Pubblicato il 03/03/2026

N. 00463/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00057/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 57 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cala Brandinchi S.n.c. di CI LV & C, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gian Marco Delunas, Pilar Sanjust, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Teodoro, non costituito in giudizio;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Silvio Murroni, Andrea Secchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del Piano di Utilizzo dei Litorali (PUL) del Comune di San Teodoro adottato definitivamente con deliberazione di Consiglio Comunale n. 36/2018 – “Recepimento osservazione della tutela del paesaggio chiarimenti e precisazioni” , così come modificata con deliberazione di Consiglio Comunale n. 38 dell’11.10.2019, pubblicato sul BURAS n. 46 del 24.10.2019;

- della Deliberazione di Consiglio Comunale n. 36 del 30 ottobre 2018, con la quale è stato approvato definitivamente, ai sensi degli artt. 20 e 21 della legge regionale n°45/89, il Piano di Utilizzo dei Litorali (PUL) e con la quale sono state esaminate le osservazioni;

- della nota prot. n. 2305/XIV.12.2, del 18.1.2019, non conosciuta, della Direzione Generale della Pianificazione Urbanistica Territoriale e del Servizio Tutela del Paesaggio Provincia di Sassari e Olbia-Tempio, o di quell’altro provvedimento, non conosciuto, col quale è stato espresso il parere ai sensi e per gli effetti dell'art. 9 della Legge Regionale n. 28/1998, senza il previo parere della Soprintendenza;

- della deliberazione del Consiglio Comunale di San Teodoro n. 8 del 10.4.2019, relativa al recepimento dell'osservazioni della Tutela del Paesaggio;

- per quanto occorrer possa, della deliberazione del consiglio comunale di San Teodoro n. 19 del 4.6.2014 di prima adozione del PUL;

- sempre per quanto occorrer possa, della deliberazione di Consiglio Comunale n. 38 dell’11.10.2019 relativa a correzione di errore materiale contenuta nel PUL;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 7 maggio 2025:

per l’annullamento con i presenti motivi aggiunti

- della determinazione n. 94 prot. n. 4068 del 24.01.2025, con la quale la Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia Servizio tutela del paesaggio Sardegna settentrionale nord-est ha approvato la variante al Piano di Utilizzo dei Litorali (PUL) vigente del Comune di San Teodoro, adottata con la deliberazione di consiglio comunale di San Teodoro n. 1 del 20.02.2023 e adottata definitivamente con la deliberazione del consiglio comunale n. 40 del 19.12.2024, pubblicata sul BURAS del 13.02.2025 e di tutti i suoi allegati ed elaborati;

- della deliberazione del consiglio comunale di San Teodoro n. 40 del 19.12.2024 e di tutti gli allegati ed elaborati con essa adottati;

- della deliberazione di consiglio comunale di San Teodoro n. 1 del 20.02.2023 e di tutti gli allegati ed elaborati con essa adottati;

- della deliberazione di consiglio comunale di San Teodoro n. 32 del 18.09.2023 e di tutti gli allegati ed elaborati con essa adottati;

- di ogni altro atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso a quelli suindicati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Cala Brandinchi S.n.c. di CI LV & C.”, in qualità di titolare di una concessione demaniale marittima nel litorale del Comune di San Teodoro, in località Cala Brandinchi, avente per oggetto il noleggio di ombrelloni, sdraio e natanti, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la delibera con la quale il Consiglio comunale di San Teodoro ha adottato il Piano di utilizzo dei litoranei, pubblicato sul BURAS in data 24 ottobre 2019.

In punto di fatto, la ricorrente ha evidenziato:

- che il Comune, in data 30 ottobre 2018, ha approvato il PUL che ha previsto la riduzione delle dimensioni complessive della sua concessione, pur non essendo stata prevista nel Piano precedentemente adottato;

- che l’art. 18 delle NTA del PUL ha stabilito, a pena di revoca, che le concessioni devono essere adeguate al Piano entro il 31 dicembre 2020, con la conseguenza che anche la sua concessione dovrà essere ridotta, riposizionata o adeguata.

