Pubblicato il 22/12/2025

N. 02457/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01211/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1211 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati LO Giovanni Borghi, Marco Sica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Solesino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Bellante, Luigi Ammirati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- quanto al ricorso introduttivo, del “Bando d’asta pubblica per la costituzione di diritto di superficie ventinovennale su area di proprietà comunale” prot. n. 8.922 del 2 agosto 2021, nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ivi compresi: A) la determinazione dirigenziale n. 42 del 28 luglio 2021, avente ad oggetto “determina a contrarre per la costituzione del diritto di superficie ventinovennale su area di proprietà comunale, ubicata in Viale dell’Artigianato, occupata da stazioni radio base di telefonia mobile. Pubblicazione bando d’asta pubblica”; B) la deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 31 maggio 2021, di approvazione del “Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni Immobiliari 2021- 2023” ed il Piano alla stessa allegato, nonché i pareri di regolarità tecnica e contabile in relazione alla stessa acquisiti; C) il verbale delle operazioni di gara in data 21 settembre 2021; D) il provvedimento, non conosciuto, di approvazione provvisoria/definitiva;

nonché per l’accertamento: A) che il contratto del 1° luglio 2013 registrato il 5 febbraio 2014 ad Ivrea, n. 230, serie 3T, in essere tra la ricorrente ed il Comune di Solesino, ancorché denominato “locazione” è una convenzione di concessione di bene pubblico ed è soggetto ab origine al corrispettivo di cui all’art. 93, D.Lgs. 259/2003, determinato in Euro 516,46, quale criterio residuale ex art. 63, D.P.R. 446/1997, e - a far tempo dal 1° gennaio 2021 o, in subordine, dal 31 luglio 2021 -di cui all’art. 1, commi 831 e 831 bis, L. 160/2019, essendo nulle le diverse previsioni; B) del diritto della ricorrente alla stipula di nuove convenzioni alle condizioni di cui all’art. 93, D.Lgs. 259/2003, e conseguentemente applicando l’importo residuale di cui all’art. 1, comma 831 bis, L. 160/2019 e s.m. e i.

- quanto al ricorso per motivi aggiunti, della determinazione dirigenziale n. 69 del 19 novembre 2021 avente ad oggetto “Aggiudicazione definitiva dell’asta pubblica per la costituzione del diritto di superfici ventinovennale su area di proprietà comunale, ubicata in Viale dell’Artigianato, occupata da stazione radio base di telefonia mobile alla ditta Cellnex Italia SPA e accertamento entrata”, nonché di tutti gli atti presupposti già impugnati con il ricorso principale e di ogni altro atto o provvedimento del procedimento, ivi compresi il verbale di gara in data 21 settembre 2021, il verbale di gara n. 2 in data 1° ottobre 2021 con la proposta di aggiudicazione della gara in oggetto alla ditta Cellnex Italia S.p.A.;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Solesino e di Cellnex Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 novembre 2025 il dott. Marco IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 11 del 31 maggio 2021, il Comune di Solesino approvava il “Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni Immobiliari 2021-2023”, ai sensi dell’art. 58 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2008, n. 133.

In tale Piano veniva inserita, tra gli altri, l’area sita in Viale dell’Artigianato, identificata catastalmente al Foglio 2, mappale n. 1507, sulla quale insistono infrastrutture per la telefonia mobile, prevedendone la valorizzazione mediante costituzione di un diritto di superficie.

La medesima delibera dava atto che l’inserimento del bene nel Piano ne determinava la classificazione come patrimonio disponibile e che tale inserimento comportava la necessità di una variante allo strumento urbanistico generale, costituendo la delibera stessa adozione della variante al vigente Piano degli Interventi.

Successivamente, con determinazione del Responsabile dell’Area 3^ n. 42 del 28 luglio 2021, il Comune di Solesino indiceva una procedura di asta pubblica per la costituzione di un diritto di superficie della durata di anni ventinove (29) sulla predetta area, approvando il relativo “Bando d’asta pubblica” prot. n. 8.922 del 2 agosto 2021.

Il bando specificava, al punto 5, che “L’area rientra nel patrimonio disponibile del Comune di Solesino” e che l’aggiudicatario sarebbe subentrato nei contratti di locazione in essere con i gestori di telecomunicazioni, tra cui la stessa IN. L’importo a base d’asta veniva fissato in € 261.000,00.

All’esito della procedura di gara, con determinazione dirigenziale n. 69 del 19 novembre 2021, l’asta pubblica veniva definitivamente aggiudicata alla società Cellnex Italia S.p.A. per l’importo offerto di € 281.000,00.

In data 22 febbraio 2022, veniva stipulato tra il Comune di Solesino e Cellnex Italia S.p.A. l’atto pubblico notarile rep. n. 68.733, racc. n. 24.743, a rogito del Notaio Giorgio Gottardo di Padova, con il quale veniva formalmente costituito il diritto di superficie sull’area in questione in favore di Cellnex.

