Pubblicato il 08/01/2026

N. 00042/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00765/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 765 del 2025, proposto da IM AL BE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Diego Perifano, Lorenzo Antinora, Mario Perifano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia-Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, con domicilio in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Regione Campania, US BE, Anpit EL, US EL, Confartigianato EL, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

previa concessione di idonee misure cautelari monocratiche e collegiali

a) della Determinazione Dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia-Sannio, prot. n. 113 del 24.03.2025, trasmessa con nota prot. 7292-U del 25.03.2025, avente ad oggetto: “ ESCLUSIONE DI NI INTERPROVINCIALE DI BENEVENTO ED AVELLINO DALLA PROCEDURA DI RINNOVO DEL CONSIGLIO DELLA CAMERA-SETTORE INDUSTRIA ”;

b) del “ rende noto ” - ignoti numero, data, Autorità emanante ed estremi di pubblicazione sul sito istituzionale - del seguente tenore letterale: “ circa il pagamento della quota associativa che - alla luce della circolare numero 0039517-07/03/2014 del MISE e della sentenza del 31-07-2015 n. 10567 del TAR Lazio Roma Sez. III ter - saranno considerate meramente simboliche le quote di valore inferiore al 70% del valore medio riscosso dalle altre associazioni del medesimo settore ”;

c) della nota camerale prot. n. 0003168/U del 07/02/2025 avente ad oggetto “ Procedimento per la nomina del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Quota associativa - Preavviso di rigetto ex art. 10 bis della legge n.241/1990 e ss.mm.ii. ”, con la quale è stato comunicato che per il suddetto settore si sarebbe proceduto all’adozione del provvedimento di esclusione della ricorrente dal procedimento di rinnovo del Consiglio;

d) se e per quanto occorrer possa, della Determinazione Dirigenziale n. 235 del 28 luglio 2023, recante “ Disciplinare per l’esecuzione dei controlli sulle dichiarazioni sostitutive presentate ai fini della nomina del Consiglio Camerale ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia-Sannio e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visto il decreto cautelare presidenziale n. 186 del 13.05.2025;

Vista l’ordinanza cautelare n. 230 dell’11.06.2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa SI NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, IM AL BE (in appresso “NI”) ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, la Determinazione del Segretario Generale della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura Irpinia-Sannio, prot. n. 113 del 24.03.2025, con cui, previa comunicazione ex art. 10- bis della L. n.241/90, è stata disposta l’esclusione della ricorrente dalla procedura di rinnovo del consiglio della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura Irpinia-Sannio (CCIAA) per il Settore Industria, nonché gli ulteriori atti meglio indicati in epigrafe.

2. I fatti di causa possono essere così sintetizzati sulla scorta di quanto rappresentato in fatto dalla deducente:

-NI, aderente alla Unione Nazionale di Imprese, opera sul territorio delle due Province di BE ed EL, con l’obiettivo principale di rappresentare le imprese associate, favorendone competitività sul mercato economico e del lavoro, anche attraverso il confronto con le Istituzioni pubbliche e con le altre organizzazioni datoriali e sindacali;

- il Consiglio della Camera di Commercio Irpinia-Sannio è composto complessivamente da 25 membri, dei quali 22 in rappresentanza dei settori economici e 3 in rappresentanza, rispettivamente, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori, delle Associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti, e dei professionisti; nell’ambito dei 22 seggi per i settori economici, quattro sono assegnati al Settore Industria;

- con Determinazione Dirigenziale n. 57/2023 del 28 luglio 2023 il Commissario Straordinario della Camera di Commercio Industria Artigianato Agricoltura Irpinia-Sannio (nominato dal Presidente della Regione Campania, con proprio Decreto n. 32 del 30 marzo 2023), disponeva la pubblicazione dell’ “ Avviso di avvio della procedura per il rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia-Sannio (D.M. 16/10/2016, L.580/93 e D.M. 156/2011) ”, mediante affissione integrale sul sito internet dell’Ente, in apposita sezione denominata “ Procedure per il rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio I.A.A. Irpinia-Sannio ”;

