Pubblicato il 07/04/2026

N. 00017/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00012/2025 REG.RIC.

N. 00027/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della LE D'TA

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui ricorsi numero di registro generale 12 e 27 del 2025, proposti da
R.A.V. – OR AU LE d’TA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Luisa Torchia, Leonardo Frattesi e Francesco Giovanni Albisinni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di regolazione dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le infrastrutture e le reti di trasporto e Direzione generale per le autostrade e la vigilanza sui contratti concessori autostradali - in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 12 del 2025:

della nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per le infrastrutture e le reti di trasporto – Direzione generale per le autostrade, e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, prot. 37148 del 31.12.2024, avente ad oggetto “Aggiornamento tariffe autostradali anno 2025”, ove “si conferma che a decorrere dal 1° gennaio p.v., la variazione della tariffa unitaria media applicabile all’utenza risulta pari a 0,00% (zero percento).”; della nota dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti prot. 121069 del 25.11.2024, avente ad oggetto “Società concessionarie autostradali – Adeguamenti tariffari autostradali per l’anno 2025. Riscontro e richiesta integrazioni documentali”; di ogni ulteriore atto a questi comunque annesso, connesso, presupposto o conseguenziale.

quanto al ricorso n. 27 del 2025:

per l'annullamento

(i) del provvedimento prot. 7503 in data 12 marzo 2025 a firma del Direttore della Direzione generale per le autostrade e la vigilanza sui contratti concessori autostradali presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti recante il rigetto della “Proposta di aggiornamento del Piano Economico - Finanziario di cui alla Convenzione Unica sottoscritta tra le parti in data 29 dicembre 2009” trasmessa da RAV S.p.A.;

(ii) di ogni ulteriore atto a questo annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di regolazione dei trasporti e dei Ministeri dell'economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Consigliere OL AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società OR AU LE d’TA (d’ora innanzi anche RAV) ha adito l’intestato TAR impugnando, con il ricorso RG 12/2025, il provvedimento datato 31 dicembre 2024, con il quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) ha stabilito, in relazione alla richiesta di aggiornamento tariffario formulata dalla società per l’anno 2025, che “a decorrere dall’1 gennaio la variazione della tariffa unitaria media applicabile all’utenza risulta pari allo 0%”.

Con il separato ricorso RG 27/2025 ha impugnato il provvedimento datato 12 marzo 2025, con il quale il MIT ha respinto una sua proposta, presentata nel 2025, di aggiornamento del Piano economico finanziario che accede alla concessione autostradale di cui è titolare.

Ha dedotto di essere titolare della concessione autostradale relativa alla progettazione, costruzione ed esercizio del tratto autostradale TA - Traforo del Monte Bianco, originariamente sottoscritta in data 29 dicembre 2009 con ANAS; all’ANAS è subentrato il MIT, attuale concedente.

La concessione ha, allo stato, scadenza in data 31 dicembre 2032 (cfr. articolo 4 della Convenzione unica Anas s.p.a. – OR AU LE d’TA s.p.a., documento 3 di parte ricorrente nel ricorso RG 12/2025).

Nel ricorso la società descrive la disciplina dettata dall’originaria convenzione e lo sviluppo nel tempo della normativa applicabile alle concessioni autostradali; per quanto in specifico concerne la regolazione economica del rapporto, sia la disciplina convenzionale originaria (articolo 11 della Convenzione in essere tra le parti, che rinvia alla delibera CIPE n. 39 del 15 giugno 2007, articolo 2.7) sia l’attuale disciplina regolatoria (articolo 37, comma 2, lett. g) del decreto-legge 6 dicembre 2011 n. 201, convertito in legge 27 dicembre 2011, n. 214, nonché le successive conformi delibere dell’Autorità di regolazione dei trasporti) prevedono che la concessione sia governata da Piani economici e finanziari (d’ora innanzi PEF) di durata quinquennale, soggetti dunque a periodica revisione a fronte del ben più esteso periodo di durata complessiva della concessione.

L’ultimo PEF di RAV approvato è pacificamente quello del periodo regolatorio 2009-2013. Successivamente la società ha presentato diverse proposte di aggiornamento del PEF, respinte della parte pubblica, che ha poi di conseguenza anche negato le richieste di aggiornamento tariffario, assumendone il condizionamento al presupposto aggiornamento del PEF.

Tra le parti sono stati instaurati plurimi contenziosi, taluni dei quali pendenti.

Quanto alla disciplina oggi vigente, e di interesse per gli aggiornamenti tariffari proposti a partire dal 2025 (oggetto del ricorso RG 12/2025) e per l’aggiornamento del PEF 2024-2028 (oggetto del ricorso RG 27/2025), con il decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, convertito in legge 16 novembre 2018, n. 130, è stato novellato l’articolo 37, comma 2, lett. g), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, attribuendo all’Autorità di regolazione dei trasporti (d’ora innanzi ART o l’Autorità) la competenza a disegnare i sistemi tariffari dei pedaggi autostradali, basandosi sul metodo del cosiddetto price-cap, con competenza estesa, in forza dell’articolo 16, comma 1, del citato decreto-legge n. 109 del 2018, anche alle concessioni già precedentemente assentite ma aventi PEF scaduto .

Nel frattempo l’Autorità ha provveduto a dettare una disciplina di carattere generale del sistema tariffario, nonché ad adottare specifiche delibere aventi ad oggetto le singole concessioni, tra cui, per quanto concerne RAV, la delibera n. 64/2019; la ricorrente ha impugnato tale ultima delibera innanzi al TAR Piemonte; il relativo giudizio è stato definito con sentenza n. 1034/2022, passata in giudicato.

Con decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito in legge 28 febbraio 2020, n. 9, articolo 13 comma 3, il legislatore ha ulteriormente modificato la pertinente disciplina, imponendo a tutte le concessionarie il cui periodo regolatorio fosse scaduto (quale era pacificamente RAV) di presentare, entro il 30 marzo 2020, l’aggiornamento del PEF in conformità alle delibere ART e assegnando al Ministero concedente termine sino al 31 luglio 2020 per la relativa approvazione; ha sospeso, nelle more e per l’anno 2020, l’aggiornamento tariffario dovuto ai concessionari.

I termini di approvazione del PEF e la connessa sospensione degli adeguamenti tariffari sono stati più volte prorogati dal legislatore rispettivamente: al 31 luglio 2021 con il decreto-legge 31 dicembre 2020 n. 183, convertito in legge 26 febbraio 2021, n. 21; al 31 dicembre 2021 con il decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, convertito in legge 9 novembre 2021, n. 156; al 31 ottobre 2022 con il decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4, convertito in legge 28 marzo 2022, n. 25; al 31 dicembre 2023 con il decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198 convertito in legge 24 febbraio 2023, n. 14; infine, al 31 dicembre 2024 con il decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito in legge 23 febbraio 2024, n. 18.

La persistente mancata approvazione dei PEF e il “blocco” normativo dei relativi procedimenti ha comportato che nessun aumento tariffario sia stato riconosciuto alla ricorrente sino al decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito in legge 23 febbraio 2024, n. 18; come infatti dichiarato in udienza dalla parte, per il 2024, la RAV ha applicato l’aggiornamento tariffario del 2,3 per cento (pari all’indice di inflazione programmata previsto per il medesimo anno nella NADEF 2023), riconosciuto in forza dell’articolo 8, comma 9, del citato decreto-legge “nelle more degli aggiornamenti convenzionali”.

Con l’atto impugnato con il ricorso RG 12/2025 il MIT ha, come ricordato, negato l’aumento tariffario richiesto per il 2025, rilevando come lo stesso sia assoggettato alla disciplina dettata dall’ART e come, in presenza di un periodo regolatorio scaduto, il perfezionamento dell’ ite r di aggiornamento del PEF sia preliminare rispetto al riconoscimento di qualsivoglia aggiornamento tariffario.

Siffatto orientamento sarebbe stato espresso dall’ART nella nota 25 novembre 2024, oggetto di impugnazione sempre con il ricorso RG 12/2025.

Con l’atto datato 12 marzo 2025, impugnato con il ricorso RG 27/2025, il MIT ha, inoltre, respinto la proposta di aggiornamento del PEF proposto dalla ricorrente per il periodo regolatorio 2024-2028 adducendo che il Piano assume variazioni tariffarie medie annuali che, pur calcolate coerentemente alla delibera dell’Autorità di regolazione dei trasporti n. 64/2019, sarebbero pari al 23,29% medio annuo per sette anni; secondo altro alternativo metodo, prospettato sempre dalla ricorrente in conformità, in questo caso, alla delibera ART n. 15/2024, si avrebbero comunque, per il triennio 2025-2027, incrementi superiori del 25%; entrambe le ipotesi sono state ritenute “ non sostenibili dall’utenza ” dal MIT. L’Amministrazione ha quindi rigettato la proposta, invitando la concessionaria a formularne una nuova.