2. La ricorrente ha quindi chiesto l’annullamento degli atti impugnati, lamentando:

I. la violazione degli artt. 135 e 143, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 42 del 2004, nonché la falsità del presupposto e difetto di istruttoria avendo previsto interventi che, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 178/2018, avrebbero richiesto la previa copianificazione statale sui beni paesaggistici interessati dalle sue previsioni. Sotto ulteriore e diverso profilo la delibera di approvazione del PUL è viziata per falsità del presupposto e per difetto di istruttoria, dal momento che il Piano è stato approvato sulla base di un quadro normativo ampiamente mutato rispetto a quello vigente al momento della sua adozione che non consentiva più di regolamentare il litorale secondo le disposizioni a suo tempo adottate. Sarebbe evidente, a suo giudizio, anche il difetto di istruttoria in cui è incorsa l’Amministrazione che – pur avendo stravolto il piano nella fase di approvazione definitiva – ha perseverato nel consentire interventi ormai non più realizzabili per il venir meno della succitata lettera i bis) del comma 2 dell’art. 10 bis della L.r. 45/89;

II. la violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, non essendo stato richiesto il necessario parere alla Soprintendenza in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica regionale ai sensi dell’art. 9, comma 5, della legge regionale n. 28/98;

III. l’illegittimità dell’approvazione definitiva del PUL in assenza di un PUC vigente nel comune di San Teodoro, nonché la violazione dell’art. 21, comma 2, della L.r. 45/89;

IV. la violazione dell’art. 20 della legge regionale n. 45/1989 in ragione delle difformità esistenti tra il Piano adottato e quello successivamente approvato, caratterizzato da modifiche sostanziali che avrebbero richiesto il riavvio del procedimento, per consentire a tutti i soggetti privati interessati di parteciparvi, oltre al nuovo svolgimento della procedura di VAS. Tra le difformità più significative, la ricorrente ha segnalato come nel PUL approvato la disciplina delle concessioni demaniali sia stata ampiamente modificata, con la previsione di un numero maggiore delle stesse – oggi 31, con differenti dislocazioni rispetto alla 17 previste dal Piano adottato;

V. la violazione dell’art. 16 della DGR n. 10/5 del 21 febbraio 2017 in quanto le linee guida regionali non prevedono affatto il venir meno delle concessioni oggetto di proroga al momento dell’approvazione del PUL, ma il loro riposizionamento, ovviamente nel rispetto della consistenza originaria della concessione;

VI. la riduzione della superficie e del fronte mare dell’area in concessione, la violazione o falsa applicazione delle direttive dettate dalla Ras, l’erroneità nel presupposto. Ciò in quanto, inaspettatamente, il Comune di San Teodoro ha imposto il limite del 10 per cento del fronte mare con riferimento a Cala Brandinchi, mentre l’Area Marina Protetta Tavolara - Punta Coda Cavallo, competente a determinare la percentuale programmabile in base alle direttive regionali, ha stabilito la diversa percentuale del 15% della superficie programmabile, ragion per cui anche il fronte mare concedibile avrebbe dovuto essere concesso nella medesima percentuale. Inoltre, dopo aver individuato la superficie massima assentibile in 747 mq, l’Amministrazione avrebbe inopinatamente ed immotivatamente deciso di concederne complessivamente solo 634 mq, riducendo la superficie e il fronte mare attualmente concessi e prevedendo inoltre nuove concessioni, senza alcuna indicazione dei criteri che, ai sensi dell’art. 20 delle direttive regionali, sono stati posti alla base delle scelte di pianificazione, derivanti non solo dalle componenti paesaggistico-ambientali del territorio, ma anche dall’analisi della domanda e dalle componenti economiche.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 7 maggio 2025, la ricorrente ha domandato l’annullamento anche degli atti indicati in epigrafe e, segnatamente, della determinazione n. 94 prot. n. 4068 del 24.01.2025, con la quale la Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia Servizio tutela del paesaggio Sardegna settentrionale nord-est ha approvato la variante al Piano di Utilizzo dei Litorali (PUL) vigente del Comune di San Teodoro, adottata con la deliberazione di consiglio comunale di San Teodoro n. 1 del 20.02.2023 e adottata definitivamente con la deliberazione del consiglio comunale n. 40 del 19.12.2024.

3.1. La ricorrente oltre a riproporre i motivi già esposti nel ricorso principale ha lamentato, quali vizi propri della Variante impugnata:

I. l’eccesso di potere per difetto di istruttoria in quanto per espressa ammissione dello stesso Servizio Tutela del Paesaggio la variante di piano in diverse sue parti è assolutamente generica e non tiene conto dello stato dei luoghi. Ma detta carenza, che è certamente frutto di un’istruttoria lacunosa ed errata, non potrebbe essere colmata con una semplice prescrizione impartita dallo stesso Servizio, essendo idonea a inficiare radicalmente la legittimità dell’atto.

