in relazione al lotto 2, tre concorrenti: CO s.r.l. (offrendo una maggiorazione del 47%); il R.T.I. tra Metalrecycling Venice s.r.l. e OR società cooperativa sociale O.N.L.U.S. (con una maggiorazione del 62,47%) e LL UD s.r.l. (con una maggiorazione del 31,1%).

Di conseguenza, l’Amministrazione, con decreto prot. P/2024-000803 dell’11 luglio 2024, ha aggiudicato il lotto 2 a favore del suddetto R.T.I., risultato miglior offerente.

Rispetto alle informazioni richieste dall’art. 15 del disciplinare, il raggruppamento aggiudicatario ha indicato degli “ oneri della sicurezza aziendali ” pari a € 1.050,00, ponendo poi un flag nella casella “ sono nulli ” in relazione ai “ costi della sicurezza legati al servizio ”.

3. Con istanza di annullamento in autotutela del 17 luglio 2024, CO s.r.l. ha rappresentato all’ente aggiudicatore come detti importi non fossero congrui per l’espletamento del servizio oggetto della gara, chiedendo pertanto, previa caducazione d’ufficio del decreto assunto l’11 luglio 2024, l’aggiudicazione dell’appalto in suo favore.

Con nota prot. P/2024-000838 del 22 luglio 2024, Agno AM NT s.r.l. non ha accolto l’istanza di annullamento in autotutela, evidenziando come non sussista “ alcun automatismo espulsivo che possa farsi discendere dall’azzeramento degli oneri della sicurezza, non potendo tale ipotesi essere equiparata a quella diversa della totale assenza di qualsiasi indicazione in merito alla loro quantificazione ”. In ogni caso, l’Amministrazione ha precisato che “ avvierà un procedimento di verifica della congruità dell’offerta presentata dal RTI aggiudicatario con riserva di annullarne l’aggiudicazione in caso di complessiva inattendibilità dell’offerta presentata ”.

4. Avverso quest’ultima determinazione, oltreché avverso il decreto di aggiudicazione, è insorta in questa sede CO s.r.l., proponendo i seguenti motivi.

I) “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 31 marzo 2023, n. 36. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 15, 17 e 19 del Disciplinare di gara. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento, erroneità dei presupposti. Difetto di istruttoria. Violazione del principio di ragionevolezza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 97 della Costituzione ”.

Nella prospettiva attorea, le attività caratterizzanti l’oggetto dell’appalto dimostrerebbero la natura potenzialmente pregiudizievole dello stesso per la sicurezza dei lavoratori in quanto il suo svolgimento implicherebbe la raccolta e la movimentazione di rottami ferrosi con mezzi di sollevamento. A fronte di ciò, i costi per la sicurezza indicati dal R.T.I. aggiudicatario nella propria offerta economica sarebbero per un verso manifestante irrisori (oneri aziendali) e per un altro inesistenti (costi da rischio specifico): sicché l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare il sub-procedimento di verifica dell’anomalia rispetto all’offerta del suddetto raggruppamento, al fine di verificarne la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità.

II) “ Eccesso di potere per illogicità manifesta e per violazione dei principi di ragionevolezza, parità di trattamento e buon andamento. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 108 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ”.

I provvedimenti impugnati risulterebbero illegittimi in quanto manifestamente illogici e irragionevoli, oltreché confliggenti con l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, per aver disposto e confermato l’aggiudicazione dell’appalto a favore di un concorrente indicante oneri aziendali e costi della sicurezza talmente irrisori da risultare totalmente incongrui e logicamente impossibili da giustificare.

4.1. CO s.r.l. ha chiesto, pertanto, che l’Amministrazione venga condannata al risarcimento del danno, in via principale, mediante reintegrazione in forma specifica e, in via subordinata, per equivalente, riservandosi di quantificare il danno nel corso del giudizio.

5. Si sono costituiti in giudizio Agno AM NT s.r.l. e Metalrecycling Venice s.r.l., in proprio e quale capogruppo mandataria del R.T.I. con OR Società Cooperativa Sociale O.N.L.U.S., chiedendo la reiezione del ricorso in quanto infondato.

