Pubblicato il 29/01/2026

N. 00123/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00594/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 594 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Giki Tourism S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rosamaria Berloco, Giampaolo Austa, Pietro Falcicchio, con domicilio eletto presso lo studio Rosamaria Berloco in Roma, via Poggio Moiano;

contro

Centrale Unica di Committenza Unione dei Comuni di Montedoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
Comune di Ginosa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Perla dello Jonio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , Lido Orsa Minore di Sacrati OV, in persona del legale rappresentante pro tempore , Od Multiservice S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della determina di aggiudicazione n. 35 del 27.03.2025 (reg gen. n. 733 del 28.3.2025) avente ad oggetto " Avviso per la procedura di assegnazione delle concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto N. 20 concessioni di beni demaniali marittimi siti nel Comune di Ginosa per finalità turistico ricreative ex artt. 36 e 37 cod. nav. e l.r. n. 17/2015 e ss.mm.ii. di cui N.12 per STABILIMENTO BALNEARE (SB), N. 2 per STABILIMENTO BALNEARE CON AREA ATTREZZATA PER CANI (AAA), N. 4 per SPIAGGIA LIBERA CON SERVIZI (SLS), N.2 per PUNTI DI ORMEGGIO (CPO). AGGIUDICAZIONE ", pubblicata sulla piattaforma Traspare della C.U.C. Unione dei Comuni Montedoro in data 28.3.2025, con la quale sono stati approvati i verbali di gara ed è stata disposta l'aggiudicazione del Lotto 7;

- della comunicazione degli esiti della gara avviso prot. n. 8363 dell’01.04.2025;

- di tutti gli atti e i verbali di gara e, in particolare, del verbale n. 5 del 19.02.2025 con cui la commissione ha valutato le offerte tecniche, stilato la graduatoria e proposto di aggiudicare la concessione del Lotto 07 SB alla ditta Lido Orsa Minore di RA OV con punteggio pari a 51,940;

- di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e/o connesso, anche se al momento non conosciuto, medio tempore adottato, dagli estremi sconosciuti;

nonché per la declaratoria di inefficacia del rapporto concessorio che sia stato medio tempore stipulato e relativo subentro nell'esecuzione della concessione;

e con riserva di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente;

e per l'annullamento, previo accertamento e declaratoria del diritto di accesso della ricorrente:

- della nota prot. 15953 dell’08.05.2025 contenente il diniego opposto all'istanza di accesso presentata in data 07.04.2025;

- del silenzio-diniego formatosi in relazione all'istanza di accesso agli atti presentata in data 15.04.2025;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto;

e, conseguentemente, per la condanna dell'amministrazione resistente a provvedere in relazione all'istanza di accesso agli atti avanzata dalla ricorrente in data 07.04.2025 e in data 15.04.2025, anche mediante ordine di esibizione dei documenti  ex  art. 116, comma 4, cod. proc. amm., prevedendone le relative modalità.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Giki Tourism S.r.l. in data 5 dicembre 2025, per l’annullamento, previa concessione delle misure cautelari ex art. 56 e 55 cod. proc. amm.:

- della determina n. 2620 dell’11.11.2025 (reg. gen. N. 40 del 10.11.2025) avente ad oggetto “ Presentazione dei progetti esecutivi ai fini del rilascio delle concessioni demaniali marittime, per finalità turistico ricreative ex artt. 36 e 37 cod. nav. e l.r. n. 17/2015 e ss.mm.ii., nel Comune di Ginosa ”;

- di ogni altro atto presupposto e/o conseguente e/o connesso, anche se al momento non conosciuto, medio tempore adottato, dagli estremi sconosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ginosa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. EL HI e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha partecipato alla gara indetta con determina n. 2441 del 15 novembre 2024 dal Comune di Ginosa ai fini dell’assegnazione di venti concessioni demaniali marittime per l’esercizio di attività turistico-ricreative nel territorio comunale.

1.2. Ad esito della procedura, la ricorrente, per quanto di interesse ai fini del presente giudizio, risultava terza classificata con riferimento al lotto n. 7, il quale veniva, quindi, aggiudicato alla ditta Lido Orsa Minore di RA OV a mezzo di determinazione n. 733 del 28 marzo 2024.