4. La Regione Autonoma della Sardegna si è costituita in giudizio, in data 12 gennaio 2026, per resistere all’accoglimento dei ricorsi.

5. In previsione della trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. La Regione Autonoma della Sardegna ha eccepito, tra le altre cose: 1) l’improcedibilità del ricorso introduttivo, dato che gli atti regionali e comunali impugnati sono stati superati dai successivi atti pianificatori impugnati con i motivi aggiunti; 2) l’inammissibilità per difetto di interesse in quanto la ricorrente ha lamentato genericamente delle asserite illegittimità degli atti pianificatori comunali e regionali (atti del tutto discrezionali e ancora privi dei relativi atti attuativi) senza specificare, con particolare riferimento a quelli regionali, quale sia la concreta, effettiva lesione che derivi direttamente dalle previsioni dei medesimi atti pianificatori. Con la memoria di replica, depositata il 4 febbraio 2026, la ricorrente ha insistito sia per l’accoglimento del ricorso principale e dei motivi aggiunti, contestando l’improcedibilità eccepita dall’Amministrazione, ed evidenziando la sussistenza, fin dalla loro proposizione, delle condizioni dell’azione, essendo stata indicata la lesione subita per effetto degli atti impugnati.

8. All’udienza pubblica del 25 febbraio 2026, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio ritiene opportuno richiamare, anche ai sensi dell’art 88 cod. proc. amm., quanto recentemente statuito in fattispecie analoghe, nelle quali si è osservato che: “[…] Invero, con il Piano di Utilizzo dei Litorali il Comune ha inteso disciplinare l’utilizzo delle aree demaniali marittime e gli ambiti di retro spiaggia ad esse attigue, dimensionando e localizzando per il futuro i servizi di supporto alla balneazione e le infrastrutture per l’accesso alla spiaggia, così da garantire la fruizione sostenibile del sistema costiero e delle sue risorse, in linea con gli indirizzi programmatici, locali e sovralocali, e con le scelte ambientali e urbanistiche operate dall’Ente.

Rispetto alle scelte ampiamente discrezionali contenute in tale atto, la ricorrente contesta all’Amministrazione di avere circoscritto molte delle aree attualmente date in concessione alla Società e di averne eliminate talune, senza salvaguardare espressamente le concessioni attualmente in essere, prorogate dal legislatore nazionale (al momento della proposizione del ricorso) fino al 31.12.2020 ex art. 1 comma 18 del D.L. n. 194/2009 e fino al 31.12.2033 ex art. 1 commi 682 e 683 della Legge n. 145/2018, ed anzi stabilendo nel Regolamento d’uso all’art. 16 rubricato “Norme transitorie”, che “... le attività turistico-ricreative e servizi di supporto alla balneazione esistenti sono tenute ad adeguarsi entro 6 mesi dalla entrata in vigore del piano di utilizzo dei litorali ...”, e prevedendo all’art. 14 che: “il piano di utilizzazione dei litorali costituisce ragione di pubblico interesse che giustifica la revoca, ai sensi dell’art. 42 del codice della navigazione, delle concessioni in contrasto con il piano stesso e che non si adeguano alle prescrizioni dello stesso”.

Tuttavia, come eccepito dal Comune in giudizio, gli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso” allegato al PUL che la ricorrente pone alla base delle doglianze articolate - lamentando che da esse si trarrebbe prova del fatto che col PUL approvato l’Ente ha inteso incidere direttamente sulle concessioni in essere in violazione della proroga stabilita dal legislatore nazionale - non hanno trovato attuazione da parte del Comune, il quale non ha infatti emesso alcuno specifico atto volto ad annullare o ridurre le concessioni in essere da subito, come lamenta invece la ricorrente.