Entrambe le società hanno osservato: che l’offerta dell’aggiudicataria risulterebbe completa in quanto sarebbero stati assolti gli oneri dichiarativi previsti dall’art. 15 del disciplinare; che l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 non si applicherebbe al caso di specie, trattandosi di un contratto attivo; che, comunque, la lex specialis non avrebbe previsto l’obbligo per l’Amministrazione di procedere con la verifica di congruità dell’offerta; che, in ogni caso, il giudizio di congruità avrebbe potuto dispiegarsi sull’unica prestazione richiesta al compratore, ossia il pagamento del prezzo pattuito e, dunque, in termini più generali sulla sua solvibilità, con conseguente ridimensionamento dell’importanza degli oneri per la sicurezza, attinenti invece alle attività oggetto dei contratti passivi.

6. All’esito della camera di consiglio del 4 settembre 2024, questa Sezione ha emesso l’ordinanza n. 397/2024 (poi confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 4214/2024) di accoglimento dell’istanza di sospensione dell’aggiudicazione della procedura in esame.

Nel provvedimento cautelare è stato evidenziato che, seppur in termini generali non sussista l’esigenza di verificare la congruità dell’offerta in relazione ai contratti attivi, nondimeno tale verifica risulti necessaria con riguardo ai costi della sicurezza, allorquando – come nel caso di specie – l’indicazione degli stessi è richiesta dalla lex specialis come elemento essenziale dell’offerta economica e il relativo importo indicato dal miglior offerente appaia anormalmente basso. Verifica che Agno AM NT s.r.l., con nota prot. P/2024-000838 del 22 luglio 2024, aveva preannunciato di voler compiere rispetto all’offerta selezionata, ma che mai aveva ultimato.

7. Con memoria del 31 ottobre 2024, Agno Chiamo NT s.r.l. ha rappresentato di aver completato, in seguito alla pronuncia cautelare, il sub-procedimento di verifica di congruità della miglior offerta: il che è avvenuto per mezzo della determinazione prot. 1164 del 23 ottobre 2024, con cui il R.U.P. ha rilevato la complessiva sostenibilità della proposta del R.T.I. aggiudicatario, anche con riguardo agli indicati costi della sicurezza.

8. Con motivi aggiunti notificati il 22 novembre 2024 e depositati il 25 novembre 2024, CO s.r.l. ha impugnato quest’ultima determinazione, articolando le seguenti censure:

I) “ Violazione dell’art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241, per difetto assoluto di motivazione circa l’asserita congruità dei “«costi della sicurezza legati al servizio» ”.

Nella tesi della ricorrente, l’Amministrazione non avrebbe esplicitato le ragioni per cui ha ritenuto condivisibili le argomentazioni esposte dal R.T.I. aggiudicatario in merito all’assenza di costi della sicurezza da rischio specifico.

II) “ Eccesso di potere per manifesta illogicità e arbitrarietà, nonché per violazione dei principi di ragionevolezza, parità di trattamento e buon andamento. Difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Violazione dell’art. 110 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ”.

La ricorrente ritiene che sia errata la valutazione del R.U.P. per cui i “ costi della sicurezza legati al servizio […] possono essere considerati come nulli ”: non sarebbe infatti vero che il servizio debba essere svolto esclusivamente in “ aree recitante e non accessibili al pubblico ”, dato che sarebbe prevista anche la gestione di 4 punti di “ raccolta stradale ”, con conseguente necessità di utilizzo di “Dispositivi di Protezione Collettiva Integrativi” per la delimitazione dell’area di lavoro, il cui costo non sarebbe stato calcolato dall’operatore aggiudicatario. Inoltre, quest’ultimo avrebbe ignorato ulteriori costi della sicurezza legati al servizio, non rilevati neppure dal R.U.P. nell’ambito del sub-procedimento di verifica di congruità, derivanti: dallo svolgimento dello stesso mediante l’utilizzo di gru dotate di benna a polipo; dall’obbligo di dotare i veicoli addetti al servizio di segnalatore acustico per le manovre in retromarcia; dall’obbligo di dotare i mezzi della cassetta di primo soccorso, con conseguente necessità di rifornimento semestrale; dall’obbligo di provvedere alla formazione antincendio degli addetti al servizio.

III) “ Violazione e travisamento dell’art. 15 del Disciplinare di gara. Eccesso di potere per disparità di trattamento e ingiustizia manifesta ”.