2. Conseguentemente, con atto notificato in data 26 maggio 2025 e depositato in data 3 giungo 2025, la ricorrente ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione, unitamente agli atti connessi, chiedendone l’annullamento sulla scorta delle seguenti ragioni di censura:

“ VIOLAZIONE, FALSA ED ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 11.2 DELL’AVVISO

– VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AUTOVINCOLO – VIOLAZIONE DELL’ART.

97, COMMA 2 COST. E ART. 12 L. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE. INCOMPETENZA ”.

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente ha contestato l’assegnazione alla propria proposta progettuale di un punteggio pari a zero con riferimento all’intero criterio di valutazione n. 1 (“ Programma di investimento ”), giustificato dalla commissione di gara in ragione della ritenuta incoerenza di detta proposta rispetto alla normativa urbanistica e igienico-sanitaria di riferimento. A tale proposito la ricorrente ha dedotto, in sintesi, che, così operando, la commissione avrebbe: determinato una surrettizia modifica dei criteri di valutazione, in quanto in base all’art. 11.2 dell’avviso di gara il punteggio zero potrebbe essere attribuito solo per il caso in cui l’elemento oggetto di valutazione risulti “ non trattato ” e non anche per la ritenuta incoerenza della proposta; svolto un giudizio errato e viziato sotto il profilo motivazionale, in quanto il criterio n. 1 non si riferirebbe ai profili valutati dalla commissione o, quantomeno, non potrebbe ricondursi unicamente a detti profili; ecceduto rispetto alle sue competenze, essendosi espressa su questioni concernenti la fase, successiva ed eventuale, di presentazione da parte dell’aggiudicataria delle istanze volte ad ottenere i titoli necessari per la realizzazione delle opere proposte.

“ VIOLAZIONE, FALSA ED ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 11.2 DELL’AVVISO – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AUTOVINCOLO - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”.

Con il secondo motivo di ricorso è censurata l’attribuzione al progetto della ricorrente di un punteggio pari a zero per tutti i sub-criteri di cui al criterio n. 1, pur a fronte della loro diversità e autonomia logica e contenutistica, circostanza che manifesterebbe l’omessa valutazione dell’effettivo contenuto dell’offerta tecnica.

“ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11.2 DELL’AVVISO – ECCESSO

DI POTERE PER MANIFESTA ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA – DIFETTO DI

ISTRUTTORIA - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ DEL GIUDIZIO

VALUTATIVO E DI TRASPARENZA ”.

Con il terzo motivo di ricorso è, invece, dedotta la violazione dell’art. 11.3 dell’avviso di gara, oltre che dei principi generali dell’attività amministrativa, in quanto la commissione avrebbe formulato una valutazione unica ai fini dell’attribuzione del punteggio per il criterio n. 1, mentre il richiamato art. 11.3 imporrebbe a ciascun commissario di esprimere un giudizio autonomo.

2.1. Unitamente alla domanda di annullamento, la ricorrente ha anche formulato istanza ex art. 116, co. 2, cod. proc. amm., riferendo di aver presentato in data 7 aprile 2025 una prima istanza di accesso alla documentazione relativa alle offerte degli altri partecipanti alla gara e collocatisi in posizione più favorevole, espressamente respinta dal Comune con atto dell’8 maggio 2025 e una seconda istanza in data 15 aprile 2025, sulla quale, invece, si sarebbe formato il silenzio-diniego. La ricorrente, pertanto, ha contestato il diniego dell’accesso, ritenendo evidente il suo interesse all’acquisizione della documentazione in esame, avendo partecipato alla gara.

2.2. In data 7 luglio 2025 il Comune di Ginosa si è costituito in giudizio per resistere al ricorso. Le altre parti destinatarie della notifica, come meglio indicate in epigrafe, regolarmente intimate, non si sono costituite in giudizio.