- NI presentava domanda di partecipazione al procedimento di nomina del Consiglio Camerale, rendendo la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, nonché producendo l’elenco delle imprese associate in regola con il pagamento di almeno una quota associativa annuale nel biennio 2021-2022, in conformità con quanto disciplinato dal D.M. 4 agosto 2011 n.156, recante il “ Regolamento relativo alla designazione e nomina dei componenti del Consiglio ed all’elezione dei membri della giunta delle camere di commercio in attuazione dell’art. 12 della Legge 29 dicembre 1993 n.580, come modificata dal Decreto Legislativo 15 febbraio 2010, n.23 ”. NI chiedeva di partecipare alla designazione dei consiglieri camerali anche per il settore Industria;

- in data 07.02.2025, con nota prot.3168-U, il Segretario Generale dell’Ente camerale, responsabile del procedimento, comunicava, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 10-bis della L. n.241/90 e ss.mm.ii, che si sarebbe proceduto all’adozione del provvedimento di esclusione di NI dal procedimento di rinnovo del Consiglio Camerale per il Settore Industria a cagione di un “ rende noto ”, pubblicato sul sito camerale nel mese di giugno 2024, con cui era stato stabilito - con richiamo alla circolare MISE n. 39517 del 7 marzo 2014, ed alla sentenza del TAR Lazio n.10567 del 31.7.2015 - di considerare meramente simboliche le quote versate dagli associati all’Associazione di appartenenza di valore inferiore al 70% del valore medio ponderato riscosso dalle altre associazioni del medesimo Settore Industria. Per l’effetto, in base all’algoritmo applicato, la quota associativa dichiarata da NI (euro 80 annui) risultava inferiore all’importo minimo della quota associativa ritenuta “non simbolica” (euro 150 annui);

- con nota del 14 febbraio 2025 l’Associazione ricorrente, lamentando che nel preavviso di esclusione non era riportato il dettaglio dei dati posti a base dei calcoli operati dall’Ente camerale in ordine alla congruità delle quote associative, instava per il rilascio degli atti istruttori; l’istanza veniva riscontrata con nota prot. 5808/U del 7 marzo 2025, recante in allegato le dichiarazioni attestanti la quota annuale riscossa dalle Organizzazioni datoriali partecipanti per il Settore Industria, nonché il prospetto di calcolo elaborato dalla CCIAA per deliberare l’ammissione alla fase successiva delle sole associazioni la cui quota associativa era stata ritenuta “non simbolica”; emergeva così che, in base al criterio stabilito, sei associazioni su dieci (Confesercenti EL, IM AL BE, Ascom BE, CNA EL, Confcommercio Campania, CLAAI BE) venivano escluse dalla designazione dei componenti del Consiglio camerale.

Venivano invece ammesse le quattro associazioni restanti (US BE, ANPIT EL, US EL, Confartigianato EL);

- NI produceva osservazioni sul preavviso di esclusione dal procedimento, ritenute non condivisibili dall’Ente Camerale che, pertanto, con la D.D. n.113/2025, disponeva l’esclusione della associazione ricorrente dalla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia-Sannio per il settore Industria.

3. Nell’avversare siffatta determinazione e gli ulteriori atti in epigrafe indicati, IM affida il ricorso ai seguenti motivi di censura:

I. VIOLAZIONE art. 97 COST. – VIOLAZIONE art. 117 COST. - VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO – VIOLAZIONE del PRINCIPIO di LEGALITA’ dell’AZIONE AMMINISTRATIVA – NULLITA’ dell’ATTO – INCOMPETENZA ASSOLUTA - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE di LEGGE (art. 3 L. 29.12.1993 n. 580; D.M. 4.08.2011 n. 156) – ECCESSO di POTERE per SVIAMENTO dalla GIUSTA CAUSA : secondo la tesi attorea, l’Ente camerale intimato non avrebbe alcun potere di introdurre modifiche/integrazioni al Regolamento Ministeriale (D.M. 4 agosto 2011, n. 156) con riguardo a criteri e modalità di ammissione delle associazioni datoriali alla fase di partecipazione per l’assegnazione dei seggi del Consiglio camerale;

II. VIOLAZIONE art. 97 COST. - VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO –VIOLAZIONE del PRINCIPIO di LEGALITA’ dell’AZIONE AMMINISTRATIVA – VIOLAZIONE del PRINCIPIO di NOMINATIVITA’ e TIPICITA’ dei POTERI AMMINISTRATIVI - INESISTENZA e/o NULLITA’ dell’ATTO – INCOMPETENZA – ECCESSO di POTERE per DIFETTO di MOTIVAZIONE : la deducente sostiene che il “ rende noto ” con cui è stato introdotto nella procedura l’algoritmo per la valutazione delle quote associative sarebbe affetto da una patologia di nullità/inesistenza per difetto dei requisiti essenziali dell’atto amministrativo, ai sensi dell’art. 21-septies L. 241/1990 e smi o, comunque, da un vizio di incompetenza, qualora lo si ritenesse attribuibile al Segretario Generale dell’Ente, responsabile del procedimento;