Secondo la ricorrente, il R.U.P. nell’ambito della verifica di congruità avrebbe errato nel ritenere – al pari di quanto compiuto, in sede di offerta, dal R.T.I. aggiudicatario – che gli oneri annuali per la sicurezza aziendali fossero da riferire alla sola procedura selettiva in esame, senza quindi ricomprendere i costi sostenuti dall’operatore nell’esercizio di altre commesse.

IV) “ Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento, erroneità dei presupposti. Manifesta illogicità e arbitrarietà. Violazione dell’art. 110 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ”.

La ricorrente osserva che, quand’anche l’obbligo dichiarativo degli oneri di sicurezza aziendali fosse da riferire al singolo appalto e non al complesso delle commesse eseguite nell’anno, comunque l’importo indicato dal R.T.I. controinteressato in sede di offerta risulterebbe incongruo e non giustificabile. Detto importo, infatti, non comprenderebbe i “ costi aziendali minimi annui pro capite per il mantenimento in efficienza dei D.P.I. ” previsti dal Ministero del Lavoro, pari a € 130,00 per ciascun lavoratore, oltreché i costi per la nomina delle “ figure di RSPP, RLS, addetto antincendio, addetto primo soccorso e medico competente ” (cfr. art. 4.3, lett. d, del disciplinare) e di “ un proprio Responsabile Tecnico ” nonché di “ un Responsabile della sicurezza ” (cfr. art. 4.2 del capitolato).

V) “ Violazione dell’art. 110, comma 4, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ”, perché l’Amministrazione avrebbe richiesto al R.T.I. aggiudicatario, con nota dell’8 ottobre 2024, giustificazioni sugli oneri della sicurezza, poi confluite nel provvedimento gravato.

VI) “ Violazione del principio di trasparenza, di imparzialità e di buon andamento ex art. 97 Cost. ”, perché Agno AM NT s.r.l. avrebbe convocato i rappresentanti del R.T.I. controinteressato presso la propria sede per un “ incontro tecnico contabile ” al fine di valutare congiuntamente il contenuto della verifica di congruità dell’offerta, con ciò compromettendo la trasparenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa.

8.1. La ricorrente ha chiesto, quindi, che venga annullata in via derivata l’aggiudicazione del contratto a favore del R.T.I. Metalrecycling Venice s.r.l., quale atto avente come proprio presupposto la positiva verifica di congruità dell’offerta selezionata.

9. In vista dell’udienza di discussione del 12 febbraio 2025, le parti hanno depositato memorie al fine di insistere per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

La parte resistente e la controinteressata, in particolare, hanno rilevato l’inammissibilità dei motivi aggiunti in quanto volti a sindacare il merito delle operazioni che il R.U.P. ha svolto per verificare la congruità dell’offerta, le quali sarebbero connotate da discrezionalità tecnica e quindi sarebbero sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo.

10. Alla predetta udienza pubblica, la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Innanzitutto, il Collegio rileva come il ricorso introduttivo – in seguito al completamento del sub-procedimento di verifica di congruità dell’offerta del R.T.I. aggiudicatario – sia divenuto improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c) , cod. proc. amm.

Entrambe le censure ivi proposte miravano a contestare la legittimità dell’aggiudicazione del contratto al R.T.I. Metalrecycling Venice s.r.l. in assenza del previo accertamento sulla congruità degli oneri di sicurezza (aziendali e da rischio specifico) indicati in sede di offerta. L’accoglimento del gravame principale, infatti, non avrebbe comportato l’obbligo dell’Amministrazione di aggiudicare il contratto alla ricorrente, bensì di attivare il sub-procedimento di verifica di congruità dell’offerta selezionata. Ciò in continuità con l’indirizzo costante della giurisprudenza per cui “ in caso di illogicità e irragionevolezza della valutazione compiuta dall'Amministrazione o di difetto di istruttoria [...] il giudice non può procedere all'esclusione dell'offerta sospetta di anomalia, ma deve limitarsi a disporre la regressione della procedura alla fase di verifica della stessa ” (Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2023, n. 9854; Sez. III, 4 aprile 2022, n. 2459).

D’altra parte, la stessa ricorrente ha dichiarato che se “ fosse stata tempestivamente informata dell’avvio del procedimento di verifica di congruità (avvenuto […] l’8 agosto 2024), certamente non avrebbe instaurato l’attuale contenzioso, per il quale ormai la medesima CO ha interesse soltanto in vista della futura impugnazione del provvedimento conclusivo della suddetta verifica, che si ritiene, per svariati motivi, manifestamente lacunoso, illogico e irragionevole ” (cfr. memoria di replica depositata l’8 novembre 2024).

