Pubblicato il 04/12/2025

N. 03978/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02222/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2222 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (O, in Forma Abbreviata, IT S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Noviglio, Unione dei Comuni i Fontanili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Milano - Parco Agricolo Sud Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati IAluisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’accertamento, ex art. 2, comma 8 bis, l. n. 241 del 1990 e, ove occorrer possa, ai sensi dell''art. 31, comma 4, c.p.a., dell’avvenuta formazione del silenzio assenso e dell’inefficacia: i) del verbale di conferenza di servizi del 6 settembre 2023; ii) del parere del 20 luglio 2023 (atto prot. 112350) in cui la Commissione per il Paesaggio del Parco Agricolo Sud Milano ha affermato l''incompatibilità paesaggistica dell''intervento; iii) del parere del Comune di Noviglio; iv) dell''atto prot. n. 10852 con cui il Responsabile delle autorizzazioni del Parco Agricolo Sud Milano ha trasmesso la propria relazione istruttoria, ove ha fatto proprie le conclusioni cui era giunta la Commissione per il Paesaggio nel proprio parere; nonché, in subordine, per l''annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari ai sensi dell''art. 55 c.p.a. - del verbale di conferenza di servizi del 6 settembre 2023; - del parere del 20 luglio 2023 (atto prot. 112350) della Commissione per il Paesaggio del Parco Agricolo Sud Milano; - del parere del Comune di Noviglio (doc. 3); - dell''atto prot. n. 10852 con cui il Responsabile delle autorizzazioni del Parco Agricolo Sud Milano ha trasmesso la propria relazione istruttoria; - di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale; nonché, in via ulteriormente subordinata e gradata, per l''annullamento, - dell''art. 37 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Noviglio, approvate con delibera del Consiglio Comunale n.16 del 23.03.2013, - dell''art. 25 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Agricolo Sud Milano, approvate con D.G.R. 7/818 del 03.08.2000; in via ulteriormente subordinata e gradata, per la disapplicazione - dell''art. 37 delle Norme di Attuazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Noviglio; - dell''art. 25 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Agricolo Sud Milano.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. (O, in Forma Abbreviata, IT S.p.A.) il 12/4/2024:

per l'accertamento della formazione del silenzio assenso in relazione all'’istanza di autorizzazione presentata da IT S.p.A il 28 marzo 2023, ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. 259 del 2003; per il conseguente accertamento dell'inefficacia, ex art. 2, comma 8 bis, l. n. 241 del 1990 e, ove occorrer possa, ai sensi dell'art. 31, comma 4, c.p.a.: - dell'atto prot. n. 650 del 15 gennaio 2024 con cui l'Unione di Comuni “I Fontanili” ha adottato la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi; - dell'atto prot. n. 661 del 16 gennaio 2024 con cui l'Unione dei Comuni “I Fontanili” ha comunicato a IT il preavviso di rigetto; - dell'atto prot. n. 1642 del 30 gennaio 2024 con cui l'Unione dei Comuni “I Fontanili” ha disposto il “diniego della SCIA”; - di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale, ivi compresi quelli impugnati con il ricorso principale, successivo alla formazione del silenzio assenso; nonché, in subordine, per l’annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari ai sensi dell'art. 55 c.p.a.: - dell'atto prot. n. 650 del 15 gennaio 2024 con cui l'Unione di Comuni “I Fontanili” ha adottato la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi; - dell'atto prot. n. 661 del 16 gennaio 2024 con cui l'Unione dei Comuni “I Fontanili” ha comunicato a IT il preavviso di rigetto; - dell'atto prot. n. 1642 del 30 gennaio 2024 con cui l'Unione dei Comuni “I Fontanili” ha disposto il “diniego della SCIA”; - di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale, ivi compresi quelli impugnati con il ricorso principale; nonché, in via ulteriormente subordinata e gradata, e ove occorrer possa, per l'annullamento: - dell'art. 37 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Noviglio, approvate con delibera del Consiglio Comunale n.16 del 23.03.2013; - dell'art. 25 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Agricolo Sud Milano, approvate con D.G.R. 7/818 del 03.08.2000; in via ulteriormente subordinata e gradata, e ove occorrer possa, per la disapplicazione: - dell'art. 37 delle Norme di Attuazione del Piano di Governo del Territorio del Comune di Noviglio; - dell'art. 25 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Territoriale di Coordinamento del Parco Agricolo Sud Milano.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Noviglio e di Unione dei Comuni i Fontanili e di Città Metropolitana di Milano - Parco Agricolo Sud Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 il dott. GI RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il 28 marzo 2023 INWIT e TIM hanno presentato una istanza congiunta di autorizzazione per l’installazione di una nuova stazione radio base, da realizzare nel territorio del Comune di Noviglio in via dei Civici snc nell’area identificata al catasto terreni al foglio 8 mappale 39.