III. VIOLAZIONE dell’art. 97 COST.- VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO- VIOLAZIONE di LEGGE (ART. 12, COMMA 4, L.580/1993; ARTT. 2, 5 e 9 del D.M. 156/2011) – VIOLAZIONE CIRCOLARE MISE N.39517 del 7 MARZO 2014 -INCOMPETENZAECCESSO di POTERE per FALSITÀ dei PRESUPPOSTI di DIRITTO - SVIAMENTO dalla GIUSTA CAUSA- DIFETTO di ISTRUTTORIA : ad avviso della ricorrente la questione delle quote associative rileverebbe, non relativamente alla fase di ammissione delle organizzazioni imprenditoriali alla procedura, bensì solo rispetto alla successiva fase di “ determinazione del numero dei rappresentanti ”, nella quale viene definito “ il grado di rappresentatività di ciascuna organizzazione imprenditoriale nell’ambito del settore ” in base alla media aritmetica di taluni parametri (art. 9, co. 2), fra i quali l’ammontare “ del diritto annuale versato dalle imprese aderenti all’organizzazione imprenditoriale ” (art. 9, co.2, lett. d); sostiene inoltre la ricorrente che i casi in cui l’esclusione dell’associazione datoriale può essere deliberata dal responsabile del procedimento già in sede di verifica della domanda di partecipazione, sarebbero tassativamente elencati nel D.M. 156/2011 e nella stessa Circolare MISE n. 39517 del 07.03.2014 e che in tale casistica non rientrerebbe la congruità della quota associativa corrisposta dagli aderenti all’associazione imprenditoriale;

IV. VIOLAZIONE dell’art.97 COST.- VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO- VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE della CIRCOLARE MISE N.39517 DEL 07.03.2014 -ECCESSO di POTERE per FALSITÀ e/o TRAVISAMENTO dei PRESUPPOSTI di DIRITTO - SVIAMENTO dalla GIUSTA CAUSA con cui la ricorrente lamenta l’arbitrarietà del criterio introdotto e la non pertinenza delle fonti da cui sarebbe stato ricavato tale criterio citate nel provvedimento gravato (Circolare MISE n. 39517 del 07.3.2014 e sentenza del TAR Lazio n.10567/2015);

V. VIOLAZIONE dell’art.97 Cost. -VIOLAZIONE di LEGGE (L.580/1993 ART. 10, comma 5) - ECCESSO di POTERE per VIOLAZIONE dei PRINCIPI GENERALI di RAGIONEVOLEZZA, PROPORZIONALITÀ e IMPARZIALITA’ - ILLOGICITÀ dei CRITERI di VALUTAZIONE - SVIAMENTO dalla FUNZIONE TIPICA -SVIAMENTO DALLA GIUSTA CAUSA;

VI. VIOLAZIONE dell’art.97 Cost. - VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO - ECCESSO di POTERE per ILLOGICITÀ dei CRITERI di VALUTAZIONE - ERRORE GROSSOLANO - SVIAMENTO dalla FUNZIONE TIPICA - SVIAMENTO DALLA GIUSTA CAUSA;

con i quali la ricorrente lamenta il mancato rispetto dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità del criterio individuato dalla Camera di Commercio Irpinia-Sannio, abnorme e comunque non coerente con le finalità del procedimento di elezione dei consigli camerali, nonché il contrasto con l’art. 10, comma 5 della Legge 580/1993, che tutela la rappresentanza delle piccole imprese in seno ai costituendi Consigli camerali;

VII. VIOLAZIONE dell’art. 97 COST. – VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO di POTERE per VIOLAZIONE dei PRINCIPI GENERALI di PROPORZIONALITA’ e ADEGUATEZZA – ILLOGICITA’ – SVIAMENTO dalla CAUSA TIPICA – CONTRADDITTORIETA’ con PRECEDENTI ATTI - VIOLAZIONE e FALSA APPLICAZIONE di CIRCOLARE – INGIUSTIZIA MANIFESTA con cui sostiene l’esponente che il parametro di stima stabilito dalla Camera di Commercio produrrebbe effetti distorsivi rispetto alla finalità originaria della verifica di congruità della quota associativa sottesa alla Circolare MISE: scoraggiare la proliferazione di compagini che, prive di un effettivo radicamento nel mondo imprenditoriale, vengano costituite al solo scopo di concorrere alla elezione dei componenti dei Consigli Camerali.