Avverso tali atti, nonché quelli presupposti, connessi e conseguenti, IN ha proposto il ricorso introduttivo e i successivi motivi aggiunti, deducendo plurimi vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, e chiedendo altresì l’accertamento della natura concessoria del preesistente rapporto con il Comune e del conseguente diritto all’applicazione di un canone calmierato ai sensi della normativa di settore.

Sosteneva, in particolare, la ricorrente che la realizzazione di una infrastruttura di telecomunicazioni su un’area comunale vale ex se a qualificare l’area come rientrante nel patrimonio indisponibile, con la conseguenza che:

- detto bene non potrebbe costituire oggetto di atti e/o diritti diversi da quelli scaturenti da un rapporto concessorio (ciò da cui deriverebbe l’invalidità dell’intera procedura);

-il corrispettivo esigibile a fronte del godimento dell’area sarebbe unicamente il canone unico patrimoniale (CUP) previsto dall’art. 1, comma 831-bis, L. 160/2019, pari ad € 800,00, con conseguente illegittimità della previsione del Bando secondo cui, anche a seguito del subentro dell’aggiudicatario nel contratto, il canone di locazione rimarrà quello attualmente in vigore tra le parti, pari a € 8.100,00.

Si sono costituiti in giudizio l’Ente Civico e la ditta controinteressata, chiedendo il rigetto delle avverse pretese.

All’udienza pubblica straordinaria in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, è infondato e va respinto per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

Il fulcro delle doglianze della ricorrente poggia sull’asserita natura demaniale o, comunque, di patrimonio indisponibile dell’area oggetto di procedura, dalla quale discenderebbe l’illegittimità della costituzione del diritto di superficie e l’applicabilità di un regime concessorio con canoni vincolati.

L’assunto è infondato.

L’area in questione è stata legittimamente classificata come patrimonio disponibile del Comune di Solesino.

L’art. 58, comma 1, del D.L. n. 112/2008, convertito dalla L. n. 133/2008, prevede che gli enti locali, per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del proprio patrimonio immobiliare, individuano, con delibera dell’organo di Governo, i singoli beni immobili non strumentali all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, suscettibili di valorizzazione ovvero di dismissione, redigendo apposito elenco che costituisce il “piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari”.

Il comma 2 del medesimo articolo dispone espressamente che: “L'inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile, fatto salvo il rispetto delle tutele di natura storico-artistica, archeologica, architettonica e paesaggistico-ambientale ”.

Nel caso di specie, il Consiglio Comunale di Solesino, con la Deliberazione n. 11 del 31 maggio 2021, ha approvato il “Piano delle Alienazioni e Valorizzazioni Immobiliari 2021-2023”, inserendovi l’area sita in Viale dell’Artigianato.

Tale atto ha, pertanto, prodotto l’effetto legale della classificazione del bene come patrimonio disponibile.

La scelta dell'Amministrazione di ritenere l’area "non strumentale all'esercizio delle proprie funzioni istituzionali" è espressione di una valutazione ampiamente discrezionale, sindacabile solo per manifesta illogicità, qui del tutto assente.

In ogni caso, anche a prescindere dalla portata della Delibera C.C. n. 11/2021, la tesi sostenuta da IN, in ordine alla natura demaniale o, comunque, di patrimonio indisponibile dell’area oggetto di procedura, non merita condivisione.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la mera presenza di impianti di telecomunicazione, qualificati come opere di urbanizzazione primaria, non è sufficiente a imprimere al suolo un vincolo pertinenziale di indisponibilità.

E, invero, affinché un bene non demaniale possa essere qualificato come indisponibile ai sensi dell'art. 826, comma 3, c.c., è necessaria la compresenza di un duplice requisito:

1) una manifestazione di volontà dell'ente, formalizzata in un atto amministrativo, che destini specificamente quel bene a un pubblico servizio (requisito soggettivo):

2) l'effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio da parte dell'ente stesso (requisito oggettivo).

Nel caso di specie, entrambi i requisiti sono assenti.

Il requisito soggettivo non solo manca, ma è presente un atto di volontà di segno diametralmente opposto: la Delibera C.C. n. 11/2021, che classifica il bene come disponibile al fine di valorizzarlo economicamente.

Anche il requisito oggettivo è insussistente.

Il servizio di telecomunicazioni non rientra tra le funzioni istituzionali del Comune.

Esso è svolto da operatori privati (tra cui la stessa IN) in regime di concorrenza e con scopo di lucro; non è un servizio pubblico gestito, neppure indirettamente, dal Comune di Solesino.

La circostanza che un privato svolga un'attività di interesse generale su un'area comunale non è sufficiente a trasformare la natura giuridica dell'area stessa, che rimane un bene gestito dall'ente secondo le proprie scelte amministrative.