3. Con atto notificato e depositato in data 5 dicembre 2025 la ricorrente ha proposto motivi aggiunti, chiedendo l’annullamento della determina n. 2620 dell’11 novembre 2025, a mezzo del quale il Comune di Ginosa ha invitato gli operatori risultati aggiudicatari a presentare i progetti esecutivi ai fini del rilascio delle concessioni. A sostegno della domanda, la ricorrente ha riproposto le censure già formulate con il ricorso introduttivo.

3.1. In data 7 dicembre 2025 il Comune di Ginosa ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, non avendo la ricorrente contestato nel merito la rilevata incompatibilità del progetto presentato con la disciplina urbanistica e igienico-sanitaria di riferimento, ragione per cui, anche ove dovesse risultare aggiudicataria del lotto, comunque non potrebbe ottenere il rilascio della concessione. Nel merito, l’amministrazione ha replicato ai motivi di censura prospettati, deducendone l’infondatezza.

3.2. Con decreto n. 554 del 9 dicembre 2025 è stata rigettata la richiesta di misure cautelari monocratiche ex art. 56 cod. proc. amm., formulata dalla ricorrente unitamente ai motivi aggiunti.

3.3. In data 10 gennaio 2026 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha ulteriormente argomento in ordine ai motivi di ricorso e ha insistito per l’accoglimento delle domande formulate.

3.4. Ad esito della camera di consiglio del 14 gennaio 2026, previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

4. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’eccezione preliminare di inammissibilità proposta da parte dell’amministrazione comunale, stante l’infondatezza nel merito delle domande formulate.

5. I tre motivi articolati nell’ambito del ricorso introduttivo possono essere esaminati congiuntamente, in quanto recanti ragioni di censura strettamente connesse tra loro. La ricorrente, in sintesi, ha dedotto l’illegittimità dell’intervenuta attribuzione al proprio progetto di un punteggio pari a zero con riferimento a tutte le voci relative al criterio di valutazione n. 1, trattandosi di giudizio formulato dalla commissione in violazione delle regole di gara concernenti le modalità di assegnazione dei punteggi (sia con riferimento all’obbligo – per ciascun commissario – di esprimere un giudizio autonomo, sia per quanto concerne la selezione dei casi per i quali può essere attribuito il punteggio zero), non corrispondente agli elementi valutativi di interesse per il suddetto criterio e comunque effettuato mediante valutazioni eccedenti le competenze della commissione.

5.1. Le censure sono infondate.

5.2. In primo luogo, quanto alle contestazioni relative alle modalità di formazione del giudizio della commissione di gara, deve rilevarsi che nel verbale n. 5 della seduta riservata del 19 febbraio 2025 sono riportati i punteggi attribuiti all’offerta della ricorrente da ciascun commissario con riferimento ai singoli sub-criteri di valutazione, ragione per cui, diversamente da quanto dedotto nel ricorso, non può ritenersi che la commissione abbia proceduto alla formulazione di un giudizio unitario in violazione delle previsioni di gara.

5.3. Ed invero, il fatto che la lex specialis preveda che i commissari debbano elaborare un giudizio autonomo sui singoli profili di valutazione delle offerte non implica che, con riferimento ad uno o più criteri o sub-criteri, gli stessi non possano decidere di assegnare il medesimo voto, risultando tale circostanza, in difetto di ulteriori elementi, semplice manifestazione di concordanza di opinioni e non anche di difetto di autonomia dello stesse (sul punto cfr. TAR Calabria – Catanzaro, Sez. II, sent. n. 1267 del 12 agosto 2024: “ la circostanza che tutti i componenti della Commissione abbiano concordemente attribuito un identico punteggio non costituisce, di per sé, indizio di illegittimità della valutazione espressa dai Commissari, potendo, invece, rappresentare l'esito di tale confronto. Si deve, infatti, ritenere che, in assenza di un qualsivoglia principio di prova di segno contrario, l'identità del giudizio possa essere la conseguenza di un dialettico confronto, in seno alla Commissione giudicatrice (in tal senso, ex multis, TAR Roma, sez. IV, 26 settembre 2022 n. 12208) ”).