Paradossalmente, il criterio stabilito, ove venisse ritenuto legittimo, produrrebbe l’esclusione di un’associazione come IM, che, vantando una consolidata presenza nel panorama imprenditoriale interprovinciale, rappresenta gli operatori economici del settore industria in seno ai Consigli Camerali della CCIAA di EL, e poi della CCIAA Irpinia-Sannio, sin dal 2015.

VIII. VIOLAZIONE dell’art. 97 COST. – VIOLAZIONE del GIUSTO PROCEDIMENTO – VIOLAZIONE di LEGGE (art. 12, co. 2 L. 580/1993) – ECCESSO di POTERE per VIOLAZIONE del PRINCIPIO di IMPARZIALITA’ – ILLOGICITA’ – SVIAMENTO dalla CAUSA TIPICA – INGIUSTIZIA MANIFESTA: con cui la ricorrente si duole di un ulteriore effetto distorsivo provocato dal criterio fissato dalla CCIAA: dalla sua applicazione, difatti, dipenderebbe l’ammissione, alla fase di assegnazione dei seggi, di un’associazione che può contare solo sull’esiguo numero di 14 imprese associate a fronte dell’esclusione dell’associazione ricorrente che di imprese associate ne conta 199, e, in base al numero di iscritti, rappresenta la terza realtà associativa dopo US EL e US BE (rispettivamente con n. 312 e n. 225 imprese aderenti).

4. In data 14.05.2025 si è costituito il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, eccependo il difetto di legittimazione passiva.

5. In data 04.06.2025 si è altresì costituita l’intimata Camera di Commercio e con memoria del 07.06.2025 ha proposto articolate difese eccependo a) l’irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione essendo noto a NI il criterio stabilito nel “ rende noto ” fin dal giugno 2024; b) l’inammissibilità per mancata impugnazione della Circolare del MISE del Ministero dello Sviluppo Economico n. 39517 del 07.03.2014 che integrerebbe atto presupposto rispetto al criterio applicato dalla CCIAA; c) l’inammissibilità per mancata impugnazione del preavviso di esclusione ex art. 10 bis della Legge n. 241/90 (prot. n. 3168/u, del 7.02.2025).

Nel merito la camera di Commercio resistente ha difeso la legittimità del proprio operato adducendo di non aver introdotto alcun nuovo requisito di partecipazione in quanto la previsione di una “ quota associativa di importo non meramente simbolico ” troverebbe fonte direttamente nella legge (art. 12 co. 2 L. 580/1993).

Avendo tale norma primaria, di carattere generale fissato l’“ an ” (il requisito), ma non il “ quomodo ” (modalità di verifica), la Camera di Commercio procedente avrebbe, nell’esercizio del suo potere-dovere di esercizio delle proprie funzioni in modo non arbitrario, imparziale e rispettoso della par condicio , predeterminato, in via generale ed astratta, un criterio oggettivo e matematico, per dare concretezza al concetto di “ quota non meramente simbolica ”, in linea con le indicazioni della Circolare MISE del 2014.

Ha infine controdedotto – all’argomento secondo cui la media individuata sarebbe “inquinata” da una quota particolarmente elevata – che il criterio è stato fissato, ex ante , in astratto, prima di conoscere l’importo delle singole quote, a garanzia di imparzialità e che sarebbe stata utilizzata una “ media ponderata ” (e non aritmetica), strumento statistico idoneo a tenere conto del peso relativo di ciascuna associazione, mitigando gli effetti distorsivi di eventuali valori anomali.