Lamenta la società, con il ricorso RG 12/2025, che il diniego di aggiornamento tariffario sarebbe illegittimo per

“1) violazione e falsa applicazione dell’art. 13, co. 3, d.l. n. 162/2019. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, nonché per difetto di motivazione e carenza di istruttoria;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 d. l. n. 533/2003 ( rectius n. 355/2003) nonché dell’art. 18 della Convenzione di RAV. Incompetenza;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 16, d. l. n. 109/2018, convertito in legge n. 130/2018. Illegittimità per falso presupposto e difetto di motivazione in relazione alla nota ART;

4) violazione e falsa applicazione dell’art. 21, co. 5, decreto-legge n. 355/2003. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria;

5) violazione e falsa applicazione dell’art. 13, co. 3, d. l. n. 162/2019 e dell’art. 14, co. 1, legge n. 193/2024. Mancato aggiornamento tariffario in misura quantomeno corrispondente all’indice di inflazione, pari al 2,3%;

6) in via subordinata. Illegittimità derivata dei provvedimenti impugnati per incompatibilità comunitaria e illegittimità costituzionale dell’art. 13, co. 3, decreto-legge n. 162/2019, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, come 27 modificato dall’art. 8, co. 9, decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, nella versione applicabile ratione temporis alla controversia;

7) illegittimità dei provvedimenti impugnati in disapplicazione dell’art. 13, co. 3, decreto-legge n. 162/2019, nella versione applicabile ratione temporis alla controversia, per violazione degli artt. 49, 56 e 63 TFUE, nonché 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dal Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dal principio pacta sunt servanda ;

8) illegittimità costituzionale dell’art. 13, co. 3, decreto-legge n. 162/2019 nella versione applicabile ratione temporis per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dei principi di ragionevolezza, logicità e buon andamento, nonché insussistenza di un interesse pubblico tutelato dalla norma censurata;

9) illegittimità costituzionale dell’art. 13, co. 3, decreto-legge n. 162/2019 nella versione applicabile ratione temporis per violazione dell’art. 41, Cost.”

Nel giudizio si sono costituiti l’ART e il MIT, preliminarmente eccependo l’incompetenza territoriale di questo TAR e affermando sussistere la competenza territoriale del TAR Piemonte, giusto il disposto degli articoli 13, comma 1, e 19, comma 3, del codice del processo amministrativo, essendo stata impugnata anche la nota ART prot. 121069 del 25 novembre 2024; in ogni caso hanno contestato l’inammissibilità in parte qua del ricorso in quanto, relativamente alla concessione per cui è causa, l’Autorità ha adottato la già menzionata delibera n. 64/2019 (oggetto di impugnazione definita con sentenza TAR Piemonte n. 1034/2022, passata in giudicato) mentre la nota 18 novembre 2024 del novembre 2024 non afferirebbe al procedimento qui di interesse. Infatti, con la nota protocollo ART 0117408/2024, sarebbero state trasmesse dal MIT all’ART le sole proposte di adeguamento tariffario presentate per l’anno 2025 dalla società che avevano recepito, nelle loro proposte, il nuovo regime regolatorio; in riferimento esclusivo a queste, la nota qui impugnata ha espresso valutazioni che non coinvolgerebbero la ricorrente.

La proposta RAV dell’epoca non sarebbe, infatti, stata sottoposta ad ART, in quanto non rispondente ai criteri dettati dall’Autorità stessa in materia.

Le resistenti hanno in ogni caso contestato la fondatezza nel merito del ricorso.

Con il ricorso RG 27/2025 la società ha impugnato il successivo provvedimento datato 12 marzo 2025, con il quale il MIT ha rigettato la sua ultima proposta di PEF per il periodo 2024-2028 lamentando:

“1) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 del DL n. 162/2019 e successive modificazioni in relazione agli artt. 37 e 43 del DL n. 201/2011. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 della Legge n. 193/2024. Eccesso di potere per perplessità, sviamento, difetto di presupposto, difetto di istruttoria e difetto di motivazione;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della Convenzione di Concessione come modificato dall’art. 6 dell’Atto Aggiuntivo nonché degli artt. 43 commi 1 e 2 del D.L. 201/2011 convertito dalla L. 214/2011 e 14 comma 4 della L. 193/2024. Incompetenza;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della Legge 241/1990”.

Si sono costituiti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’economia e delle finanze. Preliminarmente hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancanza di lesività dell’atto impugnato e quindi hanno contestando in fatto e in diritto gli assunti di cui all'atto introduttivo del giudizio.

All’udienza del 12 marzo 2026 le cause sono state discusse, riunite e decise nel merito.

DIRITTO

A. Deve essere disposta la riunione dei ricorsi RG 12/2025 ed RG 27/2025 per connessione soggettiva e, come infra meglio chiarito, anche procedimentale.

B.1. Muovendo dall’analisi del ricorso RG 12/2025, deve essere respinta l’eccezione di incompetenza territoriale mossa dalla difesa erariale; si eccepisce infatti che sussisterebbe la competenza territoriale del TAR Piemonte in quanto viene impugnata la nota ART protocollo n. 0121069/2024 del 25 novembre 2024 e, per l’impugnazione degli atti dell’Autorità, è prevista la competenza territoriale funzionale del TAR Piemonte.

Come si evince dalla nota (prodotta al documento 2 di parte ricorrente nel ricorso RG 12/2025), essa non risulta in alcun modo indirizzata a RAV, né prende in specifica considerazione la concessione di cui quest’ultima è titolare.

La nota, infatti, è indirizzata, oltre che ai Ministeri competenti, a “Concessioni Autostradali Lombarde s.p.a.”; nel corpo dell’atto si menzionano la Autostrade Alto Adriatico s.p.a., la Autostrade per l’Italia s.p.a,, la strada dei Parchi s.p.a., la Milano Serravalle s.p.a., la CAV s.p.a., la Autostrada Pedemontana Lombarda s.p.a., la Tangenziale Esterna s.p.a. la Società di Progetto Brebemi s.p.a. e la Concessioni Tirreno s.p.a.

Nessuna menzione dunque della RAV che, come detto, neppure è destinataria della missiva; vero è dunque che, nell’atto impugnato in via principale, la nota viene richiamata, qualificandola espressiva di “un orientamento dell’ART” cui si intende prestare adesione anche nel caso di specie, ma la nota, in quanto tale, e la sua menzione restano, in sostanza, una pura argomentazione volta a rafforzare l’assunto motivazionale secondo cui l’approvazione del PEF è prodromica al riconoscimento di aumenti tariffari.

L’impugnazione della nota, che non è neppure qualificabile atto endoprocedimentale dello specifico procedimento e assume, al più, carattere di atto istruttorio, è, come dedotto dall’Amministrazione, inammissibile per mancanza di autonoma lesività; essa certamente non è poi idonea ad incidere sulla competenza territoriale relativa al presente giudizio.

B.2.a. Preliminarmente pare al Collegio indispensabile chiarire le coordinate fondamentali della normativa ad oggi applicabile in materia e rilevanti ai fini del decidere, posto che i ricorsi sono stati introdotti prima della pronuncia della Corte costituzionale n. 147 de l4 ottobre 2025, la quale, caducando l’articolo 13, comma 3, del decreto legge 30 dicembre 2019, n. 162, da un lato, ha innovato la disciplina pertinente, dall’altro, limitandosi ad accogliere una delle numerose doglianze prospettate nel giudizio a quo dall’odierna ricorrente (e reiterate nel presente giudizio con i motivi da 6 a 9 dedotti in via subordinata), ha definitivamente consolidato il quadro normativo applicabile. Ne discende che una parte delle censure qui dedotte e non rinunciate è sostanzialmente superata e che il quadro normativo è il frutto della combinazione della disciplina legale e degli effetti della declaratoria d’illegittimità costituzionale la quale ultima, evidentemente, non era nota alle parti all’atto di introduzione del giudizio. Si aggiunga che le censure prospettano una visione dell’intera problematica frammentata e non idonea a collocare gli effetti di qualsivoglia soluzione in una prospettiva che resti coerente con il complessivo quadro normativo e regolatorio.

Si legge nella pronuncia della Corte costituzionale (il cui giudizio a quo, tutt’ora pendente in appello , prende in considerazione il mancato riconoscimento, in favore di RAV, di aggiornamenti tariffari richiesti per gli anni 2020 e 2021), dopo una ricostruzione storica dell’evoluzione della disciplina delle concessioni autostradali: “Su questa disciplina del rapporto di concessione ha inciso l’istituzione dell’ART, avvenuta ad opera dell’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011, come convertito. Alla nuova Autorità di regolazione del settore, infatti, il legislatore ha attribuito la competenza a definire i «criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell’esigenza di assicurare l’equilibrio economico delle imprese regolate, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori» (art. 37, comma 2, lettera b); a «verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b)» (art. 37, comma 2, lettera c); nonché, con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire «sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap , con determinazione dell’indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione» (art. 37, comma 2, lettera g). Tali competenze, con l’art. 16, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, come convertito, sono state estese – mercé modifiche del citato art. 37 – anche alle concessioni già in essere. Lo stesso d.l. n. 201 del 2011, per come modificato dal d.l. n. 109 del 2018, come convertito, ha altresì previsto che, in relazione agli aggiornamenti alle convenzioni autostradali in essere, laddove comportino variazioni o modificazioni al piano degli investimenti (come nel caso dell’aggiornamento del PEF), il concedente sente ART per i profili di competenza ex art. 37, comma 2, lettera g) (ovvero, per i sistemi tariffari); ART, eventualmente, detta prescrizioni cui deve adeguarsi il testo convenzionale; il concedente verifica l’applicazione dei criteri di determinazione delle tariffe (art. 43, commi 1 e 2-bis)” .