In data 26 aprile 2023 l’ARPA Lombardia ha rilasciato parere tecnico positivo.

In data 20 luglio 2023, la Commissione per il Paesaggio del Parco Agricolo Sud Milano ha espresso parere di incompatibilità paesaggistica affermando che “ l’ubicazione dell’impianto richiesto costituisce un elemento di frattura rispetto alla lettura del paesaggio che sommato alle preesistenze comprometterebbe la continuità percettiva del paesaggio agricolo. L’inserimento dell’impianto è proposto in un’area prossima ad un contesto urbanizzato e infrastrutturato, esterno al perimetro del Parco in cui valutare il posizionamento. Considerata la preesistenza di altre strutture impiantistiche ed in particolare la vicinanza alla torre attualmente utilizzata per l’impianto di illuminazione stradale si ritiene al fine di evitare ulteriore impatto percettivo, come già realizzato in altri ambiti, di posizionare gli impianti di TLC su tale struttura combinando combinando entrambe le funzioni ”.

In data 28.08.2023 il Comune di Noviglio ha rilasciato un parere che così concludeva: “ si suggerisce, a tutela del paesaggio, come peraltro indicato anche dal parco Sud, che nelle immediate vicinanze è già presente una struttura analoga realizzata nel 2005, che presumibilmente potrebbe ospitare le nuove apparecchiature, si chiede pertanto di valutare la possibilità di ampliare la struttura esistente senza compromettere ulteriormente i luoghi ed in subordine di valutare di sostituire l’attuale torre faro presente sulla SP 203 con la nuova stazione base in progetto, garantendo comunque l’illuminazione pubblica della rotatoria. ”.

Il 6 settembre 2023 l’Unione di Comuni I Fontanili ha trasmesso alla ricorrente il verbale della Conferenza di servizi che, a seguito dell’acquisizione dei pareri degli enti e amministrazioni competenti, scioglie la seduta.

Con ricorso, ed allegata istanza cautelare, notificato in data 06.11.2023 e regolarmente depositato, parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe meglio precisati e deduce i seguenti motivi di ricorso.

I. Inefficacia degli atti successivi alla formazione del silenzio assenso, ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, della legge n. 241 del 1990 e, ove occorrer possa, dell’art. 21 septies della legge n. 241 del 1990, in combinato disposto con l’art. 31, comma 4, c.p.a.

II. In subordine, violazione degli artt. 2 e 10 bis della legge n. 241 del 1990

III. Eccesso di potere per perplessità e difetto di istruttoria. Violazione degli artt. 43 e 50 del d. lgs. n. 259 del 2003

IV. Violazione per falsa applicazione dell’art. 37, comma 3, delle NTA del PGT. Violazione dell’art. 43, comma 4, del d.lgs. n. 259 del 2003 e dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 e. In via subordinata, illegittimità dell’art. 37, comma 3, delle NTA del PGT per violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 e dell’art. 43, comma 4, del d.lgs. n. 259 del 2003.

V. Violazione per falsa applicazione dell’art. 25 delle NTA del PTC del Parco Agricolo Sud Milano. Violazione degli artt.: 3, comma 2; 51, comma 1; 43, comma 4, del d.lgs n. 259 del 2003. In via subordinata, illegittimità dell’art. 25 delle NTA del PTC del Parco Agricolo Sud Milano. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere per carenza di istruttoria

In data 24.11.2023 si costituisce con atto di mero stile la Città Metropolitana di Milano, chiedendo che il ricorso venga dichiarato irricevibile, inammissibile e/o improponibile e, comunque, venga rigettato in quanto infondato in fatto e diritto. Si chiede altresì il rigetto dell’istanza di misure cautelari, con vittoria di spese.

In data 02.12.2023 la Città Metropolitana di Milano provvede a depositare memoria difensiva.