6. Con decreto cautelare n. 186/2025 del 13.05.2025 è stata accordata tutela cautelare ex art. 56 c.p.a. con la seguente motivazione: “ Ritenuto che, nelle more della trattazione collegiale della domanda cautelare, sono ravvisabili i presupposti di estrema gravità ed urgenza richiesti dall’art. 56 c.p.a. per la concessione della misura cautelare monocratica, in relazione alla disposta esclusione di IM AL BE dalla procedura di rinnovo del Consiglio Camerale per il Settore Industria;

Ritenuto, pertanto, di poter accogliere l’istanza ex art. 56 c.p.a. sospendendo l’efficacia dei provvedimenti impugnati, con differimento dell’eventuale fase dell’assegnazione dei seggi solo all’esito della trattazione collegiale della domanda cautelare ex art. 55 c.p.a., per la quale fissa la camera di consiglio del 10 giugno 2025 .”

7. Con ordinanza n. 230/2025 resa in data 11.06.2025, il Collegio ha così deciso nella sede cautelare: “ Ritenuto che possa confermarsi nella presente sede collegiale la decisione monocratica, alla luce di profili di danno, con i caratteri della gravità ed irreparabilità, richiesti dall’art. 55, c.p.a., derivante alla parte ricorrente dall’esclusione dalla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera-Settore Industria, la cui perdurante efficacia parrebbe allo stato incidere negativamente e in maniera irreversibile sulla possibilità di partecipare al prosieguo della procedura;

Ritenuto, peraltro, che ad una prima, necessariamente sommaria, delibazione, tipica della presente fase, risultino sussistenti profili di fondatezza del ricorso, con particolare riguardo alla dedotta incompetenza della Camera di Commercio ad intervenire in senso restrittivo (rectius escludente) modificando o integrando i criteri e le modalità stabiliti da fonte ministeriale (D.M. 4 agosto 2011 n. 156, recante “Regolamento relativo alla designazione e nomina dei componenti del consiglio ed all’elezione dei membri della giunta delle camere di commercio in attuazione dell’articolo 12 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, come modificata dal decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 23”) alla quale è rimessa la disciplina delle procedure per la determinazione della consistenza delle organizzazioni imprenditoriali, e, per quel che qui interessa, i criteri e le modalità di ammissione delle associazioni datoriali alla fase di partecipazione per l’assegnazione dei seggi del Consiglio camerale;”

Ritenuto, in conclusione, che vada accolta la domanda cautelare, con conseguente sospensione degli atti gravati e differimento dell’eventuale fase dell’assegnazione dei seggi all’esito della trattazione del ricorso nel merito; ”.

8. All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, in vista della quale sono state integrate le già spiegate difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente va dichiarato il non luogo a provvedere sulla richiesta di estromissione del Ministero delle Imprese e del Made in Italy in quanto non intimato in qualità di amministrazione resistente bensì di controinteressato.

Ad ogni modo, si conviene che trattasi di controversia avente ad oggetto atti adottati esclusivamente dalla Camera di Commercio Irpinia-Sannio.

10. Sempre preliminarmente vanno rigettate le eccezioni in rito di irricevibilità per tardività e di inammissibilità.

10.1. Ritiene invero il Collegio che sia rispetto al “ rende noto ” che al “ preavviso di esclusione ” – trattandosi entrambi di atti privi di immediata ed autonoma lesività - l’interesse ad agire in capo alla ricorrente sia sorto solo dopo aver avuto contezza del valore della quota media di iscrizione, e, conseguentemente, della soglia del 70% del valore medio ponderato delle quote riscosse da tutte le associazioni del medesimo Settore Industria, valore che NI ha conosciuto in data 7 marzo 2025, allorquando, con nota prot. 5808/U, è stata accolta dalla CCIA la richiesta di accesso del 14 febbraio 2025 con ostensione delle dichiarazioni attestanti la quota annuale riscossa dalle organizzazioni datoriali per il Settore Industria, nonché del prospetto di calcolo elaborato per determinare il valore delle quote associative superiori al 70% del valore medio ponderato di tutte le quote di iscrizione considerate (doc. n. 9 all. al ricorso).

A seguito di tale acquisizione, la ricorrente ha presentato osservazioni, ritenute non dirimenti dalla CCIA che, con D.D. n. 113/2025 del 24 marzo 2025 ha confermato in via definitiva la preannunciata esclusione.

Orbene, per giurisprudenza pacifica del Giudice amministrativo, “ nel processo amministrativo, un atto endoprocedimentale non può essere impugnato in via autonoma, atteso che la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile alla statuizione che conclude il procedimento, con la conseguenza che quello va gravato insieme a questa ” ( ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2020, n. 46; Cons. Stato, Sez. III, 2 novembre 2019, n. 7476).

