Pubblicato il 12/12/2025

N. 02012/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00136/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 136 del 2023, proposto da Sviluppo Campese Ambiente Turismo Società Agricola S.r.l. - S.C.A.T. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Lepore, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano Isole di Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

nei confronti

Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Pisa e Livorno e Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
Comune di Campo nell’Elba, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Duccio RI Traina, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento:

- della nota prot. 414/2023 del 20/01/2023, con la quale l’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano (in appresso anche PNAT) ha emesso, nei confronti della ricorrente, l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 29 della L. 6 dicembre 1991, n. 394;

- della nota emessa dal PNAT in data 30.12.2022, prot. n. 9818 con la quale è stato revocato il nulla osta prot. n. 10032 del 04.12.2018;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuti, che incida sfavorevolmente sulla posizione della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano Isole di Toscana, del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Pisa e Livorno e del Comune di Campo nell’Elba;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 la dott.ssa IA RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Sviluppo Campese Ambiente Turismo Società Agricola s.r.l. ha impugnato la nota prot. 9818 del 30.12.2022 con cui l’Ente Parco Arcipelago Toscano ha revocato il precedente nulla osta (prot. 10032/2018) rilasciato alla ricorrente per la realizzazione di lavori di manutenzione straordinaria edilizia degli edifici denominati “Ex Batteria” ed “Ex ricovero Truppe”, siti località Galenzana, in prossimità di Capo Poro sull’Isola d’Elba. La revoca è motivata dalla sopravvenuta dichiarazione di interesse culturale, ai sensi dell’art. 10, comma 1, D. Lgs. n. 42/2004 dei beni costituenti l’“Ex batteria Capo Poro” apposta con decreto della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale presso il Segretariato Regionale MIC della Toscana n. 216 del 20.12.2022.

2. La società ha altresì impugnato l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi adottata dall’Ente Parco Arcipelago Toscano ai sensi dell’art. 29 della legge n. 394 del 1991 a seguito della revoca del nulla osta.

3. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I. “ Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione, mancata ed errata applicazione, manifesta contraddittorietà e mancata o errata applicazione delle norme delle NTA del Piano del Parco (artt. 14, 18, 42) e del D. Lgs. 42/2004. Violazione delle norme sulla sicurezza sul lavoro di cui al D. Lgs del 3 agosto 2009, n. 106 e al D. Lgs. 81/2008” .

Si contesta la legittimità della revoca del nulla osta adottata dall’Ente Parco e motivata dall’intervenuto vincolo culturale, atteso che l’efficacia di quest’ultimo è stata sospesa per effetto della sua impugnazione con ricorso amministrativo. Il Parco avrebbe così anticipato le proprie determinazioni, togliendo efficacia alle autorizzazioni già rilasciate, sulla base di una dichiarazione di interesse culturale, allo stato, sospesa. Di conseguenza, risulta illegittimamente adottata anche la successiva ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi che ha come presupposto la revoca del nulla osta.

Peraltro, l’ordinanza comunale sarebbe illegittima anche per violazione dell’art. 20 del D. Lgs. n. 42/2004, attesa la necessità di proteggere il cantiere anche in caso di sospensione dei lavori.

Espone infine la ricorrente che nel caso di specie non è stato posto in essere alcun comportamento abusivo, poiché le attività eseguite nell’area consistono semplicemente nella ripulitura della sentieristica e della viabilità, soffocata dalle sterpaglie, nella rimozione del materiale franato con risagomatura localizzata, livellamento del piano viario dei sentieri già esistenti, oltre alla posa della recinzione del cantiere.

II. “ Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione, contraddittorietà, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e dei presupposti della domanda della ricorrente e dell’intervento eseguito in ottemperanza al nulla osta”.

Si eccepisce la carenza di motivazione della revoca del nulla osta, evidenziando che nella fattispecie non ricorrono i presupposti legali per l’esercizio del potere di revoca, atteso che l’apposizione del vincolo culturale determina soltanto la sospensione delle attività di cantiere.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Campo nell’Elba, l’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Pisa e di Livorno e il Ministero della Cultura, in persona dei rispettivi legali rappresentati pro tempore , per resistere all’avverso ricorso.

4. Con ordinanza n. 95/2023 questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare ritenendo “ - che il provvedimento impugnato ingiunge alla società ricorrente la rimozione del cantiere realizzato nell’area della ex batteria militare e dell’ex ricovero truppe di Capo Poro, oltre al ripristino mediante rimboschimento del percorso utilizzato come deviazione del sentiero pedonale n. 139;

- che, come riconosciuto dalla stessa ricorrente, l’area in questione è interessata solo da un “inizio di cantiere”, con posa della relativa recinzione metallica, deposito dei materiali e delle attrezzature “e poco altro”;

- che la relazione tecnica relativa al cantiere, prodotta da S.C.A.T., conferma che la recinzione ha natura provvisoria e precaria, senza opere murarie, di semplice realizzazione;

- che la modesta consistenza, in concreto, degli interventi da eseguire non consente di configurare pregiudizi idonei a giustificare la concessione della tutela interinale richiesta, sotto il duplice profilo della gravità ed irreparabilità;

- che l’esigenza di garantire l’inaccessibilità dei fabbricati onde scongiurare possibili danni a terzi, invocata dalla ricorrente, non legittima la perimetrazione di un’area estesa e potrà essere soddisfatta, se del caso, mediante l’impiego di recinzioni poste a ridosso delle singole costruzioni;

- che per tali assorbenti ragioni la domanda cautelare non può trovare accoglimento” .