In data 27.11.2023 si costituisce il Comune di Noviglio, chiedendo di dichiarare il ricorso irricevibile, inammissibile e comunque infondato nel merito, con vittoria di spese.

In data 29.11.2023 si costituisce l’unione dei Comuni Fontanili chiedendo il rigetto del ricorso, con vittoria di spese.

In data 01.12.2023 il Comune di Noviglio provvede ad integrare le proprie argomentazioni difensive con deposito di memoria.

In data 02.12.2023 anche la Città Metropolitana di Milano provvede a depositare memoria difensiva.

A fronte delle argomentazioni difensive dell’amministrazione, parte ricorrente provvede a depositare memoria in data 02.12.2023.

All’esito dell’udienza in camera di consiglio è stata adottata dalla Sezione l’ordinanza n. 1128/2023 con la quale veniva accolta l’istanza cautelare, con intimazione alle amministrazioni costituite di provvedere ad un motivato riesame delle loro determinazioni, alla luce delle argomentazioni addotte nel gravame.

In data 22 dicembre 2023 l’Unione dei Comuni “I Fontanili” ha indetto una nuova Conferenza di servizi con atto prot. n. 18738/2023.

In data 16 gennaio 2024 il Comune di Noviglio ha trasmesso a INWIT: i) il verbale della conferenza di servizi, contenente determinazione di conclusione negativa del procedimento; ii) il preavviso di rigetto dell’istanza, richiamando le motivazioni espresse in conferenza di servizi.

Il 30 gennaio 2024 il Comune di Noviglio con atto prot. n. 1642/2024 ha trasmesso a INWIT il provvedimento di diniego dell’istanza.

In data 05.02.2024 parte ricorrente deposita istanza di rinvio per la proposizione di motivi aggiunti, a fronte della determinazione di conclusione negativa della Conferenza di servizi decisoria del 16.01.2024 e dell’adozione del provvedimento di diniego dell’istanza presentata da IT (atto prot. n. 1642/2024).

Con ricorso per motivi aggiunti, ed allegata istanza cautelare, notificato in data 02.04.2024 parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe meglio precisati deducendo:

1. Inefficacia degli atti successivi alla formazione del silenzio assenso, ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, della legge n. 241 del 1990 e, ove occorrer possa, dell’art. 21 septies della legge n. 241 del 1990, in combinato disposto con l’art. 31, comma 4, c.p.a .

2. In subordine: violazione dell’art. 14 bis, comma 3, della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 44

3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Mancata applicazione dell’ordinanza del Tar

4. Eccesso di potere per illogicità. Violazione dell’art. 25 delle NTA.

5. Violazione dell’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003.

6. Violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001.

In aggiunta alle doglianze sopra trascritte, parte ricorrente ha altresì articolato le proprie difese a supporto dell’istanza cautelare e formulato domanda di accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza dalla stessa presentata.

In vista dell’udienza in camera di consiglio per la trattazione dell’istanza cautelare, le parti depositano memorie difensive.

All’udienza del 07.05.2024 parte ricorrente rinuncia all’istanza cautelare in vista della fissazione a breve dell’udienza di merito.

All’udienza pubblica dell’08.04.2025, su richiesta congiunta dei difensori delle amministrazioni, la causa viene rinviata all’udienza del 23.09.2025.

In vista della nuova udienza pubblica, le parti si scambiano memorie e repliche.

All’udienza pubblica del 23.09.2025 l’affare passa in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente rilevato che, attraverso l’adozione del nuovo provvedimento di diniego Prot.1642 del 30.01.2024, il ricorso introduttivo è diventato improcedibile.

Si tratta di atto sopravvenuto, innovativo, sia pure adottato su mero “ input ” giurisdizionale. In tale prospettiva “ Il nuovo atto, quando non sia meramente confermativo, costituendo una (rinnovata) espressione della funzione amministrativa, porta a una pronuncia di estinzione del giudizio per cessazione della materia del contendere, ove abbia contenuto satisfattivo della pretesa azionata dal ricorrente, oppure di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse ” (Cons. di Stato, Sez. VI, 09.06.2023, Sent. n. 5660).

Correttamente, difatti, IT ha provveduto ad impugnare il diniego sopravvenuto, poiché “ l'interesse del ricorrente è trasferito dall'annullamento dell'atto inizialmente impugnato all'annullamento dell'atto che lo ha interamente sostituito a seguito del riesame ” (cit. Cons. di Stato 5660/2023).