Ed infatti è soltanto l'atto conclusivo del procedimento ad incidere sulla sfera giuridica del destinatario (cfr. ex multis T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 05/03/2020, n. 439.

Più di recente, il Consiglio di Stato ha avuto poi modo di ricordare che “ In linea generale, il Consiglio di Stato ha affermato che: a) “Gli atti endoprocedimentali devono essere immediatamente impugnati solo se assumono natura conclusiva e provvedimentale, mentre possono essere impugnati unitamente all'atto definitivo se comportano effetti ancora instabili e del tutto interinali, con conseguente inidoneità a produrre la definitiva lesione; pertanto, deve essere ritenuto immediatamente impugnabile l'atto con natura endoprocedimentale solo se idoneo a interrompere definitivamente il procedimento ed è, quindi, di per sé immediatamente lesivo” (Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2022, n. 8564; sez. I, 31 luglio 2014, n. 504);

b) “La regola secondo la quale l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, giacché la lesione della sfera giuridica del suo destinatario è normalmente imputabile all'atto che conclude il procedimento, è di carattere generale; la possibilità di un'impugnazione anticipata è invece di carattere eccezionale e riconosciuta solo in rapporto a fattispecie particolari, ossia ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale” (Cons. Stato, sez. III, 2 novembre 2019, n. 7476; sez. IV, 4 dicembre 2012, n. 6188).

Per il Collegio, nessuno degli atti in questione comportava effetti definitivi con effetti vincolanti “ idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva ”.

Piuttosto, gli stessi risultavano privi di un contenuto dispositivo alla luce, peraltro, della considerazione che, a seguito del contraddittorio instaurato con l’associazione ricorrente, l’atto di esclusione non rappresentava una scelta vincolata ben potendosi la Camera di Commercio resistente determinare in senso diverso.

E dunque il momento in cui è sorta la lesione concreta ed attuale per NI va visto con riferimento al momento in cui è stata destinataria dell’atto di esclusione (determinazione definitiva a contenuto dispositivo) senza che sia predicabile la sussistenza di un onere di impugnare atti propedeutici quali il “rende noto” o il “preavviso di esclusione”.

10.2. Neppure può accogliersi l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione della Circolare MISE n. 39517 del 07.03.2014, escludendosi un rapporto di presupposizione tra tale atto e quelli successivamente adottati dalla Camera di Commercio.

Sicché il ricorso risulta ricevibile ed ammissibile.

11. Nel merito il ricorso è fondato.

11.1. La normativa di riferimento in materia di rinnovo dei consigli camerali è individuabile nella L. 580/1993, nel D.M. 4 agosto 2011, n. 156 e nel D.M. 155 del 2011.

Rileva poi nel caso di cui ci si occupa la più volte citata circolare MISE n. 39517 del 07.03.2014.

L’art. 121 della legge n. 580/1993, rubricato “ Costituzione del consiglio ”, prevede che le designazioni da parte delle organizzazioni rappresentative delle imprese avvengano in modo proporzionale alla propria rappresentatività nell'ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio interessata; stabilisce, inoltre che “ Ai fini del calcolo degli indicatori di rappresentatività sono presi in considerazione i soli associati che nell'ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di importo non meramente simbolico come definita in base al comma 4 ”.

È previsto, di poi, che il Ministero, mediante l’adozione di un proprio decreto, stabilisca le cd. modalità attuative, attraverso le quali “ sono individuati i criteri con cui determinare per ciascun settore le soglie al di sotto delle quali le quote associative sono ritenute meramente simboliche ai fini del calcolo della rappresentatività ”.

Il regolamento di che trattasi è stato poi effettivamente emanato con D.M. 4 agosto 2011, n. 156, recante “ Regolamento relativo alla designazione e nomina dei componenti del consiglio ed all’elezione dei membri della giunta delle camere di commercio in attuazione dell’articolo 12 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, come modificata dal decreto legislativo 15 febbraio 2010, n. 23 ”

L’art. 2 del D.M. 156/2011 disciplina l’ iter procedurale per la determinazione della consistenza delle organizzazioni imprenditoriali, individuando i documenti necessari che ciascuna impresa partecipante deve presentare ai fini dell’ammissione alla procedura sopra cennata.