Al contrario, anche in giudizio, nella memoria depositata il 13.12.2024 (vedi pagine 4 e 5) sul punto il Comune ha evidenziato: “giova, inoltre, rappresentare come le lamentate previsioni contenute negli artt. 14 e 16 del “Regolamento d’uso”, oltre a non essere state ancora applicate in concreto dal Comune di Arzachena, non lo potranno essere, neppure, in futuro atteso il sopravvenuto mutamento delle competenze in materia di rilascio e di revoca delle concessioni demaniali marittime, trapassate, ora, in capo alla Regione Autonoma della Sardegna. Dette previsioni, pertanto, nelle more del presente giudizio, hanno perso la loro attualità e tutta la loro potenzialità lesiva. La durata delle concessioni demaniali marittime, inoltre, come visto, viene disciplinata dal Legislatore nazionale”, aggiungendo altresì (vedi pagina 10) che “le disposizioni censurate contenute agli artt. 4, 6 e 14 del “Regolamento d’uso” riguardano le concessioni demaniali marittime future e non quelle preesistenti, le quali continueranno nella loro vigenza fino alla scadenza naturale. Ciò è più che sufficiente per affermare che le disposizioni regolamentari denunciate non arrecano alcun danno alla Società Ricorrente che le ha, quindi, vanamente impugnate. La censura, pertanto, non è in alcun modo assistita da un concreto ed attuale interesse alla sua proposizione essendo, come è evidente, del tutto inammissibile. Invero, esse non valgono ad azzerare le facoltà dei concessionari già assentite né a vietare loro le attività che “rappresentano il consueto ed ordinario utilizzo delle aree demaniali”, così scongiurando i rischi lamentati dalla ricorrente, e dimostrando l’effettiva insussistenza di un interesse attuale e concreto all’odierna impugnazione del PUL nei termini prospettati in ricorso, in parte peraltro superati dalla normativa sopravvenuta in corso di causa (vedi Legge n. 118/2022; D.L. n. 198/2022 convertito in Legge n. 14/2023, L.R. n. 7/2021)” .

Analogamente, anche nel caso oggetto dell’odierno giudizio le prescrizioni del P.U.L., ritenute lesive dalla ricorrente, non sono state oggetto né di spontanea attuazione, né tantomeno sono state attuate dall’Amministrazione mediante i necessari atti applicativi che abbiano in concreto reso attuale la lesione alla sua sfera giuridica, circostanza che deporrebbe per l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti.

Ciò può essere certamente affermato, in accoglimento dell’eccezione preliminare formulata dall’Amministrazione regionale, con riferimento al ricorso e ai motivi aggiunti nelle parti in cui sono volti a censurare asserite illegittimità degli atti pianificatori regionali senza alcuna specificazione della lesione concretamente subita per effetto dei medesimi.

Quanto al PUL, l’attualità della lesione non può essere affermata valorizzando quanto dalla ricorrente osservato in ordine all’interesse degli operatori economici a dolersi davanti al G.A. delle previsioni che limitino ovvero escludano l’esercizio di imprese balneari. Infatti, a suo giudizio, dall’impugnato PUL conseguirà che massima parte del tratto di arenile da essa occupato non sarà nemmeno in astratto contendibile ai sensi degli artt. 3 e 4 legge n. 118/2022.

Tale osservazione, semmai, depone in senso opposto a quanto espresso dalla ricorrente: la lamentata lesione, infatti, si potrà concretizzare, legittimando la proposizione al ricorso, soltanto se e quando l’Amministrazione comunale darà concreta attuazione a quanto previsto dal PUL con riferimento alle aree concedibili nella spiaggia di Capo Coda Cavallo. Allo stato, non può porsi la questione, atteso che la stessa ricorrente è titolare di concessione su tale spiaggia, che l’efficacia della stessa non è stata pacificamente incisa dal PUL e che la durata del periodo transitorio di perdurante efficacia del titolo non è oggetto del presente giudizio, come affermato dalla stessa ricorrente. Né vale, in senso contrario, l’asserito interesse alla contendibilità della risorsa demaniale, atteso che allo stato quella risorsa è già assegnata al ricorrente, con la conseguenza che si tratta di un interesse comunque non attualmente suscettibile di protezione.

Da quanto finora esposto deriva che il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per carenza di un interesse attuale e concreto, non essendosi ancora verificata alcuna lesione alla loro sfera giuridica che potrà manifestarsi solo se e quando l’Amministrazione comunale darà attuazione al PUL mediante ulteriori atti attuativi, allo stato del tutto assenti, e rispetto ai quali potranno essere eventualmente fatti valere i vizi dell’atto pianificatorio presupposto.

2. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata e della natura in rito della decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT AR, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	IT AR

IL SEGRETARIO