Pubblicato il 07/05/2025

N. 08773/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02438/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2438 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NI IC s.a.s. di NI & C. AU, CO, FU, MO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Vittorio Veccia, Giorgia Veccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Cosentino in Roma, via Silla, n. 28;

contro

G.S.E. - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli Avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Satta in Roma, via Arenula, 29;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del provvedimento adottato dal G.S.E. protocollo n. GSE/P20200003033 datato 20.1.2020, notificato in pari data, recante la “ comunicazione di esito relativa all'attività di controllo mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 14, comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012 e dell’articolo 42 del d.lgs. 28/2011 per gli interventi ammessi agli incentivi del D.M. 28 dicembre 2012 ai sensi dell’art. 4, comma 2, lett. b) e dell’art. 15, comma 1, realizzato nel Comune di Giussano (MB) ed identificato con il codice richiesta conto termico CT00009875 ”, con il quale G.S.E. ha comunicato alla società ricorrente l’intervenuta decadenza dal diritto agli incentivi (riconosciuti in data 21.7.2015) e il conseguente recupero di quanto erogato;

- del provvedimento adottato dal G.S.E. protocollo n. GSE/P20190060415 datato 19.9.2019 di “ comunicazione di sospensione dell'attività di controllo mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 14, comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012 e dell’articolo 42 del d.lgs. 28/2011 per gli interventi ammessi agli incentivi del D.M. 28 dicembre 2012 ai sensi dell’art. 4, comma 2, lett. b) e dell’art. 15, comma 1, realizzato nel Comune di Giussano (MB) ” del 19 settembre 2019;

- nonché per quanto possa occorrere e nei limiti fatti valere con il ricorso: i) del D.M. 16 febbraio 2016: “ Aggiornamento della disciplina per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili ”, adottato dal Ministero dello sviluppo economico, in particolare dei commi 3 e 4 dell’art. 4; ii) delle regole applicative del D.M. 16 febbraio 2016 adottate dal G.S.E., in particolare dell’art. 1.2, rubricato “ Soggetti Ammessi e Soggetti Responsabili ” laddove specifica che “ il possesso di specifici requisiti per l’accesso agli incentivi, inclusa la validità della certificazione UNI CEI 11352, è richiesto per il periodo di incentivazione e per i cinque anni successivi all’ottenimento degli incentivi ”; iii) di ogni altra disposizione del predetto decreto e/o delle regole applicative e dei rispettivi allegati che possa essere interpretata nel senso di applicare in modo retroattivo le disposizioni ministeriali di cui al D.M. 16 febbraio 2016 entrate in vigore il 31 maggio 2016;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se non conosciuto o conoscibile;

… nonché per la condanna del G.S.E. …

- all’erogazione dell’ultima rata pari ad € 44.738,40, che il Gestore avrebbe dovuto corrispondere alla ricorrente entro il 31.1.2020;

- per quanto occorrer possa, alla restituzione di quanto eventualmente versato da NI IC s.a.s. in esecuzione degli atti impugnati, con rivalutazione e interessi, oltre al risarcimento di ogni ulteriore danno subito e subendo per effetto degli atti impugnati;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 15 aprile 2020 :

- del provvedimento adottato dal G.S.E. protocollo n. GSE/P20200016367 datato 8.4.2020, notificato in data 9.4.2020, recante la “ richiesta restituzione incentivi ”, con il quale G.S.E. ha chiesto alla ricorrente la “ restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, per un importo complessivo pari ad € 179.136,60 da corrispondere entro 30 giorni” a decorrere dal 9 aprile u.s., con la specificazione che “in difetto di adempimento il GSE procederà ad ogni azione a tutela del proprio credito ”;

- di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e/o consequenziale, anche se non conosciuto o conoscibile.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del G.S.E. - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 aprile 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società NI IC s.a.s. di NI & C. AU, CO, FU, MO (in avanti NI IC s.a.s.), odierna ricorrente, opera nel settore della progettazione e costruzione di mobili e arredamenti, delle ristrutturazioni e riparazioni edili, del commercio al minuto di mobili, arredamenti, complementi di arredo, marmi e piastrelle, sanitari per l’allestimento e per l’arredamento del bagno.

In data 17 giugno 2015, la ricorrente ha presentato al Gestore dei Servizi Energetici (G.S.E.) la “ richiesta di concessione degli incentivi per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili ed interventi di efficienza energetica di piccole dimensioni ” ai sensi del D.M. 28 dicembre 2012, per l’intervento di sostituzione di una caldaia a biomassa eseguito nello stabilimento sito nel Comune di Giussano (MB), nella sua disponibilità in virtù di contratto di affitto di ramo d’azienda stipulato con la società FEG Industria Mobili s.a.s. di LI OS & C., proprietaria dell’immobile.

Con nota del 21 luglio 2015, il G.S.E. ha comunicato a NI IC s.a.s. che, in base alle dichiarazioni rese, la proposta era risultata conforme a quanto previsto dal D.M. 28 dicembre 2012 e, in pari data, la società ha proceduto all’accettazione informatica del contratto per il riconoscimento dell’incentivo.

In data 21 febbraio 2019, il G.S.E. ha comunicato alla società l’avvio di un procedimento di controllo mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 14, comma 1, del D.M. 28 dicembre 2012 e dell’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011, nell’ambito del quale è stato rilevato che l’impianto oggetto di intervento (caldaia, serbatoio di accumulo e relativa componentistica e tubisteria di centrale) non era presente nel sito indicato in sede di richiesta di incentivazione.