Come più sopra già rilevato, poiché l’atto di motivi aggiunti, così come il ricorso introduttivo, è diretto in via principale all’accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata dalla ricorrente, il Collegio ritiene di principiare la disamina dal quinto motivo di ricorso con il quale la ricorrente contesta che la mancata prova della disponibilità dell’area nell’istanza autorizzatoria possa ritenersi ostativa al decorso dei termini per la formazione del silenzio assenso.

Nel diniego impugnato, difatti, il Comune di Noviglio lamenta che “ ad oggi non risulta essere stata depositata documentazione che attesti la disponibilità effettiva e concreta dell’area di proprietà di terzi ”.

Si tratta di argomentazione difensiva utilizzata in più riprese dalla difesa del Comune al fine di sostenere l’incompletezza dell’istanza e, quindi, l’assenza dei requisiti di formazione del silenzio assenso.

Rispetto a suddetto rilievo, parte ricorrente osserva che la predetta ragione ostativa sarebbe manifestamente infondata atteso che la legge disciplinerebbe compiutamente quali procedure seguire e quali documenti presentare, al fine di evitare l’adozione di procedure diverse nelle varie regioni d’Italia. L’art. 44 del d.lgs n. 259 del 2003 non prescriverebbe la prova della disponibilità dell’area in sede autorizzatoria, posto che è interesse dell’operatore – rispetto a un interesse pretensivo – dotarsi di tale disponibilità. La ricorrente avrebbe presentato tutta la documentazione prevista dalla legge. Non sarebbe tenuta a presentare documenti ulteriori.

Il Collegio condivide la censura.

Si tratta di verificare se nelle istanze ex art. 44 D.Lgs 259/2003 risulta essenziale allegare anche la prova del titolo che conferisce all’operatore la disponibilità giuridica dell’area ove si richiede l’installazione dell’impianto di telecomunicazioni.

Sul punto, il Consiglio di Stato si è recentemente così pronunciato: “ la documentazione che l’istante è tenuto a presentare è solo quella richiesta dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 02/01/2024, n. 15, a cui dire nell'ipotesi di installazione di un impianto di telecomunicazioni l’Amministrazione non può esigere documenti diversi da quelli di cui all'Allegato 13, modello A o B, del d.lgs. n. 259/2003, attese le finalità acceleratorie e semplificatorie del procedimento e l'esigenza di evitare ogni forma di aggravamento procedimentale da parte del Comune, tramite richiesta di ulteriore documentazione non prevista dalla normativa) ” e che “ che la dimostrazione della piena proprietà/disponibilità dell’area non è richiesta dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche nella fase di presentazione dell’istanza per ottenere l’autorizzazione alla installazione dell’impianto ” (Cons. di Stato, Sez. VI, 23.10.2024 n.8500).

La prova della disponibilità dell’area non era richiesta dal Modello A dell’Allegato 13, ex art. 87 del Codice delle comunicazioni, né oggi è indicata dall’Allegato 12bis, introdotto dall'articolo 5, comma 4, del d.lgs. n. 207 del 2021 che così prevede: “ Ai fini dei procedimenti autorizzatori di cui agli articoli 43, 44, 45 e 49 del decreto legislativo 1° agosto 2003 n. 259, nelle more della pubblicazione dei modelli per la presentazione dell'istanza unica, di cui all'articolo 24 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, si utilizza la modulistica di cui all'allegato 12-bis del medesimo decreto ”, con decorrenza dal 28.04.2024.

La modulistica che si è susseguita, in sostanza, non ha previsto la necessità di allegare il titolo che comprovi la disponibilità giuridica dell’area al momento della presentazione della domanda. Ciò, evidentemente, “ per assicurare il raggiungimento dell’obiettivo di semplificazione a cui sono ispirate le suddette norme” atteso che “la documentazione che l’istante è tenuto a presentare a corredo dell’istanza è solo quella ivi specificamente richiesta ” (TAR Milano, Sez. II, 03.12.2024, n.3461).