Risulta definitivamente acclarato, quindi, anche in sede di giudizio di costituzionalità, che la disciplina regolatoria dettata dall’ART trova applicazione alle concessioni in essere i cui PEF siano scaduti e necessitino di aggiornamento (“variazioni o modificazioni al piano degli investimenti (come nel caso dell’aggiornamento del PEF” ) , in particolare per quanto concerne le componenti rilevanti ai fini tariffari; infatti, ai sensi dell’articolo 43, commi 1 e 2- bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, per come modificato dal decreto-legge 28 settembre 2018, n. 109, gli aggiornamenti della convenzione, laddove comportino modifiche ai piani di investimento, così intersecando aspetti regolatori ed esigenze di finanza pubblica, devono essere adeguati alle prescrizioni dettate dall’ART. L’Autorità ha esercitato il proprio potere regolatorio in relazione alla concessione di cui è titolare RAV con la delibera n. 64/2019 (in atti prodotta al documento 39 di parte ricorrente nel fascicolo RG 12/2025), il cui allegato A, sezione 5, punto 31.1, fissa l’applicazione del nuovo sistema tariffario regolato a decorrere dal primo gennaio 2020.

Posto poi che la normativa prevede un obbligo di adeguamento del testo convenzionale alle prescrizioni dettate dall’ART, ne discende che la regolazione ART è vincolante in fase di aggiornamento del PEF per quanto concerne l’ammissibilità e i parametri di valorizzazione e recupero da parte del concessionario, in tariffa o come valore di subentro da parte di eventuale nuovo concessionario, di quote di costi sostenuti per investimenti e manutenzioni.

La natura vincolante del parere ART viene esplicitata nella misura 6.3 dell’allegato A alla delibera ART n. 241/2025 del 19 dicembre 2025 ( Conclusione del procedimento avviato con delibera n. 62/2024 per l’aggiornamento del Sistema tariffario di pedaggio relativo alle concessioni di cui all’articolo 37, comma 2, lettera g), del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 21 4), relativa al “Rilascio dei pareri sugli aggiornamenti/revisioni del PEF e del PFR” in cui si legge: “L’Autorità rilascia il parere vincolante di competenza entro 30 giorni dal ricevimento di tutte le informazioni pertinenti”; trattasi, come detto, di mera esplicitazione di una caratteristica del parere ART già evincibile dalla disciplina normativa.

L’aggiornamento tariffario per il singolo concessionario richiede, a monte, un PEF approvato, poiché solo con l’approvazione del PEF vengono definiti il quadro degli investimenti nel loro complesso (non ogni investimento è per forza necessario o prioritario), le direttrici di sviluppo dell’infrastruttura, i parametri di costo nel rispetto dell’efficienza e della regolazione, i criteri -- sempre nei limiti dei modelli dettati dall’ART – secondo i quali tali costi efficienti potranno essere recuperati addebitandoli all’utenza in tariffa o al concessionario subentrante per il tramite del pagamento di un valore di subentro nella concessione o, ancora, l’eventuale componente di finanziamento pubblico. Solo la verifica trasparente del corretto bilanciamento di tutti gli elementi indicati, attestata dalla finale approvazione del PEF, consente di garantire che l’aggiornamento tariffario non comporti extraprofitti e realizza, ad un tempo, la sostenibilità economica del servizio per il gestore, i rilevanti interessi pubblici incisi dall’efficienza dell’infrastruttura autostradale e la sostenibilità del costo del servizio per l’utenza.

La coerenza del PEF con la regolazione garantisce, infatti, che i costi addebitati in tariffa rispondano a logiche efficienti, che il valore di subentro non rappresenti una impropria barriera all’ingresso per un ipotetico nuovo gestore al termine della concessione e che l’infrastruttura, parte di una più ampia rete europea, resti accessibile per gli utenti.

Infine il rischio di impresa è punto qualificante di ogni concessione, come risulta d’altronde nella misura 2 dell’allegato A alla delibera ART n. 241/2025 attraverso la seguente definizione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione autostradale: “5. Equilibrio economico-finanziario: la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, attestata dagli indicatori di cui al presente atto, che sussiste quando – nel rispetto del principio di assunzione del rischio operativo da parte del concessionario – i ricavi attesi della concessione sono in grado di coprire i costi operativi e i costi di investimento, di remunerare e rimborsare il capitale di debito e di remunerare il capitale di rischio”. Trattasi anche in tal caso dell’esplicitazione in delibera di una caratteristica originaria di questa tipologia di concessioni.

L’approvazione del PEF, nel rispetto della regolazione, comporta quindi anche la verifica, nel contraddittorio e accordo delle parti, della giusta allocazione dei rischi tra pubblico e privato.

Il complessivo equilibrio economico-finanziario della gestione, vista la natura strategica delle infrastrutture, può (se non deve), infine, essere garantito anche con finanziamenti pubblici, a condizione ovviamente che il sistema sia presidiato da una disciplina trasparente e omogenea e non rischi di trasformare il finanziamento pubblico in indebito aiuto di Stato.

D’altro canto, per quanto concerne la RAV, e a mero titolo esemplificativo, dalla pagina 34 dell’allegato K del documento 7 di parte ricorrente, depositato nel fascicolo RG 27/2025, si evince che la sola ricorrente abbia beneficiato di circa un milione di euro netti dei fondi del piano nazionale per gli investimenti complementari al piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) di cui al decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, articolo 1 comma 2 c) punti 5 e 6, destinati all’implementazione di un sistema dinamico di monitoraggio e controllo da remoto di ponti, viadotti e tunnel. Ancora, nello sviluppo tariffa 2023 (allegato 2 del doc. 15 depositato nel fascicolo RG 27/2025), la parte ha prospettato uno schema di recupero dei costi che contempla una voce “contributi MIMS/TMB” indicata, per il periodo dal 2022 al 2032, in 124.150 milioni.

Della complessità della causa e dell’equilibrio economico che caratterizza il PEF dà altresì atto la recente disciplina dettata dalla legge 16 dicembre 2024, n. 193 ( Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023) , i cui articoli 14 e 15 sono applicabili anche alle concessioni autostradali in essere aventi PEF scaduto.

L’articolo 14, in particolare, prevede: 1) l’applicazione della regolazione alle concessioni già in essere; 2) l’approvazione delle varianti al PEF, anche per le concessioni in essere, secondo il procedimento di cui all’articolo 43 del decreto-legge n. 201 del 6 dicembre 2011, come modificato nel 2018, il quale a sua volta impone l’adeguamento alle prescrizioni ART; 3) il riconoscimento, ai sensi dell’articolo 13, comma 3, del decreto-legge 28 settembre 2019, n. 162, per l’anno 2024, “nelle more degli aggiornamenti convenzionali ” di un incremento tariffario “ nella misura del 2,3 per cento, corrispondente all'indice di inflazione previsto per l'anno 2024 dalla Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza 2023”; 4) i criteri che il concedente deve seguire nella valutazione degli aggiornamenti del PEF in relazione ai quali l’articolo 14, comma 3, recita: “l'ente concedente, in sede di istruttoria sugli aggiornamenti dei PEF presentati dai concessionari ai sensi dei commi 1 e 2” [tra i quali i concessionari con PEF scaduti da tempo come la ricorrente], “verifica l'ammontare degli investimenti da realizzare da parte del concessionario, distinguendo:

a) la quota di oneri di investimento di competenza del concessionario, secondo quanto previsto nelle convenzioni di concessione;

b) la quota di oneri di investimento da finanziare in sede di aggiornamento del PEF a valere sul gettito derivante dalle tariffe e sugli oneri di subentro;

c) la quota residua di oneri di investimento che non può essere coperta nell'ambito di quanto previsto dalle lettere a) e b).”

B.2.b. Questo complesso normativo si inserisce, a sua volta, in un quadro più ampio: l’implementazione della legge annuale di concorrenza 2023 entro il 31 dicembre 2024 rappresenta uno degli obiettivi del PNRR e la decisione di esecuzione del Consiglio dell’Unione Europea 27 novembre 2023, relativa al PNRR, quanto alla misura M1 C2-11, ha focalizzato l’attenzione proprio sulla corretta gestione delle concessioni autostradali. Infatti, il servizio di gestione delle concessioni autostradali è riconosciuto, a livello tanto unionale quanto nazionale, come servizio di interesse economico generale (SIEG).

In tal senso si è espressa la Commissione europea, come si evince dalla sentenza del Tribunale dell’Unione europea, nona sezione, del 15 settembre 2021 in causa T-24/19, nella quale veniva censurata una valutazione della Commissione stessa che si era determinata a non contestare come indebiti aiuti di Stato dei finanziamenti (diretti e indiretti) riconosciuti in favore di Autostrade per l’Italia dallo Stato italiano.

Nella motivazione il Tribunale ricorda che la Commissione europea aveva ritenuto

a) che fosse oggettivamente difficile valutare la conformità del sistema di finanziamento delle autostrade italiane ai parametri dettati nella sentenza della Corte di giustizia UE 24 luglio 2003, in causa C-280/00, Altmark, in tema di aiuti di Stato, per la mancanza di sufficienti dati di analisi dei costi efficienti della gestione dell’infrastruttura autostradale (aspetto al quale, tra l’altro, la regolazione ART è deputata a porre rimedio, favorendo criteri omogenei e trasparenti di gestione);

b) che in ogni caso: “la costruzione e la messa a disposizione di infrastrutture autostradali a costi accessibili agli utenti costituiva un vero e proprio servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE, …in secondo luogo, che i servizi di interesse economico generale di cui trattasi erano affidati ai concessionari interessati in forza di atti che menzionavano la durata e l’oggetto degli obblighi di servizio pubblico, gli impegni assunti, la natura dei diritti esclusivi, la descrizione dei meccanismi di compensazione ed i parametri pertinenti nonché le misure previste per evitare e recuperare qualsiasi eventuale sovracompensazione” .

L’appartenenza dell’infrastruttura autostradale all’orbita dai SIEG è poi ricordata dalla misura 3 dell’allegato A alla delibera ART n. 241/2025: “1. Il servizio erogato sulle reti autostradali a pedaggio è ricompreso nell’ambito dei SIEG, ossia servizi a rete erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o per via convenzionale e che gli enti competenti ritengono necessari per assicurare anche la soddisfazione dei bisogni di imprese, utenti e consumatori, nonché delle comunità di riferimento, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale. Le connesse infrastrutture, per la sussistenza di condizioni di monopolio naturale, si configurano come essential facilities assoggettate a regime concessorio e poste a disposizione dei richiedenti contro un corrispettivo”.

La qualificazione appare particolarmente pertinente con riferimento alla ricorrente, che gestisce il tunnel del Monte Bianco, parte integrante del corridoio europeo TEN-T del Mediterraneo.

Deve al proposito ricordarsi che, ai sensi dell’articolo 170 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, “1. Per contribuire al raggiungimento degli obiettivi di cui agli articoli 26” [ Mercato Unico] “e 174” [coesione economico-sociale] “e per consentire ai cittadini dell'Unione, agli operatori economici e alle collettività regionali e locali di beneficiare pienamente dei vantaggi derivanti dall'instaurazione di uno spazio senza frontiere interne, l'Unione concorre alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee nei settori delle infrastrutture dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia.

2. Nel quadro di un sistema di mercati aperti e concorrenziali, l'azione dell'Unione mira a favorire l'interconnessione e l'interoperabilità delle reti nazionali, nonché l'accesso a tali reti. Essa tiene conto in particolare della necessità di collegare alle regioni centrali dell'Unione le regioni insulari, prive di sbocchi al mare e periferiche ”.

A tal fine l’Unione detta linee-guida; il Parlamento europeo, sin dalla “Decisione n. 1692/96/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 luglio 1996 sugli orientamenti comunitari per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti”, ha previsto la progressiva integrazione transeuropea dei trasporti - anche autostradali - con l’obiettivo, tra l’altro, di garantire la coesione economico-sociale e, all’articolo 2 paragrafo 2, lett. b), di “offrire agli utenti infrastrutture di qualità elevata, a condizioni economiche accettabili”, lett. c) di “permettere un uso ottimale delle capacità esistenti”, lett. f) di “essere, per quanto possibile, economicamente sostenibile” .

Ne discende inevitabilmente, oltre alla già ricostruita complessità dell’equilibrio contrattuale che caratterizza le concessioni autostradali, anche che la complessiva necessaria sostenibilità economica e accessibilità per utenti e consumatori del servizio autostradale non rappresenta, come pare prospettarsi nel ricorso RG 27/2025, un concetto incomprensibile o avulso dalla materia della gestione dei costi di accesso all’infrastruttura, quanto piuttosto un pilastro della politica europea dei trasporti; d’altro canto è proprio ascrivendo il sistema ai SIEG che risulta possibile che società private (per di più, nel caso di specie, concessionarie senza aver partecipato ad una gara) accedano, senza incorrere in palesi violazioni della normativa unionale in tema di aiuti di Stato, ad ingenti finanziamenti pubblici.

Coerentemente, a livello nazionale la sentenza della Corte costituzionale n. 147/2025 riconosce il rilevante impatto che queste infrastrutture hanno “sulla realizzazione di complesse infrastrutture essenziali, sui trasporti e sulla stessa competitività nazionale”.

La dimensione europea si rispecchia nella misura 23 dell’allegato A della delibera 241/2025 dell’ART, in cui “L’Autorità si riserva di definire, nel rispetto delle convenzioni internazionali che ne disciplinano la gestione, i sistemi tariffari di pedaggio per i trafori del Gran San Bernardo, del Frejus e del Monte Bianco, a conclusione di specifici procedimenti regolatori da avviare successivamente all’approvazione delle presenti misure”.

Così ricostruito il quadro di insieme ne risulta che, a normativa vigente, l’approvazione degli aumenti tariffari e quella del PEF che accede alla concessione con durata quinquennale sono inscindibilmente legate e soggette, per la parte di competenza, alla valutazione dell’ART; in mancanza del PEF manca, da un lato, l’indispensabile valutazione di coerenza con la regolazione ART dei costi indicati dal concessionario e dei loro effetti sul sistema tariffario e, dall’altro, per quanto attiene alle più ampie scelte strategiche demandate al concedente (direttrici di sviluppo dell’infrastruttura, possibilità/necessità di finanziamenti pubblici, margini di rischio del concessionario), l’accordo delle parti volto a perseguire, non un equilibrio economico contrattuale purché sia, bensì quello, come definito dalla vigente normativa e dall’ART, che garantisca il giusto rapporto tra i plurimi interessi pubblici e privati in causa, ivi inclusa la sostenibilità del costo per gli utenti.

B.2.c. Su questo quadro è da ultimo intervenuto il Giudice delle leggi che con la sentenza n. 147 del 2025, che ha inciso sull’articolo 13, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 ( Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica ), convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8, e sull’articolo 13, comma 5, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall’Unione europea , convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21; in via consequenziale, la Corte ha anche pronunciato l’illegittimità costituzionale degli articoli 2, comma 1, del decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121 ( Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali) , convertito, con modificazioni, nella legge 9 novembre 2021, n. 156; 24, comma 10- bis , del decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 ( Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da COVID-19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico ), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2022, n. 25; 10, comma 4, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198 ( Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2023, n. 14.

In particolare, l’originario articolo 13, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, stabiliva: “ Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall'Autorità di regolazione dei trasporti di cui all'articolo articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il 30 marzo 2020 i concessionari presentano al Concedente le proposte di aggiornamento dei piani economico finanziari, riformulate ai sensi della predetta normativa, che annullano e sostituiscono ogni precedente proposta di aggiornamento. L'aggiornamento dei piani economici finanziari presentati nel termine del 30 marzo 2020 è perfezionato entro e non oltre il 31 luglio 2020 .”

I due termini del 30 marzo 2020 e 31 luglio 2020 sono stati successivamente più volte prorogati dalle disposizioni oggetto di dichiarazione d’illegittimità costituzionale in via derivata e, da ultimo, fissati rispettivamente al 30 marzo 2024 e 31 dicembre 2024.

La Corte ha preso atto che le disposizioni sono state interpretate dalla parte pubblica concedente come tali da legittimare una sorta di stallo contrattuale da parte dell’amministrazione, con incidenza sull’equilibrio contrattuale in termini sfavorevoli alla sola parte privata, rimasta così priva di tutela di fronte all’inerzia amministrativa.

Si legge in particolare nella pronuncia del giudice delle leggi che “L’esigenza di assicurare l’applicazione del nuovo sistema tariffario a fronte di richieste asseritamente contrastanti con esso da parte della concessionaria, poteva già essere soddisfatta dall’applicazione delle delibere sia del CIPE sia dell’ART nel frattempo intervenute e avrebbe giustificato semmai un diniego di approvazione dei PEF non conformi alle stesse e dei conseguenti aumenti tariffari proprio sulla base di tale difformità, mentre – come si è visto – le delibere impugnate nel giudizio a quo sono motivate esclusivamente sulla base dell’intervenuto differimento dei termini in forza delle disposizioni censurate. ”

Ancora ha osservato la Corte che “ Per converso, come rilevato sia dal giudice a quo che da RAV, imponendo di non provvedere nei termini originariamente previsti sull’istanza di adeguamento tariffario e sull’aggiornamento del PEF, alla soluzione di continuità nell’esercizio dell’azione amministrativa e nell’ordinario svolgimento del rapporto contrattuale, si è aggiunto l’effetto di rendere sostanzialmente inoperanti gli istituti volti a favorire la conclusione di procedimenti il cui termine ordinatorio sia scaduto, a garanzia del buon andamento di tale azione amministrativa; con la conseguenza di produrre, a detrimento di quel buon andamento, la deresponsabilizzazione dei pubblici dipendenti e, soprattutto, la copertura in via legislativa di comportamenti della pubblica amministrazione astrattamente idonei a generare la sua responsabilità sul piano civilistico.

Gli illegittimi effetti determinati dalle disposizioni censurate, d’altra parte, sono stati accentuati dalle ulteriori dilazioni dei termini dettate dalla normativa successiva, le quali reiterano e consolidano l’alterazione della parità tra la parte pubblica e quella privata, senza che vi sia un interesse pubblico a sorreggere tale mutamento dell’equilibrio.

Non va da ultimo sottaciuto, anche sul piano della ragionevolezza, l’effetto paradossale della censurata posticipazione dei termini procedimentali, che non fa altro che alterare la corrispondenza tra fruizione del bene e pagamento del relativo pedaggio, in spregio del principio, posto a garanzia dell’utenza, del pay for use , tenendo immuni dagli aumenti delle tariffe proprio i fruitori, in un dato tempo, dell’infrastruttura, e potenzialmente riverberandosi, con i connessi aumenti, sui fruitori futuri.

L’alterazione dell’equilibrio tra le parti risulta, d’altra parte, particolarmente accentuato sul versante del rapporto contrattuale che discende dalla concessione, con conseguente lesione dell’art. 41 Cost. Va infatti considerato che, in rapporti di tal genere, proprio per la importanza che essi rivestono e per gli interessi che intendono soddisfare, l’equilibrio contrattuale convenuto fra le parti assume massimo rilievo, in quanto funzionale a rendere l’esercizio della concessione in linea con gli interessi del Paese e nella piena garanzia dell’utenza.

Entro tale quadro, il legislatore non perde la possibilità di incidere sul rapporto concessorio, dettando una disciplina normativa in parte diversa da quella vigente all’epoca della stipula della convenzione. Vale in proposito quanto questa Corte afferma costantemente, ovvero che «con riferimento ai rapporti di durata, e alle modificazioni peggiorative che su di essi incidono secondo il meccanismo della cosiddetta retroattività impropria, […] il legislatore dispone di ampia discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la disciplina di quei rapporti, ancorché l’oggetto sia costituito da diritti soggettivi perfetti, a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini ( ex plurimis , sentenze n. 241 del 2019, n. 16 del 2017, n. 203 del 2016 e n. 236 del 2009)» (sentenza n. 234 del 2020).

Ciò è valso particolarmente nel settore autostradale, ove «le concessioni in essere – per la quasi totalità assentite da decenni e senza l’esperimento di procedure concorsuali – sono il risultato di scelte effettuate con un’ottica non attenta all’efficienza del settore e delle gestioni», con un conseguente quadro «non sufficientemente trasparente sotto il profilo dei criteri, dei modelli tariffari applicati e dei sistemi di ammortamento degli investimenti» (Corte dei conti, sez. centr. contr. amm. Stato, deliberazione n. 18/2019/G).

È sulla scia di valutazioni e considerazioni di questo genere, d’altra parte, che, come si è visto, il legislatore ha ritenuto di istituire un’autorità di regolazione dei trasporti, affidandole competenze specifiche, da esercitare – si noti – anche in riferimento alle concessioni in essere, in ordine alla determinazione dei criteri per la fissazione delle tariffe autostradali, nonché alla verifica del rispetto di tali criteri da parte dei soggetti interessati. In presenza di rapporti concessori pluriennali concernenti la gestione di beni comuni di rilievo strategico, infatti, resta prioritario «garantire il rispetto di standard di efficienza ed economicità, a tutela dell’interesse degli utenti al mantenimento di adeguati livelli qualitativi del servizio» (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 4 maggio 2022, n. 3484).

Le disposizioni censurate pongono invece una disciplina che – pur non modificando ex se la regolazione del rapporto concessorio, in quanto apparentemente si limita a differire i termini per la conclusione dei procedimenti di adeguamento tariffario e di aggiornamento dei PEF – finisce per alterare irragionevolmente l’equilibrio contrattuale tra le parti, sbilanciandolo in favore di una di esse, l’amministrazione concedente, con ricadute negative sugli interessi tanto dei concessionari quanto dell’utenza.

Il loro effetto sostanziale, infatti, è quello di “bloccare” – e far ripartire daccapo – il procedimento di aggiornamento dei PEF, spostando in avanti il termine per la sua conclusione, ulteriormente differito peraltro con interventi legislativi successivi. Così facendo, il legislatore legittima il silenzio-inadempimento del concedente – il quale, secondo quanto è emerso anche durante la discussione nell’udienza pubblica, allo stato mai ha espressamente rigettato una proposta di PEF – e contestualmente impedisce al concessionario di agire contro tale silenzio.”

In definitiva, il costante rinvio del termine di approvazione del PEF, che nella formulazione normativa originaria rappresentava anche un termine sollecitatorio (il primo riallineamento dei PEF doveva avvenire “ entro e non oltre ” il 30 dicembre 2020) ha, come applicato dalla parte pubblica, indotto un anomalo blocco del rinnovo dei PEF e il concedente si è ritenuto garantito, nella sua sostanziale inerzia, dal reiterato rinvio del termine ultimo di approvazione; da siffatto “blocco” dell’aggiornamento dei PEF è derivato il mancato riconoscimento di aumenti tariffari.

Solo per l’anno 2024, come ricordato, il legislatore ha riconosciuto un aggiornamento tariffario automatico pari all’indice di inflazione programmata, come espressamente riconosciuto dalla ricorrente all'udienza di discussione della controversia in esame.

La declaratoria di illegittimità costituzionale si limita quindi a stigmatizzare il fatto che, pur essendo le concessionarie tenute a riallineare i PEF alla nuova disciplina regolatoria e pur non sussistendo alcun divieto per il legislatore di modificare la disciplina delle concessioni autostradali anche in termini peggiorativi (tanto più in un contesto, a monte, caratterizzato da contratti assentiti da decenni, senza il confronto concorrenziale che oggi contribuisce a presidiare la trasparenza ed efficienza delle gestioni), la normativa non può evidentemente avallare una sorta di indefinita inerzia del concedente che, senza entrare nel merito delle eventuali problematiche delle proposte di PEF, si limiti ad invocare il differimento dei termini per la conclusione del procedimento, portando come conseguenza un blocco tariffario che scarica integralmente sul concessionario i costi delle attività nelle more poste in essere. La Corte rileva inoltre che lo stallo nelle trattative, fermo che ovviamente il concessionario deve in definitiva realizzare un equilibrio, porta come inevitabile conseguenza l’aggravarsi dei successivi aumenti tariffari, in quanto riconosciuti in ritardo, con l’effetto di scaricare su utenti successivi i costi dei passaggi precedenti, in violazione del criterio pay by use , che rappresenta uno dei criteri regolatori della materia. Ne è derivata la declaratoria di illegittimità costituzionale di tutte le norme che hanno reiteratamente differito i termini di conclusione dei procedimenti di aggiornamento dei PEF.

B.3. Così ricostruito il quadro normativo applicabile, come innovato dalla pronuncia della Corte costituzionale, si passa all’analisi dei motivi di ricorso.

B.4.a Muovendo dal ricorso RG 12/2025, con cui viene impugnato il diniego opposto alla richiesta di applicazione di aumenti tariffari presentata da RAV per l’anno 2025 ed espresso dal MIT con la nota del 30 dicembre 2024, il provvedimento si fonda sulle seguenti due argomentazioni: sussiste l’obbligo per i concessionari con PEF scaduto ma in vigenza contrattuale di adeguarsi alla regolazione ART; il riconoscimento degli aumenti tariffari presuppone l’approvazione del PEF, mancante nel caso di specie.

La motivazione del provvedimento risulta rafforzata mediante il rinvio alla nota ART del 24 novembre 2024 (di cui già si è detto che non afferisce in specifico al procedimento che qui si contesta), la quale, a sua volta, menziona l’articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019 (caducato dall’intervento della Corte costituzionale) ma, con più ampie argomentazioni, ribadisce anche che i procedimenti (di approvazione del PEF e di aggiornamento tariffario) devono svolgersi secondo una sequenza ordinata (Cons. St., sez. VI. n. 3484/2022, richiamato anche dalla Corte costituzionale) e che la revisione tariffaria presuppone l’approvazione del PEF.

Alla luce di quanto già ampiamente esposto, e fermo che l’articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019 è stato caducato esclusivamente in ragione della sua lettura in termini di legittimazione della parte pubblica ad una sorta di inerzia nella valutazione delle proposte di aggiornamento dei PEF, la motivazione del provvedimento resta corretta e conforme a legge.

In particolare con il primo motivo si lamenta che il Ministero avrebbe evitato ogni approfondimento istruttorio della richiesta di aumento tariffario e che il diniego si fonderebbe esclusivamente sull’articolo 13, comma 3, del decreto legge n. 162 del 2019.

Quanto al mancato approfondimento istruttorio è evidente che, in mancanza di un PEF approvato, si realizza un vero e proprio ostacolo procedimentale, prima ancora che di merito (come per altro evidenziato nella nota ART richiamata), perché, per le ragioni già ampiamente illustrate, manca la definizione del complessivo quadro contrattuale nel quale le tariffe dovrebbero andare ad inserirsi come uno degli elementi che ne garantiscono l’equilibrio.

Al di là poi della menzione dell’ormai caducato articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2009 e del non giustificabile stallo nelle valutazioni che esso aveva procurato, resta valida e conforme a legge la considerazione per la quale non si possono valutare aumenti tariffari che non trovino fondamento in un PEF approvato, in aderenza alla regolazione ART.

Il primo motivo deve quindi essere respinto.

B.4.b. Con il secondo motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione dell’articolo 21 del decreto-legge n. 533 ( rectius n. 355) del 24 dicembre 2003, nonché dell’art. 18 della Convenzione di RAV.

Lamenta la parte ricorrente che il provvedimento sarebbe sottoscritto da un dirigente e non formalizzato con un decreto interministeriale, come prescritto dalla normativa, con conseguente vizio di incompetenza.

Recita il citato articolo 21: “5. Il concessionario formula al concedente, entro il 15 ottobre di ogni anno, la proposta di variazioni tariffarie che intende applicare nonché la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. Il decreto motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente ”.

Il provvedimento impugnato, ancorché abbia comportato un arresto procedimentale, non contiene in sé né un’approvazione né un diniego nel merito delle proposte modifiche tariffarie ma si arresta al rilievo, di tipo sostanzialmente procedimentale, che non si sia perfezionata, allo stato, la fase prodromica (l’approvazione del PEF) indispensabile per valutare e riconoscere gli aumenti tariffari.

Non pare al Collegio che siffatta valutazione, pur idonea ad arrestare momentaneamente il processo, richieda la cristallizzazione nelle forme prescritte per la finale approvazione tariffaria.

Analoga censura, per altro, è già stata respinta anche dal Consiglio di Stato, sezione V, n. 294/2025, rilevando, in relazione a un similare provvedimento, che non si trattava di una nota di approvazione e non era quindi ascrivibile alla competenza congiunta dei Ministri, competenti solo per l’effettiva e finale definizione del procedimento.

La censura deve quindi essere respinta.

B.4.c. Con il terzo motivo si contesta che l’Amministrazione abbia erroneamente ritenuto vincolante, in ambito tariffario, la regolazione ART; si evidenzia l’effetto sospensivo dell’articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019; si nega in radice che l’ART abbia poteri vincolanti nei confronti del Concedente, il quale mantiene proprie prerogative e responsabilità; si assume che gli incrementi tariffari sarebbero autonomi rispetto all’aggiornamento quinquennale del PEF e indipendenti dal recepimento del sistema tariffario dell’Autorità.

B.4.d. Con il quarto motivo, che si esamina congiuntamente per stretta connessione, si torna a contestare che il PEF sia presupposto dell’aggiornamento tariffario e si evidenzia che, in ogni caso, la RAV avrebbe presentato, per il 2025, un PEF del tutto conforme alla regolazione ART, ingiustificatamente rigettato dall’Amministrazione.

Le censure sono infondate per quanto già ampiamente illustrato, con le seguenti ulteriori precisazioni.

L’ART esprime un potere di regolazione che incide in modo vincolante sul sistema tariffario; la caducazione dell’articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019 per effetto della declaratoria di incostituzionalità comporta solamente che l’Amministrazione non possa più invocare qualsivoglia “blocco” procedimentale di fonte normativa nell’ambito dell’ iter di approvazione del PEF; gli incrementi tariffari, in un sistema regolato, non sono e non possono essere autonomi dalla regolazione e dalla previa definizione, a mezzo del PEF, del corretto equilibrio contrattuale della concessione.

Non si evince invece, dal tenore dell’atto impugnato, che vi si sostenga che l’ART esproprierebbe in toto il concedente Ministero di ogni prerogativa e responsabilità; il vincolo della regolazione attiene esclusivamente alla determinazione tecnica della composizione delle tariffe, alla luce del PEF sottoposto all’attenzione dell’Autorità. Come già ampiamente chiarito, la tariffa, la sua definizione e la sua sostenibilità sono solo una delle componenti dell’equilibrio contrattuale della concessione, che contempla anche voci quali il giusto tasso di rischio del concedente e vere e proprie scelte di finanza pubblica; la complessità della causa contrattuale ben emerge dal già menzionato articolo 14, comma 3, della legge n. 193 del 2024, il quale espressamente demanda al concedente la responsabilità di verificare quale quota degli investimenti del PEF deve restare a carico del concessionario, quale quota si finanzia con tariffe e valore di subentro e quale quota si finanzia con fondi pubblici. Inoltre la stessa regolazione ART, lungi dall’espropriare il concedente di prerogative e responsabilità, gli assegna un ruolo fondamentale nella verifica del rispetto dell’intero sistema regolatorio. A mero titolo esemplificativo la delibera ART n. 241/2025, che ha de ultimo disciplinato il sistema tariffario delle concessioni autostradali, prevede che il concedente fornisca periodica evidenza all’Autorità delle opere effettivamente realizzate, dei dati di consuntivo, degli interventi urgenti non previsti dal PEF sulla base di esigenze motivate e documentate e di eventuali modifiche del cronoprogramma (misura 22).

Da ciò discende l’infondatezza dalle censure sia sub tre sia sub quattro.

Quanto alla specifica contestazione per cui l’Amministrazione avrebbe ingiustificatamente rigettato la proposta di PEF dalla RAV presentata nel marzo 2025, la questione sarà oggetto di analisi nel prosieguo, con la valutazione del ricorso RG 27/2025 che ha ad oggetto appunto tale ultimo diniego di approvazione. Resta in ogni caso vero che, in mancanza di un accordo tra le parti relativo all’aggiornamento del PEF, manca un presupposto indispensabile per l’aggiornamento tariffario.

B.4.e. Con il quinto motivo di ricorso si contesta la violazione e falsa applicazione dell’articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019 e dell’articolo 14, comma 1, della legge n. 193/2024, con mancato aggiornamento tariffario per il 2025 (reclamato in questa sede) quantomeno corrispondente all’indice di inflazione programmato, indicato pari al 2,3%.

Recita l’articolo 14, comma 1, della legge 16 dicembre 2024, n. 193:

“Alla procedura di aggiornamento dei PEF delle società concessionarie per le quali, alla data di entrata in vigore del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, è intervenuta la scadenza del periodo regolatorio quinquennale si applicano le disposizioni dell'articolo 13, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8”.

Per quanto di interesse, l’articolo 13, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, come più volte modificato, dispone: “Nelle more degli aggiornamenti convenzionali” [nel paragrafo precedente si disciplinano gli aggiornamenti del 2024], “le tariffe autostradali relative alle concessioni di cui al primo periodo” [quelle i cui PEF erano in fase di rinnovo in quell’anno] “sono incrementate nella misura del 2,3 per cento, corrispondente all'indice di inflazione previsto per l'anno 2024 dalla Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza 2023. Gli adeguamenti, in eccesso o in difetto, rispetto ai predetti incrementi tariffari sono definiti in sede di aggiornamento dei piani economico-finanziari”.

La difesa della parte ricorrente ha chiarito in udienza che è stato applicato, per l’anno 2024, l’aggiornamento automatico ex lege del 2,3 per cento.

Con la censura si sostiene che la previsione dovrebbe applicarsi anche per l’anno 2025 e che, in sostanza, il legislatore avrebbe introdotto una sorta di rivalutazione a regime; nel ricorso si individua il tasso di inflazione del 2025 in quello indicato nella Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (NADEF) del 2023 asserito pari al 2,3%; tale importo di rivalutazione viene dunque invocato anche per il 2025.

Prescindendo dal fatto che appare incomprensibile perché, nel 2025, la società invochi l’applicazione del tasso di inflazione programmata per il 2025 come individuato nel 2023 e non come ridimensionato nel 2024 (quando la previsione, per il 2025, è scesa all’1,8%), pare al Collegio che la norma invocata abbia consentito, ex lege e per i concessionari il cui PEF era già scaduto prima del 2024 senza riuscire a pervenire ad un rinnovo, un aumento una tantum per il 2024 ; non si ritiene invece che il legislatore abbia introdotto una sorta di rivalutazione permanente delle tariffe autostradali.

La disposizione si è proposta di “tamponare” l’evidente anomalia creatasi per i lunghi tempi di approvazione di taluni PEF di concessionarie titolari di vecchie concessioni; trattasi di ritardi dovuti, da un lato, all’evidente tentativo delle stesse concessionarie di opporsi (con ampio corredo di contenzioso) all’applicazione del sistema regolatorio ART, dall’altro, alla scelta dei competenti Ministeri di ritenersi esentati, in virtù del più volte ricordato articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019 e successive integrazioni (poi dichiarati tutti incostituzionali), da un obbligo di portare a termine nel merito l’analisi dei PEF presentati dalle concessionarie (quantomeno rigettandoli, se non coerenti con la regolazione ART, o sollecitandone puntuali modifiche).

Per altro il medesimo articolo 14 della legge 16 dicembre 2024, n. 193, al diverso comma 2, disciplina le concessionarie il cui PEF viene a scadere dopo l’entrata in vigore della legge stessa, dunque sostanzialmente nel 2025; esso prevede, anche per questi concessionari, e per il caso in cui l’aggiornamento del PEF non intervenga entro il dicembre dell’anno di scadenza (dunque sempre il 2025), l’applicazione di un aggiornamento pari al tasso di inflazione programmata dell’anno di interesse.

Pare al Collegio che non vi sarebbe stata esigenza alcuna di siffatta ulteriore disciplina se, come sostiene la ricorrente, già il comma 1, mediante rinvio al decreto legge n. 162 del 2019, avesse introdotto, a regime, una rivalutazione annua costante pari al tasso di inflazione programmata (anzi pari ad un valore fisso del 2,3%), per tutti i concessionari i cui PEF risultassero in attesa di rinnovo. È evidente infatti che, di fronte ad un PEF scaduto e con il rinnovo bloccato, non vi sarebbe alcuna logica di differenziare il trattamento delle concessionarie, tutte titolari di concessioni ugualmente risalenti, il cui PEF è venuto a scadere entro il 2024 o entro il 2025, se non vi fosse stata l’esigenza di estendere una misura in origine prevista una tantum per chi già nel 2024 vantava un PEF scaduto anche a quelle concessionarie per le quali la scadenza è intervenuta nel 2025.

Allo stesso modo non si comprenderebbe il senso dell’autonoma prescrizione del comma 2 dell’articolo 14 in analisi se, già dal comma 1, dovesse ricavarsi che ogni concessionario con PEF scaduto si vedrà riconoscere in automatico almeno un aumento tariffario pari al tasso di inflazione programmata sino al rinnovo del PEF.

Si aggiunga che la misura 5 della delibera ART n. 241 del 2025, al punto 3, ha preso in considerazione i concessionari con PEF scaduti, chiarendo che, per quelli con PEF scaduto dopo l’entrata in vigore della legge n. 193 del 2024, l’articolo 14, comma 2, ha garantito l’aggiornamento una tantum nel 2025; la delibera prosegue evidenziando che “per ragioni di equità” il medesimo aumento previsto per il 2025 deve trovare applicazione anche per i concessionari i cui PEF siano scaduti prima dell’entrata in vigore della legge n. 193 del 2024 (quale sarebbe la ricorrente e, più in generale, i concessionari regolati dal comma 1 dell’articolo 14 della legge n. 193 del 2024) ma “in riferimento alle concessioni per le quali trova applicazione il sistema tariffario approvato dall’Autorità ” .

Premesso che se la rivalutazione del 2025 fosse già stata implicita nel sistema normativo, nuovamente non si comprenderebbe la ragione per cui l’Autorità si sia dedicata ad una espressa estensione di carattere equitativo della misura, l’ART, con la stessa misura 5 della delibera n. 241 del 2025, ha imposto per tutte le concessionarie autostradali titolari di vecchie concessioni l’immediata applicazione di una serie di misure regolatorie a partire dal I gennaio 2026; la regolazione ha quindi attribuito il beneficio della rivalutazione nel 2025 ma in uno con l’imposizione di specifici obblighi e una minima coerenza con il sistema regolatorio.

Non è dato dedurre dagli atti quale sistema tariffario stia applicando la ricorrente, né se esso sia conforme alle misure regolatorie oggetto di prescrizione minima di rispetto.

Vi è per contro nella documentazione processuale abbondante prova (su cui infra) di contestazione da parte della ricorrente dell’intero sistema regolatorio; in ogni caso la RAV ha, in questa sede, invocato un aumento fisso di supposto fondamento normativo e non l’aumento equitativo riconosciuto dall’ART nel contesto della regolazione. È evidente infatti che, della regolazione, non si possono selezionare le sole misure di favore, che invece si giustificano in termini compensativi in un equilibrato contesto in cui sono previsti sia vantaggi sia obblighi.

Nei termini prospettati nel ricorso, pertanto, la domanda non può trovare accoglimento, poiché né la sentenza della Corte costituzionale (che ha unicamente imposto lo sblocco del procedimento di approvazione dei PEF) né la legge (che ha previsto aumenti una tantum, di cui la società ha beneficiato nel 2024), né la regolazione (che richiede la complessiva adesione ad un sistema e non la selezione di singole misure secondo il proprio migliore vantaggio) hanno introdotto una rivalutazione periodica e automatica ex lege , avulsa dall’adesione alla regolazione; l’ART ha, come detto, inserito la misura di rivalutazione, intesa come misura di salvaguardia, in un più ampio contesto di rispetto della regolazione e a beneficio di quei concessionari che stanno collaborando per implementare il nuovo sistema tariffario.

Inoltre sia l’articolo 14 della legge n. 193 del 2024 sia l’articolo 13, comma 3, del decreto legge n. 162 del 2019 prevedono, a corollario della possibilità di applicare l’adeguamento all’inflazione programmata una tantum , che “Gli adeguamenti, in eccesso o in difetto, rispetto ai predetti incrementi tariffari sono definiti in sede di aggiornamento dei piani economico-finanziari”.

È evidente pertanto come l’adeguamento tariffario riconosciuto dal legislatore sia parte di un più ampio processo di adeguamento alla regolazione e venga attribuito come rimedio eccezionale, da ricondurre all’alveo del PEF di cui si assume l’approvazione in tempi ragionevoli.

In definitiva, pur prevedendo più che equilibrate clausole di salvaguardia per situazioni di patologico ritardo nella approvazione dei PEF, tanto il legislatore che il regolatore hanno inteso evitare che il riconoscimento di adeguamenti automatici si stabilizzi in quanto tale, in termini avulsi dal rispetto della nuova disciplina che governa la materia (basti pensare che la regolazione impone di efficientare il sistema, che le tariffe possono - in teoria - anche diminuire in base, ad esempio, all’elasticità della domanda qualora emergano extra profitti per flussi di traffico non previsti, che gli aumenti tariffari riconosciuti sulla base di investimenti programmati si consolidano solo se e in quanto gli investimenti prospettati siano stati effettivamente portati a termine e verificati dal concedente).

D’altro canto, riconoscere meccanismi di incremento costante e automatico delle tariffe autostradali, anche al di fuori del rispetto di coordinate minime del sistema regolatorio, esporrebbe l’intera disciplina di settore (che può essere legittimo destinatario di ingenti finanziamenti pubblici, nei limiti in cui sia trasparente, regolato e tale da consentire di verificare che il flusso di denaro pubblico non si tramuti in indebiti aiuti di Stato), per altro già reiteratamente oggetto di attenzione da parte della Commissione europea, a dubbi di compatibilità con la disciplina unionale della concorrenza, allontanandolo anche dalla corretta attuazione dell’obiettivo PNRR già ricordato, collegato alla legge n. 193 del 2024 ed espressamente declinato, tra l’altro, in termini di efficienza, concorrenza e trasparenza anche nel settore autostradale.

La censura deve quindi essere respinta.

B.4.f. Con gli ultimi motivi dedotti in via subordinata la ricorrente torna ad esporre vari dubbi di compatibilità unionale e costituzionale della normativa e, in particolare, dell’articolo 13, comma 3, del decreto-legge n. 162 del 2019, che sono tuttavia, nelle more, stati sciolti dalla sentenza n. 147 del 2025 della Corte costituzionale, su sollecitazione dell’ordinanza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 294 del 2025.

I prospettati dubbi di legittimità costituzionale devono quindi ritenersi superati, fermo l’assetto indotto dal loro parziale accoglimento con la declaratoria di incostituzionalità già ampiamente illustrata.

Inoltre la Corte, come esplicitato nella motivazione della decisione, ha aderito alla logica della doppia pregiudiziale, seguita dal giudice delle leggi a partire dalla sentenza della Corte costituzionale n. 269 del 2017, che, da un lato, consente al giudice nazionale di privilegiare l’interlocuzione con la Corte costituzionale rispetto a quella con la Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel caso in cui sussistano paralleli dubbi di legittimità costituzionale ed eurounitaria ma, dall’altro, implica l’onere del giudice costituzionale, quale giudice di ultima istanza, di farsi garante della primazia del diritto unionale e, in caso di ulteriore dubbio, interpellare a sua volta il giudice europeo. Ne consegue che la Corte ha ritenuto il proprio intervento risolutivo di tutte le problematiche dedotte.

Resta vero che, contrariamene a quanto assunto nel ricorso, l’effetto della pronuncia della Corte è quello già ampiamente descritto e non ha contemplato l’introduzione di rivalutazioni automatiche avulse dalla regolazione, né la possibilità di un accoglimento automatico delle richieste di aggiornamento tariffario, come prospettate dal concessionario, se avulse da un PEF approvato.

L’effetto è invece quello di sbloccare il procedimento di aggiornamento del PEF, rispetto al cui stallo la stessa Corte costituzionale ha indicato i possibili rimedi (tra cui, in particolare, quelli previsti avverso il silenzio procedimentale e silenzio-inadempimento), configurando un vero e proprio obbligo della parte pubblica di determinarsi nel merito; si evita in tal modo quella che la Corte ha definito una deresponsabilizzazione della parte pubblica, con copertura normativa di condotte che potrebbero implicare responsabilità civile. Sarebbero inoltre praticabili i rimedi contrattuali, vista la natura di concessione-contratto di questo tipo di concessioni.

Ne deriva che il ricorso RG 12/2025 deve essere complessivamente respinto.

C. Con il ricorso RG 27/2025, qui riunito, l'interessata ha impugnato la nota del MIT del 12 marzo 2025, con la quale è stata respinta la proposta di aggiornamento del PEF dalla medesima presentata per il 2025, sulla scorta delle seguenti argomentazioni:

la proposta presentata prospetta delle variazioni tariffarie medie annuali che, pur calcolate coerentemente alla delibera ART n. 64 del 2019, sono pari al 23,29%, ossia un aumento, in 7 anni, pari a circa il 160%; la concessionaria ha presentato anche una alternativa, secondo il modello econometrico dettato dalla delibera ART n. 15 del 2024, che comporta comunque, per il solo triennio 2025-2027, incrementi superiori al 25%. L’Amministrazione ha concluso ritenendo gli incrementi prospettati oggettivamente non sostenibili per l’utenza e invitato il concedente a presentare una nuova proposta.

C.1. La difesa erariale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di lesività dell’atto impugnato.

L’eccezione è infondata.

Il provvedimento implica, a carico della società, un arresto procedimentale e l’onere di formulare una nuova ed alternativa proposta di PEF senza per altro, come infra meglio chiarito, fornire alcuna indicazione di orientamento. L’atto finisce così per addossare alla sola ricorrente l’onere di garantire i dovuti impulsi alla trattativa nella ricerca di un sostenibile equilibrio contrattuale, con esiti non coerenti con una efficiente e leale gestione del procedimento di aggiornamento del PEF.

C.2. Tanto premesso si procede ad analizzare nel merito il ricorso.

Fermo restando che oggetto del presente contenzioso è l’aggiornamento del PEF richiesto nel 2025, la deducente ricostruisce nel proprio atto le vicende che hanno visto il fallimento dei numerosi tentativi di aggiornamento del PEF per sostenere, nella sostanza, che le proposte di aggiornamento presentate dalla società negli anni non sono andate a buon fine per esclusiva responsabilità del Ministero; rileva poi che il loro accoglimento avrebbe consentito di evitare l’aggravarsi di costi e tariffe emerso dalla proposta del 2025.

Per un corretto inquadramento in fatto della vicenda si rileva preliminarmente come, contrariamente a quanto assunto nel ricorso, risulti dagli atti che le difficoltà di interlocuzione sono state quantomeno imputabili ad entrambe le parti.

Si analizzano solo alcune delle interlocuzioni documentate, al fine di chiarire il contesto in cui è fallito il dialogo, muovendo dal 2020, anno a partire dal quale l’ART ha esercito il suo potere regolatorio in relazione alla concessione di cui è titolare RAV.

Emerge, ad esempio, dal documento 22 depositato dalla società nel ricorso RG 12/2025 che, per il 2020, RAV ha presentato una proposta il 19 giugno dello stesso anno, asserendo di non intendere accettare in alcun modo la regolazione ART per le concessioni in essere e di avere contestato tanto la legittimità costituzionale delle disposizioni che la legittimità amministrativa degli atti di regolazione; ha precisato altresì che la proposta inviata era stata predisposta “mancando una interpretazione condivisa con il concedente in ordine al nuovo metodo di determinazione tariffa proposto da ART, sulla base di un modello che interpreta il dettato delle richiamate delibere ART”. Replicava il Ministero (documento 23 della RAV nel ricorso RG 12/2025) di avere invitato la concessionaria, in un’apposita riunione, ad adeguarsi alla regolazione ART.

Con l’ulteriore nota del 30 ottobre 2020 (documento 24 prodotto dalla società nel ricorso RG 12/2025) RAV, ribadite tutte le riserve sul quadro regolatorio e normativo, dava atto di avere apportato alcune delle modifiche sollecitate dal concedente. Con la nota del 5 febbraio 2021 (documento 25 della parte istante nel ricorso RG 12/2025) il Ministero replicava elencando una nutrita serie di criticità del PEF presentato rispetto alla regolazione ART, alla quale evidentemente il PEF, questa volta, era stato trasmesso per il necessario parere.

Le criticità riscontrate sono diffuse; a mero titolo esemplificativo si va dalla mancata corretta valorizzazione in tariffa del recupero dell’efficienza produttiva, alla imputazione a costi recuperabili in tariffa di voci la cui ammissibilità non era chiara, all’omessa indicazione di proventi da subconcessione, all’indicazione di valori dissonanti tra loro per oltre 10 milioni di euro della valorizzazione degli aggravi derivanti da manutenzioni aggiuntive.

Con riferimento all’aggiornamento tariffario richiesto per il 2020, in questo caso nel fascicolo RG 27/2025, la ricorrente ha poi prodotto con il documento 10, una nota del 15 ottobre 2019 in cui si invocava l’aumento tariffario sulla base della convenzione unica del 2009, del parametro K previsto dal modello PEF 2009, dalla delibera CIPE 2013; nessuna menzione della regolazione ART e dell’approvazione del PEF e, in sostanza, l’invocazione della disciplina originaria della convenzione ai fini tariffari avulsi dalla nuova disciplina regolatoria. Il MIT, che come visto stava parallelamente proseguendo l’interlocuzione sul PEF, si è limitato a richiamare il decreto-legge n. 162 del 2019, articolo 13, come ragione di blocco degli aumenti tariffari.

Con la nota del 15 ottobre 2020 la società richiedeva nuovamente un aggiornamento tariffario complessivo per il 2020-2021 pari al 12,30% (documento 12 del ricorso RG 27/2025); anche in questo caso nella nota non vi è alcuna menzione della regolazione e dell’aggiornamento del PEF e l’aumento viene richiesto in applicazione di parametri fissati per l’anno 2021 nella convenzione unica del 2009; la richiesta otteneva risposta analoga a quella formulata per il 2020 (documento 13 del fascicolo RAV nel ricorso RG 27/2025).

Solo con la nota del 15 ottobre 2021 (documento 14 della parte istante nel ricorso RG 27/2025) RAV formulava finalmente una proposta di aggiornamento tariffario che menzionava le delibere ART e il percorso di aggiornamento del PEF in atto, richiamando il PEF presentato dalla società in data 30 luglio 2021; le interlocuzioni relative al PEF si evincono solo dai documenti depositati nel ricorso RG 12/2025 ove, al documento 26 della parte ricorrente, è prodotto il PEF in questione e, al documento 27, una risposta nella quale il Ministero chiede integrazioni documentali.

Non si ritiene di ulteriormente proseguire l’analisi delle varie richieste di aggiornamento, posto che oggetto del contendere resta in questa sede la richiesta di aggiornamento del PEF formulata nel 2025, non senza evidenziare che la ricostruzione effettuata appare sufficiente, ai limitati fini qui di interesse, a sconfessare, nella sua assolutezza, la principale premessa in fatto di cui il ricorso RG 27/2025, ossia l’esclusiva responsabilità del Ministero per le difficoltà degli aggiornamenti del PEF e di conseguenza delle tariffe.

Di tale tesi, sempre in termini assoluti, non vi è infatti evidenza in atti, mentre emergono anche condotte ostruzionistiche della RAV che certamente non hanno agevolato il passaggio dal vecchio al nuovo sistema tariffario.

C.3.a. Inquadrata la vicenda in un più realistico contesto delle interlocuzioni tra le parti, quanto alle censure si osserva:

con il primo motivo si contesta una contraddizione nella posizione del concedente che, con il provvedimento impugnato, ha, da un lato, espressamente riconosciuto la coerenza del PEF presentato con le misure regolatorie ART e, dell’altro, negato l’aumento tariffario.

Fermo restando che desta una qualche perplessità di coerenza della condotta della stessa RAV, alla luce del presente complessivo contenzioso, leggere a pagina 13 e 14 del ricorso: “non può infatti dubitarsi del carattere vincolante sia per il concessionario che per il concedente dell’applicazione del sistema tariffario e regolatorio fissato dall’ART con la delibera 64/2019 in sede di aggiornamento quinquennale dei piani economici finanziari delle concessionarie autostradali”, con corredo di addebito al concedente di violazione di una “tassativa disciplina”, il Collegio osserva che, condividendosi la vincolatività per le parti del sistema regolatorio, il rilievo formulato dal concedente è più articolato di come riassunto dalla parte e non privo di fondamento

Assunto infatti che il PEF sia questa volta stato redatto in conformità alle delibere ART, il concedente valuta, come pur nelle sue prerogative, che l’esito della mera applicazione della disciplina tariffaria al PEF, come proposto, porta ad esiti tariffari insostenibili per l’utenza.

Come già ampiamente chiarito il finanziamento del PEF è un composito insieme di tariffe, rischio del concessionario e finanziamento pubblico.

In base a quanto sin qui chiarito il criterio della “sostenibilità” in materia non è né illegittimo né incomprensibile; vero è certamente che, come dedotto in ricorso, non esiste alcuna definizione oggettiva o normativa della “sostenibilità” ma ciò non perché la stessa non rilevi, bensì perché essa è il risultato (non predeterminato né predeterminabile, purché proporzionato), di una combinazione di scelte, anche di politica economica, che vanno oltre il regime tariffario e che spetta alle parti concordemente individuare tramite il PEF.

La censura della parte ricorrente resta tuttavia condivisibile là dove evidenzia che il Ministero, assumendosi la doverosa quota di responsabilità nelle scelte che gli competono in materia, non avrebbe potuto limitarsi ad invitare la sola RAV a trovare, unilateralmente, una soluzione “sostenibile per l’utenza” formulando una nuova proposta, bensì avrebbe dovuto farsi parte diligente nell’indicazione di possibili soluzioni che riteneva di poter condividere. D’altro canto è evidente come sia il concedente a dover eventualmente contestare, in termini puntuali, al concessionario di non essersi fatto carico di sufficienti quote di rischio oppure a scegliere quale livello di finanziamento pubblico ritiene di potere/dovere garantire per l’infrastruttura.

In questo si compendia, infatti, l’affermazione della Corte costituzionale secondo cui “spetta ora a una efficace e doverosa interlocuzione tra le parti, ispirata al principio di buona fede, dare applicazione alle delibere dell’Autorità di regolazione dei trasporti, aggiornando i PEF e adeguando le tariffe secondo i criteri dettati da tali delibere” ; è evidente che l’obbligo di buona fede nelle trattative è bilaterale e comprende quello di tenere atteggiamenti costruttivi e assumersi la propria parte di responsabilità per il buon esito dell’accordo.

Il primo motivo di ricorso deve quindi trovare accoglimento nei limiti sopra illustrati, con obbligo conseguente di entrambe le parti di confrontarsi su possibili e praticabili soluzioni di merito che, nel rispetto della regolazione ART, garantiscano anche la sostenibilità dell’accesso ad un percorso autostradale che, a tacer d’altro, è snodo fondamentale per l ’export nazionale.

C.3.b. Quanto al secondo motivo, con il quale si lamenta che il procedimento avrebbe, in ogni caso, dovuto concludersi con un atto congiunto di MIT e MEF, per brevità si richiamano le considerazioni già svolte con riferimento al secondo motivo del ricorso RG 12/2025; si ravvisano anche in questa ipotesi analoghe ragioni per evidenziare come la congiunta approvazione ministeriale sia evidentemente coerente con la connessa assunzione di responsabilità, in termini sia di gestione dell’infrastruttura che di riconoscimento dei finanziamenti eventualmente necessari; tale assunzione di responsabilità assiste solo l’esito finale e definitivo dell’accordo.

C.3.c. Infondata appare poi anche l’ultima censura di omessa comunicazione di avvio del procedimento, in un contesto sostanzialmente negoziale in cui la trattativa si trascina, di fatto, da anni; in ogni caso la dedotta violazione procedimentale resta assorbita dall’accoglimento nel merito del primo motivo di ricorso.

D. In definitiva deve essere respinto il ricorso RG 12/2025 e accolto il primo motivo del ricorso RG 27/2025, nei limiti e sensi di cui in motivazione.

La reciproca soccombenza e la complessità e novità delle questioni giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale della LE d'TA, definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

riunisce i ricorsi RG 12/2025 ed RG 27/2025;

respinge il ricorso RG 12/2025;

accoglie il ricorso RG 27/2025 nei limiti di cui in motivazione;

compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in TA nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

PP AM, Presidente

OL AL, Consigliere, Estensore

Daniele Busico, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL AL	PP AM

IL SEGRETARIO