Le attività di ‘interesse generale’ (come qualificate dall’art. 3 co. 2 D. Lgs. n. 259/2003), tra cui la telefonia, non possono ritenersi equipollenti ad un servizio pubblico in quanto, per il loro utilizzo, i consumatori pagano delle tariffe non calmierate, ma soggette alla concorrenza di mercato, a società con scopo di lucro.

Pertanto, essendo l'area parte del patrimonio disponibile del Comune, l'Ente ha agito iure privatorum , utilizzando gli strumenti del diritto civile per la gestione del proprio bene.

Di conseguenza, l'intera disciplina speciale invocata da IN (artt. 88 e 93 CCE, canone concessorio, etc.) risulta inapplicabile alla fattispecie.

La pretesa di IN di vedersi applicare un canone forfettario di 800 euro annui, invocando un meccanismo di eterointegrazione contrattuale è, pertanto, destituita di fondamento. Tale meccanismo opera solo in presenza di norme imperative applicabili alla fattispecie, ma l'art. 93 CCE, non è applicabile ai rapporti di natura privatistica su beni disponibili. Il rapporto tra IN e il Comune, correttamente qualificato come "locazione" nel bando, è regolato dalla libera autonomia negoziale delle parti.

Una volta classificato il bene come patrimonio disponibile, tutte le censure svolte dalla ricorrente risultano prive di fondamento.

Il Comune ha legittimamente proceduto alla valorizzazione del bene mediante la costituzione di un diritto di superficie, ai sensi dell’art. 952 c.c., attraverso una procedura ad evidenza pubblica (asta), in linea con i principi di trasparenza, concorrenza e buon andamento della pubblica amministrazione.

Come chiarito da Consiglio di Stato, sez. VI, 30.11.2020, n. 7535 l'assegnazione del diritto di superficie su un'area comunale per impianti di telecomunicazioni può legittimamente avvenire mediante procedura ad evidenza pubblica, non sussistendo nel CCE alcun divieto in tal senso. («L’art. 4 del Codice delle comunicazioni elettroniche […] non esclude affatto la possibilità di ricorrere ad una selezione ad evidenza pubblica per assegnare aree e porle nella disponibilità, attraverso strumenti privatistici, degli operatori di comunicazione elettronica. Ciò si evince dalla piana lettura della disposizione contenuta nell’art. 4, comma 1, d.lgs. 259/2003 secondo il quale “la disciplina delle reti e servizi di comunicazione elettronica è volta a salvaguardare, nel rispetto del principio della libera circolazione delle persone e delle cose, i diritti costituzionalmente garantiti di: (…) c) libertà di iniziativa economica e suo esercizio in regime di concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità”.

Appare evidente come il legislatore abbia inteso scongiurare il rischio di limitare l’accesso agli strumenti necessari per esercitare il servizio di comunicazione elettronica e lo strumento preferibile, per l’appunto, è quello di garantire a tutti gli aspiranti l’accesso alle infrastrutture») .

I principi di par condicio e non discriminazione sono stati rispettati: la procedura di gara era aperta a tutti i soggetti qualificati, inclusa la stessa IN, che avrebbe potuto partecipare e aggiudicarsi il diritto.

La par condicio è stata garantita proprio attraverso la procedura competitiva. I diritti degli operatori già presenti sul sito, inoltre, sono stati salvaguardati dalla previsione esplicita, nel bando, del subentro dell'aggiudicatario nei contratti di locazione in essere fino alla loro naturale scadenza.

La censura relativa al mancato perfezionamento della variante urbanistica prima dell'indizione della gara è infondata.

La stessa Delibera C.C. n. 11/2021, atto presupposto della gara, ha valore di adozione della variante urbanistica necessaria, specificando che "l’inserimento del bene [...] nel piano comporta la necessità di variante allo strumento urbanistico generale".

L'art. 58, comma 2, del D.L. 112/2008 prevede espressamente che la deliberazione del consiglio comunale di approvazione del piano "determina le destinazioni d'uso urbanistiche degli immobili". La procedura è stata dunque avviata in modo legittimo.

Infondate sono, altresì, le doglianze relative alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. La Deliberazione C.C. n. 11/2021, con cui è stato approvato il Piano delle Alienazioni, costituisce un atto di pianificazione a carattere generale, per il quale è esclusa la necessità di comunicazioni individuali, essendo le garanzie partecipative assicurate dalle forme di pubblicità tipiche di tali atti (pubblicazione all'albo, etc.).

Per tutto quanto sin qui esposto, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti.

La problematicità delle questioni che hanno dato origine alla vertenza giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come integrato da motivi aggiunti, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO IL, Presidente

Marco IN, Consigliere, Estensore

Valerio Torano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco IN	LO IL

IL SEGRETARIO