Sicché, anche in virtù del principio della domanda, per il quale il sindacato giurisdizionale resta nella disponibilità della parte che lo ha attivato, non resta che dichiarare l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse.

12. Passando dunque all’esame dei motivi aggiunti, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’eccezione di inammissibilità sollevata dalla parte resistente e dalla controinteressata stante l’infondatezza nel merito delle censure.

Infondata è infatti la prima doglianza, con cui la ricorrente rileva il difetto assoluto di motivazione del provvedimento di positiva verifica sulla congruità dei costi della sicurezza.

È opportuno premettere, in termini generali, che l’oggetto della procedura comparativa in esame è costituito da un contratto attivo, ossia un contratto – ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. h) , dell’Allegato I.1 del d.lgs. n. 36/2023 – che non produce spesa e da cui deriva un’entrata per l’Amministrazione. Detta qualificazione è espressamente riconosciuta dall’art. 3.1 del disciplinare, secondo cui “ la presente procedura di gara che è composta da n. 2 Lotti rientra nei contratti attivi dove risultano prevalenti le entrate rispetto ai costi ed è attuata mediante pubblico incanto ai sensi dell’art. 3 del R.D. 1923, n. 2440 e ai sensi dell’art. 73 lett. c) del R.D. n. 827/1924 ”.

Tale espresso riconoscimento conferma quanto già desumibile dall’art. 1 della lex specialis , ove l’Amministrazione ha indicato, quale “ normativa applicata alla procedura in esame ”, il r.d. n. 2440/1923 e il r.d. n. 827/1924, specificando che il codice dei contratti pubblici trovi applicazione nelle sole parti citate.

Sebbene il contratto in discussione – proprio per la sua qualificazione di contratto attivo – sia escluso dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, ai sensi dell’art. 13, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 36/2023, deve parimenti osservarsi come Agno AM NT s.r.l., in forza dell’art. 15 del disciplinare, abbia previsto, come elemento necessario dell’offerta economica, l’indicazione dell’ammontare degli oneri aziendali annui sostenuti per la sicurezza e dei costi della sicurezza da rischio specifico per il servizio.

A ben vedere, tale disposizione della lex specialis ricalca l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, il quale prescrive per l’appunto che l’operatore debba indicare, nella propria offerta economica, “ gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale ”.

Con la conseguenza che, seppure in termini generali non sussista l’esigenza di verificare la congruità dell’offerta in relazione ai contratti attivi, nondimeno tale verifica sia necessaria con riguardo ai costi della sicurezza, allorquando l’indicazione degli stessi è richiesta dalla legge di gara come elemento essenziale dell’offerta economica e il relativo importo indicato dal miglior offerente risulti sospetto di anomalia.

Una verifica, questa, da ritenersi doverosa sia a garanzia dell’effettività della concorrenza e del corretto svolgimento della procedura, sia a presidio del principio di solidarietà generale, il quale impone di assicurare la sicurezza sul luogo di lavoro.

Ebbene, la verifica della congruità dei costi della sicurezza è soggetta al sub-procedimento disciplinato dall’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, il cui comma 1 prescrive che “ le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione ”.

Per giurisprudenza costante, all’esito della valutazione sulla congruità dell’offerta, “ l’obbligo di motivazione da parte della stazione appaltante sussiste solo in caso di giudizio negativo, non richiedendosi motivazione analitica in caso di giudizio positivo ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 18 settembre 2024, n. 7629). Più nel dettaglio, “ il giudizio conclusivo ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme, a prescindere da inesattezze o sottostime delle singole voci di cui questa si compone (Cons. Stato, Sez. III, 9 ottobre 2018, n. 5798; Sez. V, 24 agosto 2018, n. 5047); conseguentemente la relativa motivazione deve essere rigorosa in caso di esito negativo; invece la positiva valutazione di congruità della presunta offerta anomala è sufficientemente espressa anche con motivazione per relationem alle giustificazioni rese dall’impresa offerente ” (così Cons. Stato, Sez. V, 15 febbraio 2024, n. 1546).