5. Con memoria di replica depositata in data 02.09.2025 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, manifestando la persistenza dell’interesse a ricorrere anche alla luce della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 14.03.2023, n. 2637.

6. All’udienza del 24.09.2025, fissata per la trattazione nel merito del ricorso, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente le censure sollevate, per ragioni di connessione e reputa il ricorso complessivamente fondato, nei termini che seguono.

2. Occorre anzitutto premettere che l’istituto della revoca è disciplinato, in via generale, dall’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990 e che la stessa “ si configura come lo strumento dell’autotutela decisoria preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc , di un atto ad efficacia durevole, in esito a una nuova (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico alla conservazione della sua efficacia” (così, Cons. Stato, sez. III, 29 novembre 2016, n. 5026). Affinché il potere di revoca sia validamente esercitato deve ricorrere uno dei presupposti individuato “ con formule lessicali (volutamente) generiche ” dalla legge e consistenti “ nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto (imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento) e in una rinnovata (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico originario (tranne che per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici) ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 aprile 2020, n. 2254) . Inoltre e proprio in ragione delle peculiari condizioni alle quali è ammessa la revoca, la stessa può validamente essere esercitata solo con riferimento a un atto ad efficacia durevole e tale caratteristica deve essere valutata “considerando non soltanto gli effetti diretti del provvedimento revocato, ma anche quelli che esso determina indirettamente, in base ad atti negoziali specificamente conseguenti al provvedimento stesso (in tal senso, cfr. l’art. 21 quinquies, comma 1-bis, della legge n. 241 del 1990, che precisa che la disciplina in esame vale anche per il provvedimento ad "efficacia istantanea" che "incida su rapporti negoziali")” (così CGARS, sent. non definitiva, 09.08.2023, n. 522; Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2021, n. 2945). La giurisprudenza amministrativa ha infatti ulteriormente chiarito che non si può parlare di efficacia durevole “in presenza di atti amministrativi ad efficacia “istantanea” ovvero che abbiano comunque esaurito definitivamente i propri effetti o che producano effetti “instabili o interinali”. Su tale via è stata negata la revocabilità dei provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 31 luglio 2020, n. 4867), di quelli recanti dichiarazione di fattibilità e pubblico interesse di un’opera pubblica da realizzare con finanza di progetto (cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 settembre 2022, n. 8072) nonché dei decreti di esproprio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 settembre 2019, n. 6240)” (così CGARS, sent. non definitiva, 09.08.2023, n. 522).

3. Così ricostruita la disciplina di riferimento, reputa il Collegio che la revoca in epigrafe impugnata sia carente dei presupposti normativi.

3.1. In primo luogo, difetta nel caso di specie un atto a efficacia durevole suscettibile di revoca. È noto infatti che ai fini del rilascio del competente nulla osta, l’Ente Parco è chiamato a valutare la compatibilità dell’intervento con gli specifici interessi naturalistico-ambientali alla cui tutela è funzionale l’istituzione dell’area protetta ed esaurisce il proprio potere con la conclusione del relativo procedimento. Pertanto, una volta rilasciato, il nulla osta si atteggia ad atto irrevocabile, con conseguente impossibilità per l’amministrazione di provvedere al suo ritiro ai sensi dell’art. 21- quinquies Legge n. 241/1990.

3.2. Nel caso di specie, risulta dagli atti di causa che la società ricorrente ha presentato due progetti al Comune di Campo nell’Elba, che li ha sottoposti all’Ente Parco per la valutazione di competenza. Il Parco ha quindi rilasciato il nulla osta prot. n. 10032/2018, con il quale ha parzialmente autorizzato l’attività di manutenzione straordinaria sui beni per cui è causa, concludendo il relativo procedimento e consumando, conseguentemente, il proprio potere.

4. Inoltre, in disparte le considerazioni sull’efficacia del nulla osta, reputa il Collegio che nel caso di specie difetti anche l’ulteriore presupposto legale per l’esercizio del potere di revoca costituito dalla sopravvenienza di motivi di pubblico interesse o di un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Dalla piana lettura del provvedimento di revoca, infatti, si evince che il Parco ha mutato il proprio indirizzo unicamente per l’intervenuta apposizione del vincolo culturale, ma tale circostanza non è sussumibile tra quelle previste dalla norma che disciplina il potere di revoca. Si legge, in particolare, nella motivazione del provvedimento: “ Valutato che per la revoca, ai sensi dell’art. 21- quinquies della Legge 241/1990, sussistono fondate ragioni per ritenere la situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento ed effettivamente mutata per sopravvenuti motivi di pubblico interesse in quanto è sopravvenuta la dichiarazione di interesse culturale sugli immobili oggetto di nulla osta” (doc. 2 depositato da parte ricorrente), ma reputa il Collegio che l’intervenuta dichiarazione di interesse culturale non possa costituire quel mutamento della situazione di fatto che consente al Parco di rivedere la propria decisione di autorizzare i lavori di manutenzione straordinaria sull’area per cui è causa.