Precisato quanto sopra, va necessariamente osservato che “ se è vero che la disciplina applicabile alla materia per cui è causa si caratterizza per la particolare celerità delle procedure, tali da non richiedere nemmeno l'allegazione del titolo di legittimazione all'istanza di autorizzazione, è anche vero che è necessario che tale titolo esista posto che la legittimazione ad effettuare l’intervento su immobile di proprietà altrui costituisce comunque uno dei requisiti di legge necessari per l’adozione del provvedimento abilitativo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 30 luglio 2019, n. 5374; T.A.R. Sardegna, sez. II, 20 ottobre 2023, n. 788) (TAR Milano, Sez. II, 03.12.2024, n.3461).

La mancata allegazione della prova della disponibilità dell’area, quindi, non impedisce il decorso del termine per la formazione del silenzio assenso, ma rappresenta un requisito per la legittima adozione del provvedimento, che il responsabile del procedimento può richiedere entro il termine di gg. 15 previsto dall’art. 44 comma 6 D.Lgs 259/2003.

L’assenza del titolo di disponibilità, dunque, non impedisce la formazione del silenzio assenso tutte le volte in cui l’Amministrazione, sulla base della documentazione prodotta o acquisita, sia in condizione di definire il procedimento. In sostanza, non sussisteva una situazione di carenza documentale originaria ostativa di qualsiasi determinazione dell’ente sulla domanda. L’amministrazione procedente avrebbe potuto adottare una richiesta di integrazione documentale e provvedere in modo espresso, e nei termini di legge, all’adozione della conseguente determinazione, anche con riferimento alla idoneità del titolo di disponibilità giuridica dell’area, integrato in tale sede dalla ricorrente.

Peraltro, nel corso del presente giudizio l’istante ha depositato un contratto di locazione sottoscritto dalle parti nella stessa data di presentazione dell’istanza ex art. 44 Dlgs. 259/2003. Trattasi di documentazione che l’amministrazione avrebbe potuto richiedere anche in sede di riesame e valutarne l’idoneità al fine di fondare la legittimazione all’intervento richiesto. L’impugnato provvedimento di diniego, invece, si è limitato a rilevare che: “ Il Comune ribadisce che ad oggi non risulta essere stata depositata documentazione che attesti la disponibilità effettiva e concreta dell’area di proprietà di terzi ”.

Sulla base di quanto sopra rilevato, deve, di conseguenza, ritenersi che il titolo abilitativo tacito si sia formato decorsi 90 gg (in base alla normativa all’epoca vigente) dalla presentazione dell’istanza.

Considerato che l’istanza è stata presentata in data 28 marzo 2023, in assenza degli atti previsti dall’art. 44 comma 10 D.Lgs 259/20023, la fattispecie del silenzio assenso si è perfezionata in data 26.06.2023, come correttamente rilevato dalla parte ricorrente.

Passando all’esame del primo motivo in aggiunzione, parte ricorrente deduce l’inefficacia, ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis della legge n. 241 del 1990, degli atti impugnati con i motivi aggiunti, attesa la loro adozione successiva alla formazione del silenzio assenso ex art. 44 comma 10, del d.lgs n. 259 del 2003.

Il motivo è infondato.

Nella fattispecie in esame, l’Ordinanza cautelare n. 1128/2023 ha disposto che le amministrazioni intimate provvedessero ad un “ motivato riesame delle loro determinazioni, alla luce delle argomentazioni addotte nel gravame ”. All’esito del riesame sono stati adottati gli atti impugnati con il presente Atto di motivi aggiunti.

E’ noto che la tecnica del remand “ costituisce manifestazione della atipicità della tutela cautelare, ormai consolidata nell'art. 55 c.p.a., in cui non è presente riferimento alcuno a tipologie specifiche ed esclusive di provvedimenti cautelari, in ragione dell'attribuzione al giudice amministrativa, dell'ampio potere di adottare tutte le misure idonee ad assicurare in via provvisoria gli effetti della decisione sul ricorso (art. 55, comma 1, c.p.a.), il giudice della tutela può dunque modulare la misura in rapporto alla fattispecie concreta in esame e alla natura dell'interesse legittimo (di contenuto oppositivo o pretensivo) fatto valere in giudizio; è palese l'intento del legislatore, con l'esplicito superamento della tipicità delle misure cautelari, di assecondare fin da tale fase il progressivo spostamento del contenuto proprio del giudizio, non più incentrato sull'atto bensì sul rapporto sottostante tra privato e p.a ”. In tale prospettiva, dunque, l’ordinanza di cd. remand “ costituisce una tecnica di tutela cautelare che si caratterizza proprio per il fatto di rimettere in gioco l'assetto di interessi definiti con l'atto impugnato, restituendo alla p.a. l'intero potere decisionale iniziale, senza pregiudicarne il risultato finale ” (Cons. di Stato, Sez. VI, 09.06.2023, n. 5660).