Nel caso di specie, il R.U.P. ha verificato l’offerta del R.T.I. aggiudicatario provvedendo, in primo luogo, a simulare gli “ oneri della sicurezza che Agno AM NT s.r.l. avrebbe sostenuto ipotizzando che il servizio di raccolta e di trasporto in esame fosse stato realizzato in economia ” e quindi a confrontare il “ risultato della simulazione con gli importi allocati da Metalrecycling Venice s.r.l. ”, sulla base dei chiarimenti dalla stessa forniti nel corso dell’audizione del 14 ottobre 2024, poi confluiti nella nota del 17 ottobre 2024.

Nella determinazione prot. 1164 del 23 ottobre 2024, qui gravata, il R.U.P. non solo ha dato conto della suesposta metodologia impiegata per verificare l’attendibilità dei costi della sicurezza indicati nell’offerta vincitrice, ma ha altresì esplicitato i singoli passaggi dell’applicazione nel caso concreto di detto metodo comparativo.

In ragione di ciò, deve ritenersi che il provvedimento impugnato sia immune dal denunciato difetto di motivazione.

13. Anche il secondo motivo aggiunto è infondato, con cui la ricorrente lamenta l’erroneità della determinazione prot. 1164 del 23 ottobre 2024 nella parte in cui accerta che i “ costi della sicurezza legati al servizio […] possono essere considerati come nulli ”.

Sul punto, deve evidenziarsi, da un lato, che l’art. 1, punto 1.4, del capitolato ha stabilito che “ il ritiro dei rottami ferrosi presso i centri di raccolta da parte dell’aggiudicatario, per motivi di sicurezza, deve avvenire obbligatoriamente al di fuori dell’orario di apertura al pubblico ”; dall’altro lato, che i centri di raccolta sono costituiti da aree recintate e non accessibili a terzi al di fuori degli orari di apertura.

Quanto poi alla “ raccolta stradale ” del materiale ferroso, l’art. 1, punto 1.2, del capitolato ha previsto detta possibilità nei soli Comuni di Arzignano, Brogliano, AM e Crespadoro. Nel successivo punto 1.3 è contenuta tuttavia la specificazione che l’unico Comune “ dove viene effettuata la raccolta stradale ” è Crespadoro, ove l’aggiudicataria è tenuta a mettere “ a disposizione in loco per l’utenza un container adeguato, possibilmente dotato di coperchio, per tre giorni ed effettuerà il prelievo allo scadere del tempo stabilito ”.

A tal riguardo, l’Amministrazione resistente ha chiarito come lo stesso Comune abbia, a proprie spese, già individuato e messo in sicurezza (con transenne) un’area inaccessibile al pubblico, al pari di quanto accade nelle ipotesi di raccolta compiuta negli appositi centri.

In ragione del fatto che la prestazione di raccolta dei rottami è destinata a svolgersi in luoghi chiusi al pubblico, ancorché situati sul piano stradale, risulta ragionevole la conclusione del R.U.P. per cui il servizio non richieda l’assolvimento di specifici e ulteriori costi di sicurezza connessi all’utilizzo di “Dispositivi di Protezione Collettiva Integrativi” per la delimitazione delle aree di lavoro, quali ad esempio transenne, cartellonistica e coni spartitraffico.

Per altro verso, i costi derivanti dall’utilizzo di gru dotate di benna a polipo, così come i costi necessari per dotare i veicoli addetti al servizio del segnalatore acustico per la retromarcia e della cassetta di primo soccorso, nonché quelli per la formazione antincendio del personale non devono essere computati tra gli oneri di sicurezza legati al servizio – riguardanti l’esecuzione della specifica prestazione dedotta in contratto, anche rispetto alle interferenze dovute all’azione di terzi – bensì tra gli oneri di sicurezza aziendali. Si tratta di oneri che, per quanto in seguito esposto, sono stati previsti dall’operatore economico selezionato in misura non macroscopicamente illogica o irragionevole.

14. Il terzo motivo aggiunto è parimenti infondato.

La ricorrente sostiene che la prescritta “ indicazione degli oneri della sicurezza aziendali/anno dell’appaltatore: pari ad Euro/anno ”, di cui all’art. 15 del disciplinare, andasse riferita ai costi sostenuti dall’impresa offerente non solo per il servizio posto a base di gara, bensì per tutti i contratti eseguiti nell’anno.