4.1. Ebbene, questo Tribunale richiama l’orientamento giurisprudenziale - al quale intende dare continuità - che ha chiarito l’autonomia della valutazione compiuta dall’ente preposto alla salvaguardia delle aree protette rispetto a quella compiuta dalla Soprintendenza, precisando che le stesse vertono su profili differenti, tanto che possono dar luogo anche a esiti tra di loro contrastanti. È stato in particolare precisato che “i) l’Ente Parco deve valutare la compatibilità dell’intervento esclusivamente con riferimento agli specifici interessi naturalistico-ambientali alla cui tutela è funzionale l’istituzione dell’area protetta e non anche in relazione ai valori paesaggistici dei luoghi, profilo che compete unicamente all’autorità paesaggistica (Ad. Plen. 17/2016; Cons. Stato sez. VI, 26/01/2015 n. 318). Non sussiste, per tali ragioni, alcuna sovrapposizione, nemmeno parziale, tra i pareri dell’Ente e dell’autorità paesaggistica poiché differenziati dal criterio della competenza e in quanto funzionali alla salvaguardia di interessi distinti e non assimilabili, tant’è che il parere del primo non rende superfluo né assorbe in sé quello della seconda ” (così Cons. Stato, sez. VII, 18.01.2024, n. 578); e ancora “ non si ravvisa neppure la dedotta contraddittorietà del parere reso dall’Ente Parco rispetto al parere favorevole della Soprintendenza: si tratta infatti di due pareri che attengono a profili differenti (la compatibilità paesaggistica e la compatibilità con le specifiche esigenze di tutela vigenti nel Parco), rimessi ad autorità differenti e che possono perciò avere contenuti non convergenti; senza contare che lo stesso parere della Soprintendenza richiede la realizzazione di interventi di adeguamento del manufatto che, come detto nella parte che precede, non risultano compatibili con le specifiche disposizioni contenute nel Piano del Parco ” (TAR Toscana, sez. III, n. 1136 del 10.10.2022).

4.2. Tanto precisato, nel caso di specie, la motivazione della revoca posta in essere dal Parco si incentra esclusivamente sulla sopravvenuta dichiarazione di interesse storico-culturale del bene ed omette qualunque riferimento agli specifici valori naturalistici sottesi all’istituzione del Parco stesso, con riferimento ai quali, invece, l’Ente aveva ritenuto di autorizzare - seppur parzialmente - l’intervento di manutenzione. Trattasi dunque di una motivazione che difetta dei caratteri prescritti dall’art. 21- quinquies legge n. 241/1990, essendo la motivazione della revoca conseguente unicamente alla valutazione del progetto di manutenzione con il vincolo culturale successivamente apposto dalla Soprintendenza. E ciò, lungi dal rientrare nel novero delle competenze del Parco, si appiattisce sull’esistenza del vincolo culturale, che - per le ragioni illustrate - da solo non può legittimamente giustificare il venir meno della compatibilità del progetto con le norme del Parco. La dichiarazione di interesse storico può infatti intervenire in ogni momento, senza che questo determini e giustifichi - per ciò solo - la revoca del nulla osta, che era stato rilasciato sulla base di altre considerazioni concernenti la compatibilità dell’intervento con altri valori e discipline.

5. A tutto ciò si aggiunga che la revoca del nulla osta è intervenuta in data 30.12.2022, ma lo stesso nulla osta è stato annullato dal Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza n. 2637 decisa il 01.12.2022 e pubblicata il 14.03.2023. Pertanto, e a maggior ragione, la revoca oggetto di impugnazione deve venir meno, attesa l’intervenuta caducazione giurisdizionale del provvedimento base, oggetto di ritiro.

6. In definitiva, ritiene il Collegio che non ricorrano i presupposti per ravvisare il corretto esercizio del potere di revoca da parte dell’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano, con conseguente caducazione anche dell’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi ex art. 29 legge n. 394/1991 che ha come presupposto proprio il provvedimento di revoca. Diversamente, l’eventuale mancato rispetto delle prescrizioni del nulla osta rilasciato costituisce questione che esula dal presente giudizio e deve opportunatamente ed eventualmente essere sanzionato con gli strumenti all’uopo predisposti.

7. Il ricorso è dunque fondato con assorbimento di ogni altra questione.

8. La regolamentazione delle spese di lite segue la soccombenza tra la società ricorrente e l’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano ed è indicata in dispositivo. Sono compensate le spese tra tutte le altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna l’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano al pagamento in favore della società ricorrente delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato, se dovuti.

Compensa le spese fra tutte le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati

TO RI BU, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

IA RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA RA	TO RI BU

IL SEGRETARIO