In ragione di quest’ultima asserzione, ad avviso del Collegio, non può ritenersi ostativa la prospettata consumazione del potere di provvedere in capo all’amministrazione procedente ogni qual volta la tutela cautelare, attraverso la tecnica del “ remand ”, consenta all’amministrazione, con una nuova determinazione, di dare vita ad un nuovo assetto del rapporto amministrativo.

Osserva il Collegio che, nel caso concreto, a seguito del “ remand ” le amministrazioni intimate hanno provveduto ad una rivalutazione dell’intero affare, con l’adozione di un atto espressivo di un giudizio che ha confermato il diniego. Su tali presupposti, il nuovo provvedimento conclusivo, con i relativi atti procedimentali, pur essendo stati adottati dopo la formazione del silenzio assenso, non possono ritenersi “inefficaci” trattandosi di attività compulsata dall’iniziativa giurisdizionale e non spontaneamente posta in essere dall’amministrazione procedente. Ad avviso del Collegio, solo in quest’ultima ipotesi l’“inefficacia”, prevista dall’art. 2 comma 8bis L. 241/90, potrebbe ritenersi applicabile, trattandosi di sanzione rimediale rispetto ad atti tardivamente adottati su iniziativa della pubblica amministrazione.

In ragione di quanto sopra, la censura va disattesa.

Appare pertanto necessario procedere all’esame congiunto del secondo e del quarto motivo aggiunto, attesa la loro stretta connessione.

Va preliminarmente precisato che l’atto di diniego impugnato, adottato all’esito della Conferenza di Servizi del 15.01.2024 dallo Sportello Unico Attività Produttive dell’Unione dei Comuni “I Fontanili”, è basato sul nuovo parere del Parco Agricolo Sud Milano, integralmente recepito, e sul Parere del Comune di Noviglio.

Parte ricorrente deduce che l’atto impugnato, facendo proprio il Parere del Parco, violerebbe la regola del dissenso cd. costruttivo ribadita dall’art. 143, D.Lgs. 42/2004, che fa leva non sul divieto tout court , ma sulla “ individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate ”.

Inoltre, secondo la ricorrente, l’art. 14 bis avrebbe introdotto il meccanismo del c.d. dissenso costruttivo. Nel dire “no”, le amministrazioni titolari di interessi forti dovrebbero indicare le condizioni per il “sì”. Nel caso oggetto del presente giudizio, la norma in epigrafe sarebbe stata violata perché: i) sarebbe stato emanato un dissenso nudo: “ Il Comune ritiene che gli aspetti paesaggistici sopra descritti siano prioritari e vincolanti rispetto alla localizzazione della torre TLC ”; ii) non sarebbero state indicate “ le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso ”.

Il dissenso costruttivo, prosegue la ricorrente, avrebbe dovuto evidenziare la ricerca di un giusto equilibrio tra sostenibilità e tutela dei valori ambientali, anche attraverso soluzioni di mimetizzazione delle antenne.

Inoltre, come già evidenziato nel ricorso introduttivo, la ricorrente fa rilevare che, secondo il PTC del Parco Agricolo Sud Milano, gli impianti tecnologici possono essere installati sul presupposto di una preventiva verifica di conformità del progetto. A questa verifica di conformità si sarebbe sottratta nel caso di specie l’autorità pubblica. La laconica frase secondo cui l’impianto rappresenterebbe “ un elemento di frattura rispetto alla lettura del paesaggio ” sarebbe una non motivazione e una sottrazione alla doverosa verifica. Non si spiegherebbe il motivo di tale frattura. Non si preciserebbero – come richiede l’art. 25 – quali siano le condizioni di ammissibilità e perché nel caso di specie queste condizioni non sussisterebbero (e quali sarebbero le soluzioni alternative).