CO s.r.l. fonda tale interpretazione sul tenore letterale della nota “(1)”, inserita nella diversa voce “ Costi della sicurezza legati al servizio ”, in cui “ Si ricorda che questi costi non riguardano le misure di sicurezza comuni a tutti gli appalti della #Appaltatore#, ma solo quelle attribuibili al singolo servizio ”. Limitazione, questa, che non varrebbe, nella tesi attorea, per la voce degli oneri di sicurezza aziendali, richiedente quindi “ un dato globale ”.

Trattasi di un’esegesi della legge di gara che non può essere condivisa: l’obbligo di indicare gli oneri di sicurezza aziendali, al pari di quello concernente gli oneri da rischio specifico, deve infatti intendersi circoscritto al solo servizio oggetto di affidamento e non ai costi complessivi sostenuti dall’offerente in altre commesse.

A tal fine, è dirimente osservare come l’art. 15 del disciplinare (relativo al “ contenuto della busta n. 3 - offerta economica ”) non abbia previsto espressamente un obbligo dichiarativo riguardante l’intera attività aziendale, bensì abbia richiesto l’indicazione dei costi per la sicurezza (aziendali e specifici) “ sia per il Lotto 1 che per il Lotto 2 ”. È quindi ragionevole ritenere che l’obbligo dichiarativo riguardasse soltanto gli oneri per la sicurezza afferenti a ciascun lotto interessato dall’offerta.

D’altra parte, “ gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ” che l’operatore deve indicare a pena di esclusione, ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, sono parte del contenuto dell’offerta economica e quindi non possono che riferirsi alla specifica commessa per la quale l’offerta stessa viene presentata.

15. Anche il quarto motivo aggiunto è infondato, con cui la ricorrente contesta la correttezza della positiva valutazione di congruità dell’offerta rispetto ai costi di sicurezza aziendali, indicati dal R.T.I. aggiudicatario in € 1.050,00.

A tal riguardo, è opportuno precisare che il contratto oggetto dell’asta pubblica prevede, a carico dell’operatore aggiudicatario, il ritiro dei rottami metallici presenti nelle isole ecologiche o nei siti stradali (per una quantità stimata in 679 tonnellate all’anno), il trasporto e il conferimento dei rifiuti presso un impianto di recupero e il pagamento del prezzo del metallo per il valore risultante dall’offerta economica.

Tenuto conto che, nel solo anno 2023, Metalrecycling Venice s.r.l. ha trattato nel proprio impianto industriale ben 29.652 tonnellate di materiale ferroso, risulta evidente come il volume di merci oggetto del contratto (pari a 2,29% del volume complessivo del materiale acquisito dalla società) impatti in misura minima sull’organizzazione aziendale, con un relativo costo incrementale per la sicurezza molto contenuto.

Deve inoltre considerarsi che OR società cooperativa sociale O.N.L.U.S., operatore economico che svolge servizi di raccolta e trasporto rifiuti, è l’attuale gestore per conto di Agno AM NT s.r.l. della gran parte degli ecocentri dove è presente il materiale ferroso oggetto dell’asta pubblica: l’impresa, quindi, ha già sostenuto gli oneri della sicurezza propri di tale attività specifica, sicché è verosimile ritenere che il costo incrementale derivante dalla raccolta del ferro in esame sia trascurabile.

Per giunta, come specificato dal R.U.P. in sede di verifica di congruità dell’offerta, le due società hanno sostenuto nell’esercizio 2023 rilevanti costi per assicurare la sicurezza aziendale: precisamente, € 176.666,05 la Metalrecycling Venice s.r.l. e € 628.541,12 la OR società cooperativa sociale O.N.L.U.S.

Con specifico riferimento alle contestazioni della ricorrente, deve precisarsi – richiamando la giurisprudenza in tema di costi medi della manodopera – che i “ costi aziendali minimi annui pro capite per il mantenimento in efficienza dei D.P.I. ” previsti dalle tabelle ministeriali “ non assumono valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa, ben potendo l'impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti (e di eventuali costi inferiori) in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 15 aprile 2024, n. 3407).

