Pubblicato il 02/12/2025

N. 02249/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02113/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2113 del 2025, proposto dal costituendo Raggruppamento temporaneo di imprese tra La Torre Costruzioni S.r.l. (mandataria), ICR Impianti e Costruzioni S.r.l. A S.U. (mandante) e CO Stabile Aurora S.C.A.R.L. (mandante), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutte rappresentate e difese dagli avvocati Riccardo Barberis e Ilaria Barbetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda ULSS n. 5 “Polesana”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Francesca Busetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione del Veneto e Ministero della Salute, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia ,

- del provvedimento prot. 99146/2025 in data 13 ottobre 2025, comunicato con nota del 13 ottobre 2025, con cui l’Azienda ULSS n. 5 “Polesana” ha escluso il Raggruppamento ricorrente dalla « procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del Decreto legislativo n. 36/23 e s.m.i. per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori per l’adeguamento normativo ed antincendio nonché miglioramento antisismico dell’Ospedale di Rovigo (RO) Commessa A198-01 CUP: B19J19000220002 - CIG: B78B66AC37 »;

- del verbale in data 8 ottobre 2025, con cui è stata disposta la esclusione del Raggruppamento ricorrente dalla gara;

- del verbale in data 30 settembre 2025, di apertura delle buste amministrative e contestuale attivazione del soccorso istruttorio

- della nota in data 27 ottobre 2025 con il quale il RUP ha respinto la diffida e invito alla autotutela per riammissione alla gara della ricorrente.

- del provvedimento di aggiudicazione della gara ad oggi non conosciuto;

- di ogni altro provvedimento connesso, consequenziale e preliminare a quelli impugnati, ivi compresi il bando ed il disciplinare e di tutti gli atti di gara laddove siano interpretati in senso difforme a quello rappresentato nel ricorso;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto eventualmente stipulato nelle more con l’aggiudicatario e per la condanna dell’Amministrazione intimata a risarcire il danno cagionato in forma specifica, con l’annullamento dell’aggiudicazione definitiva e la stipula del contratto di appalto a favore della ricorrente e il subentro nel contratto eventualmente stipulato ex art. 122 c.p.a. ovvero, in subordine, per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda ULSS n. “Polesana”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 il dott. DR De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Azienda ULSS n. 5 “Polesana” (d’ora in poi, solo “ l’Azienda ”) ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori di adeguamento normativo antincendio e miglioramento antisismico dell’Ospedale di Rovigo.

2. Il disciplinare di gara prevedeva che l’operatore economico potesse dimostrare il possesso dei requisiti di progettazione o mediante struttura interna o mediante raggruppamento con progettisti o mediante un « progettista indicato qualificato », ai sensi dell’art. 44, comma 3, d.lgs. n. 36/2023.

3. Il costituendo Raggruppamento temporaneo di imprese tra La Torre Costruzioni S.r.l. – ICR Impianti e Costruzioni S.r.l. – CO Stabile Aurora S.c.a.r.l. (d’ora in poi, solo “ RTI ”) ha presentato l’offerta dichiarando nel Modello 1 ( «Indicazione/associazione progettista qualificato» ), di indicare sei soggetti esterni quali progettisti qualificati senza costituirli in Raggruppamento temporaneo, come da modello di domanda di partecipazione.

4. All’apertura delle buste amministrative, la Commissione di gara - con verbale del 30 settembre 2025 - ha rilevato l’impossibilità di desumere con certezza quale fosse la volontà del RTI ricorrente circa l’effettiva modalità di affidamento della progettazione esecutiva, atteso che alcuni modelli presentati dai progettisti contenevano espressioni riferite ad un costituendo RTP, in apparente contrasto con la volontà dichiarata nel Modello 1. La Commissione ha attivato pertanto il soccorso istruttorio ex art. 101, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023, richiedendo integrazioni documentali, mirate a chiarire la natura del rapporto tra i progettisti, nonché a produrre l’eventuale impegno alla costituzione del raggruppamento.

5. Il RTI ricorrente ha trasmesso nei termini la documentazione richiesta, tra cui l’« impegno alla costituzione di RTP tra progettisti » recante una data successiva alla scadenza del termine di presentazione delle offerte (15 settembre 2025) e, in allegato, i modelli mancanti dei singoli progettisti.

6. La Commissione ha valutato nel verbale dell’8 ottobre 2025 di escludere il RTI ricorrente, ritenendo non sanabile l’omessa produzione, entro i termini di gara, dell’atto di impegno alla costituzione del RTP con data certa anteriore, giusta il combinato disposto degli artt. 68, comma 1, e 101, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023.

7. L’Azienda con provvedimento prot. n. 99146 del 13 ottobre 2025 – premesso che «l’ATI costituenda "La Torre Costruzioni" ed in particolare le RTP/società indicate come progettisti dalla stessa, hanno presentato un atto di costituzione dell’impegno a conferire mandato collettivo speciale avente data certa posteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte» - ha disposto l’esclusione del RTI ricorrente con la seguente motivazione: A) ai sensi dell’art 68, comma 1, D.lgs. 36/2023, «è ammessa la presentazione dell’offerta da parte di raggruppamenti temporanei - nel caso di specie per l’affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria ai sensi dell’art 66 D.lgs. 36/2023 - purché “l’offerta sia … sottoscritta da tutti gli operatori economici che costituiranno i raggruppamenti temporanei o i consorzi ordinari di concorrenti e deve contenere l’impegno che, in caso di aggiudicazione della gara, gli stessi operatori conferiranno mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno di essi, da indicare in sede di offerta e qualificato come mandatario, il quale stipulerà il contratto in nome e per conto proprio e dei mandanti”» ; B) ai sensi dell’art 68, comma 5, D.lgs. 36/2023, « Per la costituzione del raggruppamento temporaneo gli operatori economici devono conferire, con un unico atto, mandato collettivo speciale con rappresentanza ad uno di essi, detto mandatario”. Nel caso di specie, nella documentazione amministrativa presentata dalla costituenda ATI La Torre Costruzioni, l’unico atto da cui si evince la volontà di costituire la RTP di professionisti è solo quello della mandante “Progettando S.r.l.”, firmata unicamente dal LRPT della Progettando S.r.l. ed in assenza di firma da parte degli altri mandanti/mandatario» ; C) «In sede di soccorso istruttorio, l’ATI La Torre Costruzioni ha prodotto il documento “atto di costituzione dell’impegno a conferire mandato collettivo speciale” della RTP preposta alla progettazione esecutiva la quale, tuttavia, riporta data certa del 01.10.2025, ovvero posteriore alla data di scadenza del termine di presentazione e delle offerte del 15.09.2025 ore 12:00» ; D) ai sensi dell’art 101, comma 1, D.lgs. 36/2023, « la mancata presentazione della garanzia provvisoria, del contratto di avvalimento e dell’impegno a conferire mandato collettivo speciale in caso di raggruppamenti di concorrenti non ancora costituiti è sanabile mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte» e nella fattispecie «la documentazione integrativa prodotta costituiva manifestazione di volontà incompatibile con la mera indicazione del progettista e comportava la qualificazione dei progettisti quali “concorrenti” tenuti alla produzione di un impegno alla costituzione di RTP in data certa anteriore alla scadenza».

8. Il RUP con nota del 27 ottobre 2025 ha respinto l’istanza di autotutela presentata dal RTI ricorrente, confermando che le dichiarazioni rese in sede di soccorso istruttorio avessero definitivamente chiarito che la volontà dei progettisti fosse quella di costituire un RTP e che, pertanto, la carenza dell’impegno alla costituzione entro il termine per la presentazione delle offerte fosse una causa di esclusione non sanabile.

9. Del provvedimento e del verbale di esclusione, oltre che del rigetto dell’istanza di autotutela, il RTI ricorrente ha chiesto l’annullamento, affidando la propria domanda ad unico ed articolato gruppo di censure, così rubricato: « Violazione dell’art. 101 d.lgs. n. 36/2023 e delle norme in materia di partecipazione alle gare d’appalto. Eccesso di potere per carenza di presupposti ed errata motivazione. Errata valutazione delle risultanze del soccorso istruttorio ».

Il RTI ricorrente ritiene di aver strutturato l’offerta secondo la modalità dell’indicazione del progettista qualificato, come consentito dall’art. 44, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023.

Pertanto, ai fini della partecipazione, non era richiesto alcun impegno alla costituzione di un RTP, tanto più che il Disciplinare distingueva chiaramente tra progettista indicato e progettista raggruppato con la ditta offerente, imponendo l’obbligo dell’impegno alla costituzione di RTP solo in quest’ultima ipotesi.

La Stazione appaltante, invece, ha erroneamente qualificato i progettisti quali “concorrenti” e non quali meri progettisti “indicati” e ciò in assenza di qualsiasi elemento proveniente dal RTI ricorrente che abbia manifestato la volontà di costituire un raggruppamento di progettazione per partecipare alla gara quale concorrente associato. La successiva produzione dell’impegno a costituire il RTP tra i progettisti indicati, depositato in sede di soccorso istruttorio, non si configura come la manifestazione di una nuova volontà del RTI ricorrente, ma come mero adempimento ad una richiesta erroneamente formulata dalla Stazione appaltante.

In altri termini, la Commissione di gara avrebbe attivato il soccorso istruttorio richiedendo l’impegno alla costituzione di un RTP, pur in presenza di una dichiarazione chiara di indicazione dei progettisti, così travisando il contenuto dell’offerta. A ciò consegue l’illegittima applicazione della parte finale dell’art. 101, comma 1 che richiede una data certa anteriore solo per gli impegni dei raggruppamenti concorrenti non ancora costituiti, fattispecie che non ricorre nel caso di specie.

Ne deriva l’illegittimità dell’esclusione, fondata su un presupposto (l’obbligo di impegno a costituire il RTI ricorrente) non previsto né dal disciplinare né dal codice dei contratti pubblici per l’ipotesi del progettista “indicato”.

Il RTI ricorrente, pertanto, chiede l’annullamento del provvedimento di esclusione con conseguente riammissione in gara o, qualora fosse impossibile la tutela in forma specifica, il risarcimento dei danni per equivalente.

10. L’Azienda si è costituita in giudizio con atto di mera forma del 22 novembre 2025 e, con memoria difensiva del 24 novembre 2025, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica al controinteressato aggiudicatario e, nel merito, la sua infondatezza.

11. Alla camera di consiglio del 26 novembre 2025 la causa è passata in decisione, previo avviso dato alle parti della possibile definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio ritiene che il giudizio possa essere definito ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sussistendo i presupposti ivi previsti.

2. L’eccezione di inammissibilità del ricorso, per mancata notifica al controinteressato aggiudicatario, è palesemente infondata.

Secondo un orientamento consolidato, «A fronte dell’impugnazione del bando, di concorso o di gara, ovvero di un atto di esclusione dalla procedura selettiva, non sono individuabili soggetti che possano essere qualificati come controinteressati, atteso che la qualifica di controinteressato, quale soggetto che è titolare di un interesse giuridicamente rilevante al mantenimento dell’impugnata esclusione, non si configura in capo al mero partecipante in occasione dell’impugnazione della esclusione da parte di altro concorrente laddove sia ancora in corso lo svolgimento della gara e, dunque, la stazione appaltante non abbia fatto contestualmente luogo all’aggiudicazione dell’appalto» ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2025, n. 2841).

Non vi è prova in atti dell’avvenuta aggiudicazione, ragion per cui l’eccezione è priva di pregio.

3. Il ricorso è fondato per le ragioni di seguito esposte.

4. La questione centrale all’attenzione del Collegio attiene alla corretta qualificazione della modalità di partecipazione prescelta dal RTI ricorrente ai fini della soddisfazione dei requisiti di progettazione.

Secondo l’art. 6 del Disciplinare di gara, «Ai sensi dell’art. 44, comma 3, del d.lgs. n. 36/23 e smi ogni operatore economico, deve avvalersi di un progettista qualificato alla realizzazione del progetto esecutivo direttamente presente nello staff tecnico dell’operatore, individuato in sede di offerta ovvero indicato ovvero partecipare in raggruppamento con soggetti qualificati per la progettazione tra i soggetti indicati dall’art. 66, c. 1, del D.Lgs. n. 36/23».

Dalla lettura del Modello 1 – “ Indicazione/associazione del progettista ”, nonché degli ulteriori atti di gara emerge, con immediata evidenza, che il RTI ricorrente ha optato per la modalità dell’indicazione del progettista qualificato, istituto espressamente previsto dall’art. 44, comma 3, d.lgs. 36/2023, nonché dalla lex specialis .

Secondo tale disposizione “Quando il contratto è affidato ai sensi del comma 1, gli operatori economici devono possedere i requisiti prescritti per i progettisti, oppure avvalersi di progettisti qualificati, da indicare nell’offerta, o partecipare in raggruppamento con soggetti qualificati per la progettazione. La qualificazione per la progettazione comprende anche l’uso di metodi e strumenti digitali per la gestione informativa mediante modellazione”.

Tale modalità partecipativa è definita dalla giurisprudenza in modo univoco: « la posizione giuridica del progettista indicato dall’impresa, che ha formulato l’offerta con la conseguente aggiudicazione e che si ricava dalla “legge” di gara, è, come già anticipato, quella di un prestatore d’opera professionale che non entra a far parte della struttura societaria che si avvale della sua opera, e men che meno rientra nella struttura societaria quando questa formula l’offerta. Rimangono due soggetti separati e distinti, che svolgono funzioni differenti con conseguente diversa distribuzione delle responsabilità. Tale situazione non muta neppure nel caso di appalto c. d. integrato, caratterizzato dal fatto che l’oggetto negoziale è unico, nel senso che non vi è una doppia gara, una per la progettazione e un’altra per l’esecuzione dei lavori, poiché il contratto viene sottoscritto unicamente da chi si è aggiudicato la gara; e in ogni caso la legge non configura un meccanismo diverso da quello previsto in generale". In conclusione, il progettista indicato "non rientra nella figura del concorrente né tanto meno in quella di operatore economico, nel significato attribuito dalla normativa interna e da quella dell’Unione europea (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 9 luglio 2020, n. 13) … Qualora il concorrente decida di indicare un progettista esterno senza costituzione di raggruppamento temporaneo, il contratto è stipulato esclusivamente fra la Stazione Appaltante ed il concorrente qualora aggiudicatario in quanto il progettista indicato non assume la qualifica di concorrente. Con riferimento al Progettista Indicato, si evidenzia che, non rientrando nella figura del concorrente né in quella di operatore economico, il contratto è stipulato esclusivamente fra la Stazione Appaltante ed il concorrente qualora aggiudicatario» (in questi termini, Cons. Stato, Sez. V, 5 agosto 2024, n. 6961).

Dagli enunciati principi deriva che: A) i progettisti indicati non costituiscono un RTI; B) non devono rendere l’impegno alla costituzione di un raggruppamento; C) non sono soggetti agli obblighi documentali previsti per gli operatori economici associati, salvo naturalmente dichiarare il possesso dei requisiti generali e di qualificazione tecnico-professionali (qui non contestati).

5. Nel caso in esame la lex specialis distingue chiaramente tra progettisti riuniti in RTP e concorrenti in gara, per i quali richiede l’impegno alla costituzione del raggruppamento con data certa anteriore alla scadenza dell’offerta e progettisti “indicati” , per i quali si prevede che il contratto venga sottoscritto solo dalla ditta offerente, escludendo in capo al progettista medesimo la qualifica di concorrente. Pertanto nessuna disposizione prevedeva l’obbligo, a pena di esclusione, di produrre un impegno alla costituzione di RTP tra i progettisti indicati (ma non offerenti), di data certa anteriore alla domanda di partecipazione alla gara.

6. Vero è che la Stazione appaltante ha attivato il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101 d.lgs. 36/2023, richiedendo al RTI ricorrente di produrre l’impegno a costituire un RTP tra i progettisti e di indicare la relativa ripartizione delle prestazioni.

Purtuttavia, tale richiesta - quanto meno in ordine alla pretesa assunzione dell’impegno a costituire il RTP - non aveva alcun fondamento normativo, sia perché il RTI ricorrente aveva già esercitato la facoltà di indicare progettisti esterni, sia perché la Stazione appaltante non poteva introdurre obblighi documentali non richiesti dalla lex specialis .

La stessa Stazione appaltante ha fondato l’esclusione sul contenuto di alcuni modelli esibiti dai progettisti (Modello 4), laddove taluni professionisti (es. la mandante Progettando) hanno fatto riferimento ad un costituendo Raggruppamento di progettisti “indicati”, ma tali dichiarazioni risultano estranee alla volontà del RTI ricorrente, riguardando esclusivamente i rapporti interni tra professionisti e non avendo valore ai fini della qualificazione della modalità partecipativa dell’operatore economico.

In altri termini, l’impegno alla costituzione di un RTP, avente data certa posteriore al termine di presentazione delle offerte, è stato depositato dal RTI ricorrente esclusivamente per adempiere alla richiesta della Stazione appaltante, ma era un documento non dovuto, prodotto per effetto di un soccorso istruttorio erroneamente attivato e poi paradossalmente utilizzato come motivo di esclusione dalla gara.

L’esclusione è dunque viziata da eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, sviamento e violazione del favor partecipationis .

7. Tenuto conto di quanto procede, non sono fondate le argomentazioni difensive dell’Azienda resistente, che risultano in larga parte estranee al contenuto motivazionale del provvedimento impugnato, introducendo ragioni postume non ammissibili e comunque estranee alla disciplina dell’appalto integrato.

7.1. In particolare ’Azienda sostiene che l’offerta della ricorrente sarebbe stata «ambigua» quanto alla modalità di affidamento della progettazione esecutiva e alla qualifica dei progettisti indicati. Tuttavia tale rilievo non è condivisibile per un duplice ordine di ragioni.

In primo luogo, si tratta di un’argomentazione postuma. Né il verbale dell’8 ottobre 2025 né il provvedimento di esclusione del 13 ottobre 2025 fanno riferimento ad alcuna ambiguità dell’offerta. L’unico motivo posto alla base dell’esclusione attiene alla dichiarata necessità per il RTI ricorrente di produrre l’impegno alla costituzione del Raggruppamento tra i progettisti indicati, con data certa anteriore alla scadenza della presentazione dell’offerta.

Non essendo stata espressamente valorizzata in sede procedimentale alcuna ambiguità dell’offerta, è del tutto evidente che non può esserlo ora in sede giudizio, a pena di violare il divieto di integrazione postuma del provvedimento impugnato attraverso le difese dell’Amministrazione ( ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 8 maggio 2025, n. 3918).

In secondo luogo, la tesi dell’ambiguità dell’offerta non trova riscontro negli atti di gara.

Il RTI ricorrente - come già evidenziato - ha chiaramente dichiarato (nel Modello 1 e nella domanda di partecipazione) di avvalersi di progettisti “indicati”, modalità partecipativa consentita dall’art. 44, comma 3, d.lgs. 36/2023 e espressamente prevista dalla lex specialis , ragion per cui nessun dubbio poteva sorgere a tal proposito.

7.2. Né giova all’Azienda resistente affermare che il disciplinare (art. 6) consentiva al RTI ricorrente di avvalersi di « un progettista qualificato », interpretando tale espressione nel senso di imporre l’indicazione di un solo professionista ovvero di più professionisti, purché costituiti in RTI.

Tale assunto non è condivisibile.

Il già citato art. 44, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 prescrive espressamente che l’operatore economico può avvalersi di progettisti qualificati, da indicare nell’offerta, prevedendo che ciò possa avvenire con uno o più soggetti qualificati. La norma, dunque, si esprime chiaramente al plurale, legittimando l’indicazione di una pluralità di progettisti, a prescindere dal tipo di formazione, se singoli o tra loro associati.

La travisata interpretazione dell’art. 6 del Disciplinare da parte dell’Azienda contrasta, pertanto, con il dato letterale della norma primaria, introducendo un limite anticoncorrenziale non previsto dal legislatore che determinerebbe la nullità della clausola stessa per contrasto con norme imperative.

8. In conclusione, il RTI ricorrente ha legittimamente partecipato alla gara, indicando progettisti qualificati, ragion per cui il ricorso è fondato e dev’essere accolto. Per l’effetto, si deve disporre l’annullamento del provvedimento di esclusione della ricorrente, che dovrà essere riammessa alle successive fasi di gara, nonché del diniego di autotutela, anch’esso viziato in via derivata.

9. Non occorre, invece, provvedere né sulla domanda di inefficacia del contratto medio tempore stipulato con l’aggiudicataria, né sulla domanda di subentro (non essendovi in atti la prova dell’aggiudicazione), né su quella di risarcimento per equivalente svolta dal RTI ricorrente solo in via subordinata. Difatti, per effetto della riammissione del ricorrente alle successive fasi della procedura di gara, la Stazione appaltante dovrà provvedere alla valutazione dell’offerta presentata dal RTI ricorrente, alla formulazione della graduatoria e all’aggiudicazione a favore del miglior offerente, previa ogni verifica di legge.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano coma dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento di esclusione e gli ulteriori atti impugnati e ordina la riammissione del RTI ricorrente alle successive fasi della procedura di gara, fermi restando gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Condanna l’Azienda ULSS n. 5 “Polesana” al pagamento, in favore del RTI ricorrente, delle spese di lite che liquida in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CA LI, Presidente

DR De Col, Primo Referendario, Estensore

Giampaolo De Piazzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR De Col	CA LI

IL SEGRETARIO