In particolare, l’art. 2 dispone che le organizzazioni imprenditoriali interessate, ai fini della partecipazione al procedimento di assegnazione dei seggi del Consiglio Camerale, devono far pervenire un’unica dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, contenente informazioni documentate (su natura e finalità dell’associazione, diffusione delle strutture operative, servizi resi e attività svolta, numero dei soci per le cooperative); numero delle imprese iscritte al 31 dicembre dell’anno precedente le quali, nell’ultimo biennio, abbiano pagato almeno una quota di adesione; numero degli occupati; attestazione che l’associazione opera da almeno un triennio nella circoscrizione, oppure è rappresentata nel CNEL (art. 2, co. 2). Le organizzazioni interessate, unitamente alla dichiarazione di cui sopra, devono altresì produrre, mediante dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, l’elenco delle imprese associate (art. 2, co. 3).

Tale disciplina è completata dal successivo art. 9, ove è previsto che il Presidente, entro e non oltre trenta giorni dalla ricezione della documentazione di cui all'articolo 2, determina il numero dei rappresentanti (determinazione rimessa a specifiche analisi dei parametri così come individuati nel testo di legge).

Infine, con la Circolare n. 39517 del 07.03.2014, il Ministero ha fornito chiarimenti in merito all’applicazione di quanto previsto e disciplinato sia dalla Legge n. 580 del 1993, sia dal decreto sopra menzionato.

In particolare, e per quanto qui di interesse, viene esplicitato che i) “ ai fini del calcolo della propria rappresentatività le organizzazioni possono, quindi, dichiarare le imprese ritenute dalle stesse validamente iscritte a norma di statuto ma per le quali le stesse organizzazioni sono in grado di dimostrare il pagamento dell’intera quota di adesione annuale, qualunque sia la modalità di riscossione stabilità in autonomia dalle stesse ”; ii) in materia di determinazione della quota di adesione annuale “ deve trattarsi di una quota effettiva di adesione e non di una quota meramente simbolica; la misura dell’impegno contributivo deve, quindi, esprimere una reale appartenenza organizzativa attraverso un vero rapporto associativo con diritti e doveri connessi allo status di socio come previsto dai rispettivi statuti […] certamente possono considerarsi quote meramente simboliche quelle inferiori all’unità di conto monetaria, pari ad un euro, si ritiene che possano essere considerati tali le quote superiori a tale importo ove palesemente e drasticamente sproporzionate rispetto a quelle medie riscosse dalle altre associazioni del medesimo settore ”.

11.2. Orbene, già sulla scorta di tali disposizioni può escludersi la configurabilità di un potere della singola Camera di Commercio di modificare o integrare i criteri e le modalità stabiliti dal D.M. 4 agosto 2011 n. 156, con modalità e criteri per la designazione dei componenti del Consiglio Camerale non contemplati dal Regolamento medesimo, e, come nel caso di specie, finalizzati a stabilire discrezionalmente il valore “ non simbolico ” della quota di iscrizione versata dagli aderenti ad una determinata associazione.

11.2.1. A tal riguardo, pertinente risulta il richiamo alla giurisprudenza del TAR Campania, Napoli, (sez. I, sent. 5960 del 02.11.2023) con cui è stato chiarito che: “(…) la potestà regolamentare delle camere di commercio in base al citato comma 4-bis dell’art. 3 della legge n. 580/93, introdotto dall’art. 1, co. 1, lett. c), del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 219, è limitata alle norme “per l’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi”, comprendendo altresì i regolamenti “relativi alle materie disciplinate dallo statuto” (ossia, ordinamento e organizzazione, competenze e modalità di funzionamento degli organi, loro composizione per le parti non disciplinate dalla legge, forme di partecipazione e condizioni di pari opportunità: art. 3 cit., co. 1 e 2).

La potestà regolamentare in questione si pone, quindi, nell’ambito necessariamente posteriore alla “Costituzione del consiglio”, come recita la rubrica dell’art. 12, che ha espressamente riservato allo Stato la potestà regolamentare, “con particolare riferimento ai tempi, ai criteri e alle modalità relativi alla procedura di designazione dei componenti” (art. 12, co, 4, cit.).

In altri termini, essa può concernere il funzionamento della Camera di Commercio ma non il procedimento per la costituzione del Consiglio.

Quest’ultimo è retto dalle disposizioni della normativa secondaria statale, non derogabile da ciascuna camera di commercio.