Ne consegue che è consentito all’impresa concorrente indicare nella sua offerta un costo per la sicurezza inferiore a quello individuato nelle tabelle ministeriali, rappresentative di una media articolata dei costi a livello territoriale, senza che per questo la sua offerta sia di per sé considerata anomala, soprattutto se, come nel caso di specie, lo scostamento dai valori tabellari non è rilevante e comunque risulta compatibile con l’organizzazione aziendale.

Nella determinazione prot. 1164 del 23 ottobre 2024, il R.U.P. ha specificato nel dettaglio gli elementi di calcolo della simulazione degli oneri di sicurezza aziendale, ipotizzando che Agno AM NT s.r.l. avesse eseguito in proprio il contratto: trattasi di un’analisi delle voci di spesa compiuta sulla base dei valori di mercato, da parte di un soggetto in possesso dei requisiti professionali per eseguire il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti in esame, che ha fornito di D.P.I. (Dispositivi di Protezione Individuale) i propri dipendenti e assicura la loro formazione secondo la valutazione dei rischi aziendale.

Pertanto il R.U.P. ha utilizzato, come base di calcolo per la previsione degli oneri aziendali, specifici ordini di spesa effettuati da Agno AM NT s.r.l. per l’acquisto di D.P.I. e per i servizi di formazione, allegati alla relazione di congruità dell’offerta.

Ne è risultato che, per lo svolgimento del servizio, gli oneri per la sicurezza sono pari ad € 293,54 all’anno per ogni addetto, quindi ad € 587,08 all’anno per due addetti (che costituiscono l’organizzazione prevista dal R.T.I. aggiudicatario per lo svolgimento della commessa): in definitiva, prendendo a riferimento i tre anni del contratto, l’importo previsto da Agno AM NT s.r.l. è pari a € 1.761,24, a fronte di un costo dichiarato dal R.T.I. di € 3.150,00, con un differenziale positivo di € 1.388,76.

Peraltro, è rimasta indimostrata l’affermazione della ricorrente per cui la previsione degli oneri aziendali avrebbe dovuto “ prevedere più sostituzioni dei D.P.I., sia a causa dell’usura derivante dalle condizioni operative, sia in relazione alle esigenze stagionali ”. Di contro, è verosimile ritenere, come sostenuto dall’Amministrazione resistente, che l’operatore addetto alla raccolta del ferro presso l’impianto di destinazione esegua la prestazione, perlomeno in massima parte, senza necessitare di contatto diretto con il materiale di discarica, limitandosi a manovrare i mezzi meccanici: il che permette di sottostimare le spese per il mantenimento dei D.P.I. (quali le scarpe, i pantaloni, il giaccone e il gilet), che possono quindi durare per più anni. Del resto, non è stata fornita la prova in giudizio neppure del fatto che la “ vagliatura del materiale per smaltire/recuperare eventuali rifiuti non metallici e non pericolosi che dovessero trovarsi mescolati ai rottami ferrosi ”, prevista dall’art. 1.9 del capitolato, comporti un veloce degrado dei D.P.I. Anzi, non può certo escludersi che detta procedura possa essere eseguita anche con strumenti meccanici.

Inoltre, il differenziale positivo tra la spesa prevista dal R.U.P. per l’assolvimento degli oneri di sicurezza aziendali – parametrata sulla specifica e documentata esperienza di Agno AM NT s.r.l. nello svolgimento del servizio posto a base di gara – e quanto dichiarato dal R.T.I. aggiudicatario, nonché l’accertamento di un utile di impresa per lo svolgimento del servizio (dichiarato da Metalrecycling Venice s.r.l. in € 10,05 per ogni tonnellata di rifiuto), permettono di colmare anche il costo incrementale dovuto alla nomina di alcune figure professionali addette alla sicurezza (come il R.S.P.P., ossia il Responsabile per il Servizio di Prevenzione e Protezione).

D’altra parte, è opportuno sottolineare che, per l’univoca giurisprudenza, il giudizio di attendibilità dell’offerta ha “ natura necessariamente globale e sintetica ” e quindi “ ben può prescindere dalla ricerca di inesattezze nelle singole voci che la compongono, che, ove ravvisate, sono del tutto irrilevanti se l’offerta è nel suo complesso economicamente sostenibile. Corollario processuale di siffatta impostazione è quello per il quale il ricorrente non si può limitare a sostenere l’omessa indicazione di costi da parte dell’aggiudicatario ma deve fornire la prova dell’insostenibilità dell’offerta unitariamente considerata ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 2024, n. 7262).