La valutazione di conformità, alla luce del “Principio dello sviluppo sostenibile” scolpito dall’art. 3 quater del Codice dell’Ambiente, prosegue la ricorrente, andrebbe effettuata secondo un principio di sostenibilità: garantire l’irrinunciabile connettività, ma prevedere una serie di misure concrete e specifiche, che riguardano i criteri di posizionamento, la scelta dei materiali e dei colori, l’interazione con il luogo che accoglie l’infrastruttura. Proprio all’insegna della sostenibilità, l’eventuale valutazione negativa, da cui partire per ricercare elemento di superamento, deve essere specifica. L’attendibilità della valutazione richiederebbe uno spessore tecnico scientifico in relazione a diversi profili quali, ad esempio, la scelta del luogo di installazione, i criteri di posizionamento e le possibili misure di mitigazione, il design . Solo così le valutazioni potrebbero essere concrete, specifiche e – soprattutto – costruttive, all’insegna della sostenibilità, finalizzati a garantire il più possibile l’integrità del quadro visivo che si apre agli occhi dell’osservatore ed eliminando “valutazioni stereotipate”, anche in omaggio al principio di leale collaborazione ex art. 1, comma 2 bis della legge n. 241 del 1990.

L’articolato censorio è complessivamente fondato nei termini che seguono.

Il consolidato indirizzo giurisprudenziale afferma che:

-“ il favor assicurato alla diffusione dell'infrastruttura a rete della comunicazione elettronica, espresso anche dal decreto legislativo n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai Comuni, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico-ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (Cons. St. sez. VI, n, 8242/2019) né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli (legittimi ed efficaci arg. ex CdS VI n. 7944 del 2009)” (Consiglio di Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840).

Il parere del Parco Agricolo Sud Milano, espresso in sede di Conferenza di servizi e integralmente recepito nel diniego impugnato, afferma quanto segue: “ I rilievi formulati dall’operatore in sede di ricorso non hanno fornito ulteriori elementi di carattere paesaggistico che consentano di superare il parere d’incompatibilità paesaggistico già espresso dalla commissione per il paesaggio nel corso della seduta del 18.07.2023. L’impianto è localizzato in prossimità del compendio denominato Cascina Cassinazza, area all’interno di un comparto agricolo compatto caratterizzato dalla trama del reticolo idrico dalla presenza di fontanili e relative teste di filari, in cui è possibile la lettura di elementi che contraddistinguono i caratteri tipici del paesaggio agricolo del territorio del Parco Agricolo Sud Milano. L’ubicazione dell’impianto richiesto è considerata incompatibile sul piano paesaggistico in quanto l’inserimento della torre di TLC, quale elemento intrusivo estraneo al contesto verrebbe a determinare un elemento di frattura rispetto alla lettura del paesaggio che sommato alle preesistenze, ne comprometterebbe la continuità percettiva in un contesto in cui la tutela paesaggistica è rivolta alla salvaguardia di questi elementi”.

È noto che il giudizio svolto dall'ente preposto alla tutela del vincolo “ è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie dei settori disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità” (Cons. di Stato, 27.05.2024, Sez. VI, n. 4096) . L'apprezzamento così compiuto, sia pur non superabile a mezzo della sovrapposizione di una valutazione alternativa, è tuttavia sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione.

Proprio con riferimento a quest’ultimo profilo, non può escludersi in termini assoluti che l’Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio acceda ad un apprezzamento complessivo e bilanciato delle contrapposte esigenze in modo da addivenire ad una soluzione progettuale suscettibile di approvazione poiché mitigativa dell’impatto paesaggistico.

Sul punto, il giudice d’appello ha recentemente così statuito: “ Oggi, pertanto, il dissenso espresso da un’Amministrazione, in sede di conferenza di servizi, deve rispondere ai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97Cost., non potendo limitarsi ad una mera sterile opposizione, dovendo essere costruttivo, congruamente motivato, e dovendo recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie per ottenere il superamento del dissenso stesso ai fini dell’assenso ”( Cons. di Stato, 10.02.2025, Sez IV, Sent. n. 1068/2025).

In tale prospettiva, ad avviso del Collegio, l’amministrazione coinvolta potrebbe legittimamente sottrarsi dall’indicare le modifiche progettuali necessarie per conseguire il parere favorevole solo attraverso un percorso motivazionale che faccia specifico riferimento ad un’ineliminabile e concreta incompatibilità del progetto proposto rispetto agli interessi tutelati. L’incompatibilità potrebbe essere desunta facendo riferimento ad una progettazione che, a titolo meramente esemplificativo, si discosti dalle soluzioni tecniche normalmente praticate dagli operatori del settore, o che preveda strutture aggiuntive incidenti in senso irrimediabilmente peggiorativo sulle consolidate relazioni visuali. In sostanza, è necessario che dal contenuto del parere gravato emerga chiaramente che non sia ipotizzabile alcuna modifica progettuale.

Gli impianti di telecomunicazione hanno assunto la caratteristica di componente necessaria del paesaggio. Di talché, i loro effetti non possono essere cancellati, ma “dosati” attraverso la prescrizione delle modalità di realizzazione dell’infrastruttura.

Nella fattispecie concreta, la necessità di un iter istruttorio in senso collaborativo tra le amministrazioni coinvolte, in modo da favorire l’inserimento paesaggistico – ambientale dei progetti presentati, appare desumibile anche dall’art. 25 delle NTA del Parco. Si tratta di previsione che ammette la collocazione di impianti tecnologici nell’area, come già rilevato nell’ordinanza cautelare n. 1128 del 6 dicembre 2023, previa verifica delle “ relative condizioni di ammissibilità ”. Si tratta di apprezzamento da compiersi alla stregua di un criterio di compiutezza valutativa, atteso che “ L’incompatibilità dell’opera con i valori oggetto di tutela deve essere evidenziata dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo mediante una valutazione calibrata sulla concreta situazione di fatto e non limitata ad affermazioni generiche e stereotipate ” (TAR Brescia, Sez. II, 02.12.2024, n. 955/2024; Cons. Stato Sez. VI, 8/04/2021 n. 2858).

Nella stessa direzione anche le motivazioni del Comune di Noviglio addotte a sostegno del diniego: “ il Comune ritiene che gli aspetti paesaggistici sopra descritti siano prioritari e vincolanti rispetto alla localizzazione della torre TLC ”.

A giudizio del Collegio, neanche tale motivazione soddisfa l’onere di una puntuale giustificazione dell’incompatibilità dell’opera con il contesto paesaggistico.

Ciò che viene richiesto all’amministrazione è di: “ specificare le ragioni del rigetto dell'istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto), ovvero - previo l’esame delle sue caratteristiche concrete e l’analitica individuazione degli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare - esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi (…) e le ragioni di tutela dell'area interessata […] mediante l’esternazione delle specifiche ragioni per le quali si ritiene che un’opera non sia idonea a inserirsi nell’ambiente circostante ” (Cons. Stato, Sez. VI, 14 febbraio 2024, n. 1504).

L’intero iter argomentativo per cui “ L’ubicazione dell’impianto richiesto è considerata incompatibile sul piano paesaggistico in quanto l’inserimento della torre di TLC , quale elemento intrusivo estraneo al contesto verrebbe a determinare un elemento di frattura rispetto alla lettura del paesaggio che sommato alle preesistenze, ne comprometterebbe la continuità percettiva in un contesto in cui la tutela paesaggistica è rivolta alla salvaguardia di questi elementi ” evidenzia, a ben vedere, la mera visibilità quale caratteristica che renderebbe l’installazione incompatibile con l’ambiente circostante.

In tale materia, tuttavia, la mera visibilità non può essere considerata, di per sé, ragione giustificatrice addotta a sostegno di un prospettato impatto deleterio, poiché impedirebbe, sistematicamente, un coordinamento e un bilanciamento tra l’interesse pubblico alla tutela paesaggistica e l’interesse pubblico alla copertura del territorio nazionale con le infrastrutture di telecomunicazione.

La fondatezza delle descritte doglianze, assorbite le ulteriori censure, determina la fondatezza del ricorso per motivi aggiunti.

Va pertanto dichiarato che sull’istanza ex art. 44 D.Lgs 259/2003, presentata in data 28.03.2024 prot. N REP_PROV_MI/MI-SUPRO/0150340, risulta perfezionato in data 26.06.2023 il silenzio assenso ex art. 44 comma 10 D.Lgs 259/200 e vanno annullati tutti gli atti impugnati con i motivi aggiunti.

La peculiarità della fattispecie suggerisce l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- accoglie il ricorso per motivi aggiunti, nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA DA SS, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

GI RO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI RO	IA DA SS

IL SEGRETARIO