Ne consegue che le previsioni del regolamento di attuazione, di cui al D.M. n. 156/2011, costituiscono l’unico parametro utilizzabile per la conduzione del procedimento per la designazione dei componenti il Collegio della camera di commercio .” (…) “ la giurisprudenza costituzionale ha configurato la Camera di Commercio quale “ente pubblico locale dotato di autonomia funzionale, che entra a pieno titolo, formandone parte costitutiva, nel sistema dei poteri locali secondo lo schema dell'art. 118 della Costituzione (C. Cost., 8/11/2000 n. 477).

Da tale configurazione discende che la potestà regolamentare della Camera di Commercio, al pari di quella spettante agli enti locali, è funzionalizzata all’esercizio dei compiti amministrativi e non può estendersi sino a dettare le regole per la formazione degli organi, in linea con la previsione ex art. 117, co. 6, Cost., che limita la potestà regolamentare di Comuni, Province e Città metropolitane alla “disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite” (inerente, cioè, esclusivamente alle modalità di espletamento dell’attività). ”

11.3. Ne deriva che l’individuazione del criterio di stima introdotto dalla Camera di Commercio Irpinia – Sannio quale parametro di valutazione della congruità della quota associativa ( id est di iscrizione alle varie associazioni imprenditoriali), da cui far dipendere la partecipazione delle associazioni interessate alla assegnazione dei seggi del Consiglio Camerale, essendo stato individuato in difetto del relativo potere, riservato alla potestà regolamentare statale, risulta illegittimo e, conseguentemente, inficia la legittimità sia del preavviso ex art. 10- bis della legge n. 241/90 sia del provvedimento definitivo di esclusione della ricorrente dalla procedura di rinnovo della Camera – Settore Industria.

11.4. Peraltro, ritiene il Collegio di poter aderire alla ricostruzione di cui al ricorso, secondo cui il computo delle quote associative rilevi in relazione, non alla fase iniziale della ammissione alla procedura, bensì a quella successiva, volta alla ripartizione dei seggi, attenendo il predetto computo al grado di rappresentatività dell’organizzazione datoriale.

11.4.1. Al riguardo, una conferma si trae dall’esame del testo della Circolare MISE n. 39517 del 7 marzo 2014 (doc.12), avente ad oggetto “ Applicazione Decreto 4 agosto 2011, n.156-procedimento di rinnovo dei consigli camerali- ulteriori chiarimenti” in cui non è dato rinvenire alcuna sanzione espulsiva posta in correlazione con la verifica delle c.d. “quote meramente simboliche ”, traendosi da ciò che tale valutazione venga in rilievo esclusivamente nella successiva fase di assegnazione dei seggi.

11.4.2. Ulteriore indice della correttezza di tale assunto si ricava poi dalla lettura delle ipotesi tipiche e tassative elencate nel D.M. 156/2011 e nella stessa Circolare MISE, conformemente a quanto previsto dall’art. 5, co.2, del D.M. 156/2011, che possono portare all’esclusione dell’associazione datoriale già in fase di verifica della domanda di partecipazione, da parte del responsabile del procedimento (pag. 6 della Circolare): 1) mancata presentazione degli elenchi delle imprese associate (e dell’elenco degli associati nel caso di sindacati ed associazioni dei consumatori); 2) mancato rispetto del termine perentorio di 10 giorni concesso per la regolarizzazione della domanda; 3) mancato rispetto del termine di presentazione della domanda. Peraltro, al di fuori di queste ipotesi, ai sensi dell’art. 5 comma 4 del D.M. 156/2011, i provvedimenti di esclusione che si pongano al di fuori del perimetro tracciato dal citato comma 2, sarebbero di competenza del Presidente della Giunta Regionale e non del responsabile del procedimento.

12. La fondatezza dei motivi esaminati comporta l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

13. Quanto alle spese di giudizio, per la novità della questione, sussistono giusti motivi per disporne la compensazione per l’intero tra tutte le parti costituite, salvo il rimborso del contributo unificato posto per legge a carico della soccombente Camera di Commercio Irpinia-Sannio, dichiarandole irripetibili nei confronti delle controinteressate evocate in giudizio e non costituitesi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa per l'intero le spese di giudizio tra tutte le parti costituite, salvo il rimborso del contributo unificato posto per legge a carico della Camera di Commercio, dichiarandole irripetibili nei confronti delle controinteressate non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER RU, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

SI NO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI NO	ER RU

IL SEGRETARIO