Ne consegue che il giudizio di congruità deve tendere ad accertare che l’offerta economica risulti nel suo complesso attendibile in relazione alla concreta esecuzione del contratto, non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo e nella ricerca di singoli errori presenti nel corpo dell’offerta.

Nel caso in discussione, i giustificativi forniti dal R.T.I. aggiudicatario in merito agli oneri di sicurezza (cfr. nota del 17 ottobre 2024) risultano esaustivi e ragionevoli nella valutazione delle singole voci di costo e, quindi, idonei a comprovare, complessivamente, la congruità dell’offerta: sicché non sussistono circostanze idonee a infirmare la correttezza del giudizio positivo espresso dal R.U.P. sull’offerta selezionata.

16. Parimenti infondato è anche il quinto motivo aggiunto, per il quale l’ente aggiudicatore avrebbe violato l’art. 110, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 chiedendo al R.T.I. selezionato delle giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza.

Come già evidenziato dalla parte resistente, “ non si può equiparare l'omessa indicazione degli oneri per la sicurezza alla quantificazione degli stessi nell'importo pari a zero (avvenuta nella specie). Invero, la situazione del concorrente che si esime dall'emarginare nella propria offerta economica la cifra dei costi della sicurezza, è diversa da quella del concorrente che, in base alla sua politica imprenditoriale e alla personale organizzazione dei fattori produttivi, dichiara, per le ragioni più varie, di non dover sostenere alcun costo diretto in termini di sicurezza in relazione ad un determinato appalto. […] Ne deriva che ogni questione di verifica del rispetto dei doveri inerenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro è destinata a spostarsi dal versante dichiarativo a quello sostanziale, concernente la congruità di una simile quantificazione ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 26 aprile 2021, n. 2686, confermata da Cons. Stato, Sez. VII, 1 marzo 2022, n. 1454).

Ne consegue che la fissazione degli oneri di sicurezza da rischio specifico nella cifra pari a zero effettuata nell’offerta economica (peraltro tramite un flag sulla casella “ sono nulli ” presente nel modulo predisposto dall’Amministrazione) non può essere assimilata alla totale pretermissione di indicazioni al riguardo e, quindi, non può costituire motivo di estromissione dalla procedura selettiva, comportando invece l’attivazione del sub-procedimento di verifica della congruità della proposta economica.

17. Infine, è infondato anche il sesto motivo aggiunto.

Nella prospettiva attorea, il R.U.P. avrebbe pregiudicato la trasparenza e l’imparzialità del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta convocando i rappresentanti del R.T.I. selezionato presso la sede di Agno AM NT s.r.l. per un “ incontro tecnico contabile ” al fine di approfondire i contenuti dei chiarimenti richiesti.

In realtà, deve ritenersi che l’audizione orale dei rappresentanti del raggruppamento aggiudicatario allo scopo di ottenere precisazioni rispetto alle voci di costo indicate nell’offerta rappresenti la diretta espressione del “ principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici ”, sancito dall’art. 2 del d.lgs. n. 36/2023, il quale deve orientare anche le procedure di affidamento dei contratti attivi in virtù dell’art. 13, comma 5.

Tanto più che la ricorrente non ha dedotto alcun concreto pregiudizio alla par condicio derivante dallo svolgersi del sub-procedimento in esame nella duplice forma orale e scritta.

Del resto, l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 non vieta che la stazione appaltante, oltre a richiedere specifiche spiegazioni scritte, possa anche organizzare un incontro tecnico-contabile con i rappresentanti dell’impresa al fine di acquisire un quadro conoscitivo più ampio rispetto alla congruità della migliore offerta.

18. Alla luce di quanto sinora esposto, il ricorso principale va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse mentre i motivi aggiunti vanno respinti sia riguardo all’azione di annullamento, sia, nel contempo, rispetto alla connessa domanda risarcitoria, la quale si presenta infondata nell’ an , mancando la prova del danno e del suo carattere antigiuridico, dato che non emerge alcuno dei profili di illegittimità dedotti dalla ricorrente a carico dell’operato dell’Amministrazione.

19. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite, considerata la particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse e respinge i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Filippo Dallari, Primo Referendario

Alberto Ramon, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Ramon	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO