Pubblicato il 25/07/2025

N. 05594/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01251/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale LL AN

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1251 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Villa Ortensia - Centro Medico Cales S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. Arturo Umberto Meo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione AN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina e dall’Avv. Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Medical Imaging Polisanitaria Iodice S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- A) LL delibera di giunta EG LL AN (“DGRC”) 28 dicembre 2021, n. 599, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 3 gennaio 2022, con oggetto: “Assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale”;

- B) LL nota LL GI Regionale LL AN - Direzione Generale per la Tutela LL Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale (in prosieguo la “DG Tutela LL Salute”) prot. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022;

- C) se e in quanto occorra, LL nota dell'Unità di Crisi Regionale ex Decreto P.G.R.C. n. 51 del 30.03.2020 (in prosieguo la “Unità di Crisi”) n. prot. n. UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022;

D) se e in quanto occorra, LL nota dell'Unità di Crisi prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022;

- E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL ricorrente, ivi incluse le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema di cui alla DGRC 599/2021.

- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 20 luglio 2022:

- A) LL delibera di giunta EG LL AN (“DGRC”) 4 maggio 2022, n. 215, pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, con oggetto: “Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021”;

- B) LL delibera di giunta EG LL AN (“DGRC”) 21 giugno 2022, n. 309, con oggetto: “Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022”;

- C) dei decreti del Direttore Generale per la Tutela LL Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, recanti a oggetto la presa d'atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A;

- D) se e in quanto occorra, dei provvedimenti impliciti con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021 e delle consequenziali richieste di emissione di nota di credito;

- E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL ricorrente.

- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 16 novembre 2023:

- A) del decreto del dirigente generale per la tutela LL salute e il coordinamento del sistema sanitario EG n. 509 del 31 luglio 2023 pubblicato sul B.U.R.C. n. 59 del 7 agosto 2023, recante “Consuntivo anno 2022 dei limiti di spesa per la specialistica ambulatoriale in esecuzione LL d.g.R.C. n.215/2022”; B) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL società ricorrente;

NONCHÉ

DEGLI ATTI IMPUGNATI CON IL RICORSO INTRODUTTIVO, OVVERO:

- A) LL delibera di giunta EG LL AN (in prosieguo “DGRC”) 28 dicembre 2021, n. 599, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 3 gennaio 2022, recante “Assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale”;

- B) LL nota LL GI Regionale LL AN - Direzione Generale per la Tutela LL Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale (in prosieguo la “DG Tutela LL Salute”) prot. 2022.0029303 del 20 gennaio 2022;

- C) se e in quanto occorra, LL nota dell'Unità di Crisi Regionale ex Decreto P.G.R.C. n. 51 del 30.03.2020 (in prosieguo la “Unità di Crisi”) n. prot. n. 2 UC/2022/0000018 del 7 gennaio 2022;

- D) se e in quanto occorra, LL nota dell'Unità di Crisi prot. n. UC/2022/0000063 del 24 gennaio 2022;

- E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL ricorrente, ivi incluse le note di convocazione alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema di cui alla DGRC 599/2022;

E DEGLI ATTI IMPUGNATI CON IL PRIMO RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI, OVVERO:

- A) LL delibera di giunta EG LL AN (“DGRC”) 4 maggio 2022, n. 215, pubblicata sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, con oggetto: “Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021”;

- B) LL delibera di giunta EG LL AN (“DGRC”) 21 giugno 2022, n. 309, con oggetto: “Approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate ex DGRC 215/2022”;

- C) dei decreti del Direttore Generale per la Tutela LL Salute n. 173 del 4 maggio 2022 e n. 174 del 5 maggio 2022, pubblicati sul B.U.R.C. n. 43 del 9 maggio 2022, recanti a oggetto la presa d'atto dei dati 2018, 2019, 2020 e 2021 (solo budget ordinario) di produzione dei centri privati accreditati per le branche di: laboratorio di analisi; diabetologia; branche a visita; cardiologia; medicina nucleare; radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A;

- D) se e in quanto occorra, dei provvedimenti impliciti con cui la ASL ha approvato i dati consuntivi degli esercizi finanziari 2018, 2019, 2020 e 2021 e delle consequenziali richieste di emissione di nota di credito;

- E) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL ricorrente.

- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 29 febbraio 2024:

- A) del decreto del Direttore Generale LL Direzione generale per la tutela LL salute e il coordinamento del sistema sanitario EG LL GI EG LL AN (di seguito solo “Decreto Dirigenziale”) 21 novembre 2023, n. 779, mai notificato alla società ricorrente, con oggetto: “Decreto dirigenziale n. 509 del 31.07.2023. Modifiche ed integrazioni”;

- B) LL delibera LL GI EG LL AN (di seguito solo “DGRC”) 29 dicembre 2023, n. 800, pubblicata sul B.U.R.C. n. 1 del 2 gennaio 2024, con oggetto: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024”; - C) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL società ricorrente, ivi inclusi tutti gli atti già impugnati con i precedenti atti di gravame

- per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 13 maggio 2024:

- A) del decreto del Direttore Generale LL Direzione generale per la tutela LL salute e il coordinamento del sistema sanitario EG LL GI EG LL AN (di seguito solo “Decreto Dirigenziale”) 12 febbraio 2024, n. 130, pubblicato sul B.U.R.C. n. 18 del 19 febbraio 2024, con oggetto “DGRC n. 800 del 29.12.2023 recante: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024. Adempimenti attuativi”; - B) LL nota LL GI EG LL AN prot. PG/2024/0100008 del 26 febbraio 2024 recante “Oggetto: Decreto Dirigenziale n. 130 del 12.02.2024. Indirizzi”;

- C) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi LL società ricorrente, ivi inclusi tutti gli atti già impugnati con i precedenti atti di gravame.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio LL Regione AN e LL Asl 104 - Caserta 1;

Vista l’ordinanza di questo Tribunale n. 776 del 14 aprile 2022;

Visti tutti gli atti LL causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 giugno 2025 la dott.ssa Valeria Nicoletta Flammini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, come implementato dai successivi (quattro) motivi aggiunti, la struttura sanitaria ricorrente ha impugnato gli atti di programmazione e di fissazione dei tetti di spesa sanitaria indicati in epigrafe, contestandone la legittimità e chiedendone l’annullamento previa sospensione degli effetti, sulla base di censure appuntate sia sul procedimento svolto che sul merito delle scelte programmatorie adottate dall’Amministrazione EG.

2. - Si sono costituite in resistenza la Regione AN (6 aprile 2022) e la ASL di Caserta (9 aprile 2022).

3. - Con ordinanza del 14 aprile 2022, n. 776, questo Tribunale ha respinto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati (con il gravame principale), sulla ritenuta accettazione dei vincoli di spesa sanitaria conseguente alla sottoscrizione LL c.d. clausola di salvaguardia inserita negli accordi contrattuali stipulati tra la ASL e la struttura ricorrente, ai sensi dell’art. 8 quinquies del d. lgs. n. 502/1992.

4. – Il 15 dicembre 2023 l’Asl di Caserta ha depositato memoria eccependo l’inammissibilità del gravame (e dei motivi aggiunti) “in ragione LL clausola di salvaguardia contenuta nel contratto firmato tra la ASL e la struttura ed a versare in atti il contratto Prot. 329856 del 28.07.2022 tra Centro Medico Cales ed Asl Caserta anno 2022 con specifica approvazione LL clausola di salvaguardia”; Il 22 dicembre 2023 la Regione AN depositava documenti e parimenti l’11 aprile 2025 l’Asl depositava documenti (in particolare il contratto prot. 24371 del 23 gennaio 2024 tra Centro Medico Cales ed Asl Caserta anno 2023). Il 5 maggio 2025 la Regione AN depositava memoria eccependo l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti in ragione dell’avvenuta sottoscrizione, per le annualità in contestazione, dei contratti contenenti la clausola di salvaguardia. Nel merito, la difesa EG ha concluso per il rigetto del ricorso.

6. - All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 17 giugno 2025, tenutasi mediante collegamento da remoto via TEAMS, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Pacifici gli atti di causa, il Collegio ritiene di esaminare con priorità l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti sollevata dalle Amministrazioni resistenti in considerazione dell’avvenuta sottoscrizione dei contratti contenenti la clausola di salvaguardia con la rinuncia alle azioni/impugnazioni intraprese avverso i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto e/o provvedimento agli stessi collegati e/o presupposti.

7.1. - L’eccezione è fondata.

7.2. - Il Collegio è dell’avviso che la sottoscrizione LL cd. clausola di salvaguardia da parte LL struttura ricorrente è comprovata dai contratti versati agli atti del giudizio dalla ASL di Caserta. (prot. 329856 del 28 luglio 2022; prot. n. 256676 del 23 maggio 2022; prot. 24371 del 23 gennaio 2024, dep. 15 dicembre 2022, 21 dicembre 2022 e 11 aprile 2025).

7.3.- In conseguenza di ciò, deve essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis , T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n.5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

7.4.- Invero, la clausola di salvaguardia in discussione (art.14), il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che “1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto.” Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che “in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza”, giacché l’assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale “comportamento univocamente indicativo LL volontà LL parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione LL prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)”. Da tale angolo visuale, “la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività” (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023). Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l’eventuale clausola di riserva LL struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell’accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021). L’adesione volontaria all’accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione LL posizione prioritaria che riveste l’obiettivo di contenimento LL spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all’erogazione di prestazioni sanitarie. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l’appunto la finalità di garantire il necessario contenimento LL spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione AN, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l’alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo LL sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato LL sanità privata. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), non è possibile ravvisare alcun contrasto LL disciplina contenuta negli artt. 8- bis , 8- quater e 8- quinquies , del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale invocati dalla ricorrente né con quelli LL Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale. Non sussistono, pertanto, i presupposti per poter accogliere l’istanza formulata da parte ricorrente di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E., ex art. 267 del TFUE e neppure di eventuale giudizio di costituzionalità delle disposizioni sopra indicate. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all’esame, la sottoscrizione LL clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente LL legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

7.5. - Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale LL clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall’autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la “tenuta” del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

8. - Per quanto sopra, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono inammissibili.

9. - Le spese possono essere compensate, stante la decisione in rito e la novità delle questioni al momento in cui il ricorso è stato proposto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale LL AN (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Valerio Torano, Primo Referendario

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Nicoletta Flammini	Paolo Severini

IL SEGRETARIO