5.4. Peraltro, l’attribuzione all’offerta della ricorrente del punteggio zero da parte di tutti i commissari per il criterio n. 1 è stato oggetto di espressa e specifica motivazione (nel verbale, infatti, si legge che: “ … la Commissione rileva la ‘non coerenza’ della proposta progettuale rispetto a: - Regolamento di Igiene e Sanità Pubblica del Comune di Ginosa … ed in particolare rispetto a quanto stabilito all’art. 367 del Regolamento. – Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regionale delle Coste (PRC) … ed in particolare a quanto stabilito negli artt.8.3-8.4 delle Norme Tecniche citate ), dalla quale risulta confermata l’assegnazione autonoma dei voti da parte dei singoli commissari (“ Per quanto riscontrato, ciascun commissario ha assegnato Coefficiente 0 ”), i quali sono semplicemente risultati d’accordo sul voto da assegnare e sulle ragioni di tale scelta.

5.5. Infondate sono anche le considerazioni secondo cui la commissione avrebbe surrettiziamente modificato i criteri di valutazione previsti dall’avviso di gara, in particolare in quanto, mentre l’art. 11.2 riserverebbe il punteggio zero al solo caso in cui l’elemento di valutazione risulti “ non trattato ”, la commissione avrebbe, invece, attribuito tale punteggio in ragione della “ non coerenza ” della proposta e, quindi, per una fattispecie differente da quella disciplinata dalla lex specialis .

5.6. A tale proposito, il Collegio ritiene dirimente rilevare che la commissione di gara, a mezzo della motivazione posta in calce alla tabella di assegnazione dei punteggi (ove è fatto riferimento all’incoerenza del progetto con la disciplina urbanistica e igienico-sanitaria), non ha inteso modificare i canoni di valutazione, ma piuttosto fornire espressa spiegazione delle ragioni per cui tutti i commissari hanno concluso per l’assegnazione di un punteggio pari a zero.

5.7. Le considerazioni riportate in calce alla tabella, infatti, non identificano il giudizio qualitativo di cui all’art. 11.2 (trovandosi tale giudizio espresso nella corrispondente sezione della tabella, ove sono riportati i coefficienti assegnati da ciascun singolo commissario per i vari sub-criteri di cui si compone il criterio n. 1), ma la spiegazione delle ragioni sottese a tale giudizio. I commissari, cioè, hanno dato atto di aver rilevato l’incoerenza del progetto con la normativa igienico-sanitaria e le previsioni del Piano Regionale delle Coste (rilievi la cui correttezza, peraltro, non è oggetto di contestazione nel ricorso) e hanno esplicitato di aver ritenuto tale circostanza influente in relazione al criterio n. 1, in termini tali da determinare l’attribuzione del punteggio zero, conclusione che implica un giudizio di non trattazione nella proposta degli elementi di valutazione relativi a tale criterio.

5.8. Inoltre, il giudizio valutativo in concreto espresso dalla commissione non può nemmeno ritenersi manifestamente erroneo o irragionevole (e, quindi, suscettibile di sindacato giudiziale), non risultando fondate le deduzioni proposte dalla ricorrente in ordine all’estraneità delle questioni relative al rispetto della disciplina urbanistica e igienico-sanitaria dai quanto di interesse per il criterio n. 1.

5.9. Come si legge dalla tabella riportata alla pag. 24 dell’avviso di gara, il criterio n. 1 afferisce al “ Programma di investimento ” e, in particolare, attiene alla “ valorizzazione del bene demaniale valutando i relativi interventi in termini di quantità e qualità ”.

5.10. Pertanto, a fronte dell’ampia discrezionalità della commissione di gara nell’espressione del giudizio di valutazione delle offerte (cfr. ex mulits , Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 7458 del 23 settembre 2025), la scelta di ritenere rilevante, ai fini del criterio n. 1, la constatazione in ordine all’incoerenza del progetto rispetto alla disciplina urbanistica e igienico-sanitaria non può ritenersi erronea o irragionevole. Tale rilievo, infatti, afferisce direttamente alla “ quantità e qualità ” del programma di investimento nel suo complesso, presupponendo la constatazione della non realizzabilità degli interventi proposti.

5.11. Ancora, non può nemmeno ritenersi irragionevole la scelta di riferire tale constatazione a tutti i sub-criteri in cui è articolato il criterio n. 1.

5.12. Il profilo valorizzato dalla commissione, infatti, non solo è riferibile, come sopra evidenziato, al criterio nel suo complesso, ma, in ogni caso, concerne elementi di diretto e pregiudiziale rilievo anche per i singoli sub-criteri nei quali è articolato. Ciò emerge, infatti, non solo con riferimento al sub-criterio b (il quale espressamente richiede che “ Gli interventi dovranno essere coerenti con la normativa urbanistica, paesaggistica e ambientale e con gli strumenti pianificatori vigenti, con particolare riferimento alla salvaguardia del paesaggio e degli habitat esistenti ”), ma anche per i sub-criteri a (relativo alla sostenibilità economica del progetto), c e d (concernenti gli interventi di abbattimento delle barriere architettoniche e di miglioramento della fruibilità degli accessi al mare), trattandosi di profili la cui valutazione risulta inevitabilmente compromessa a fronte del pregiudiziale rilievo della non realizzabilità dell’intervento.

5.13. Infine, quanto rilevato dimostra anche l’infondatezza dell’ulteriore contestazione formulata nel ricorso, secondo cui la commissione, nel rilevare la non coerenza del progetto con la normativa igienico-sanitaria e urbanistica, avrebbe ecceduto dalle competenze spettanti a tale organo, il quale avrebbe dovuto limitarsi a valutare il progetto per come presentato, mentre le eventuali questioni in ordine alla sua concreta assentibilità riguarderebbero unicamente la fase successiva all’aggiudicazione.

5.14. A tale proposito è dirimente rilevare che, come precedentemente evidenziato, la valutazione svolta dalla commissione afferisce a profili concernenti elementi di rilievo ai fini dell’attribuzione dei punteggi del criterio n. 1. Al contempo, la commissione non si è direttamente pronunciata sui titoli eventualmente necessari per la concreta realizzazione dell’intervento, ma ha svolto le sue valutazioni ai soli fini del giudizio comparativo delle proposte pervenute, operando, quindi, nei limiti delle proprie attribuzioni.

6. Per quanto detto, pertanto, la domanda di annullamento proposta a mezzo del ricorso introduttivo del giudizio deve essere rigettata, stante l’infondatezza delle ragioni di censura prospettate.

7. In ragione dei suesposti rilievi deve concludersi, inoltre, anche per il rigetto dei motivi aggiunti del 5 dicembre 2025. A prescindere, infatti, da ogni valutazione in ordine all’effettiva portata lesiva dell’atto ivi impugnato (avendo il Comune, con la determina n. 2620 dell’11 novembre 2025, semplicemente invitato gli aggiudicatari a presentare la documentazione funzionale al rilascio delle concessioni), la ricorrente, a sostegno della domanda, si è limitata a riproporre le medesime censure già formulate nel ricorso introduttivo, ragione per cui quanto precedentemente evidenziato in ordine alla loro infondatezza non può che estendersi anche con riferimento ai motivi aggiunti.

8. Infine, deve essere rigettata anche la domanda ex art. 116, co. 2, cod. proc. amm.

8.1. Nel caso di specie, infatti, come anche eccepito dalla difesa dell’amministrazione comunale, la ricorrente non ha contestato nel merito quanto già rilevato dalla commissione di gara in ordine all’incoerenza del proposta formulata rispetto alla normativa igienico-sanitaria e urbanistica di riferimento, ragione per cui risulta confermato che la ricorrente comunque non potrebbe ottenere il rilascio della concessione per cui ha partecipato alla gara, circostanza che, pertanto, determina il difetto di una posizione di specifico interesse rispetto all’accesso alla documentazione relativa alle altre offerte presentate per il lotto n. 7.

9. La peculiarità delle questioni sottese alla decisione (concernenti, in particolare, la valutazione della coerenza del giudizio valutativo svolto dalla commissione di gara con riferimento ai criteri stabiliti dalla lex specialis ), giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ON PA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

EL HI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL HI	ON PA

IL SEGRETARIO