La società, in data 19 marzo 2019, ha trasmesso al G.S.E. una nota di chiarimenti, nella quale ha precisato che « la NI IC s.a.s. decide di cessare l’utilizzo dello stabilimento di Giussano e le attività produttive annesse, dando disdetta del contratto di affitto, con scadenza 12.06.2016, in attesa della promessa assegnazione dell’asta pubblica per finalizzare l’acquisizione della proprietà. L’attività produttiva principale viene ritrasferita quindi presso la sede storica di Paderno Dugnano in provincia di Milano. L’impianto a biomassa viene cautelativamente messo fuori servizio/stand-by in quanto le avarie fino a quel momento accusate si sono rivelate tali da permettere un regolare funzionamento solamente a fronte di costi eccessivi e non accettabili da NI IC s.a.s. in quel particolare stadio dell'operazione industriale di acquisizione degli immobili in corso. Considerato anche l'inevitabile deterioramento dei rapporti con l'azienda installatrice dell'impianto, NI IC s.a.s. si riservava di procedere al ripristino e al riutilizzo della centrale termica a biomassa quando l'operazione di insediamento negli stabilimenti AR si sarebbe definitivamente consolidata. Nel frattempo si procedeva a saltuarie accensioni di breve durata al solo scopo di scongiurare ulteriori problematiche future ingenerate da fermi impianto prolungati. Purtroppo la dilatazione dei tempi è andata ben al di là di ogni ragionevole aspettativa, generando tra le altre cose anche il perdurato stand-by della centrale termica. A conclusione della travagliata acquisizione della AR (diventata più simile ad un'odissea), in data 05.02.2019 il sito produttivo in oggetto viene definitivamente assegnato tramite asta senza incanto ad altra società, suggellando la definitiva rinuncia di NI IC s.a.s. all'importante operazione pianificata in precedenza. A questo punto si è resa inevitabile ed improrogabile la decisione di lasciare liberi i locali con lo smantellamento definitivo dell’impianto, che è stato smontato e rottamato come da formulario allegato, non ritenendo la NI IC s.a.s. valesse più la pena ripararlo ».

Il G.S.E., quindi, preso atto della perdita della disponibilità dell’immobile oggetto dell’intervento e della messa fuori servizio dell’impianto dopo una sola stagione termica, ha ritenuto sussistenti validi motivi ostativi all’erogazione degli incentivi, ragion per cui, con nota prot. GSE/P20190060415 del 19 settembre 2019, ha comunicato a NI IC s.a.s. la sospensione dell’attività di controllo, illustrando le criticità riscontrate e invitandola a presentare osservazioni.

Non ritenendo utile quanto controdedotto dalla società interessata, il G.S.E con provvedimento prot. n. GSE/P20200003033 del 20 gennaio 2020 ha poi disposto la decadenza dell’intervento dal diritto agli incentivi, in ragione del fatto che « la Società NI IC S.a.s. di NI & C. AU, CO, FU, MO ha cessato di avere il requisito di Soggetto Ammesso, non avendo più la disponibilità dell’edificio/immobile oggetto dell’intervento”; l’impianto è stato messo fuori servizio dopo una sola stagione termica di funzionamento e successivamente smaltito. Ne deriva che: l’incentivo erogato e calcolato secondo l’algoritmo di calcolo di cui all’Allegato II al Decreto non è commisurato alla produzione di energia termica, ovvero ai risparmi energetici generati dall’intervento, in violazione dell’art. 28, comma 1 del D.lgs. 28/2011; non risulta verificata la corretta gestione dell’intervento, in violazione dell’art. 14 comma 3 del Decreto ».

Con successivo provvedimento protocollo n. GSE/P20200016367 datato 8 aprile 2020, il G.S.E. ha quindi richiesto a NI IC s.a.s. la « restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, per un importo complessivo pari ad € 179.136,60 da corrispondere entro 30 giorni ».

Con il ricorso introduttivo del giudizio, la società NI IC s.a.s. ha impugnato, con richiesta di misure cautelari sospensive, il provvedimento prot. n. GSE/P20200003033 del 20 gennaio 2020, con cui il G.S.E. ha comunicato l’intervenuta decadenza dal diritto agli incentivi e il conseguente recupero di quanto già erogato, il provvedimento del G.S.E. protocollo n. GSE/P20190060415 del 19 settembre 2019, recante la « comunicazione di sospensione dell'attività di controllo mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 14, comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012 e dell’articolo 42 del d.lgs. 28/2011 per gli interventi ammessi agli incentivi del D.M. 28 dicembre 2012 ai sensi dell’art. 4, comma 2, lett. b) e dell’art. 15, comma 1, realizzato nel Comune di Giussano (MB) », gli atti ad essi presupposti e connessi e, nei limiti poi precisati nel ricorso, dell’art. 4, commi 3 e 4, del D.M. 16 febbraio 2016 recante « Aggiornamento della disciplina per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili » e delle “Regole applicative” del succitato decreto.

Infine, ha richiesto la condanna del G.S.E. all’erogazione dell’ultima rata pari ad € 44.738,40 in scadenza al 31 gennaio 2020 e al risarcimento del danno.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 15 aprile 2020, la società ricorrente ha impugnato, con richiesta di misure cautelari sospensive anche monocratiche, il provvedimento protocollo n. GSE/P20200016367 datato 8 aprile 2020, con il quale G.S.E. ha richiesto la « restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, per un importo complessivo pari ad € 179.136,60 da corrispondere entro 30 giorni ».

Con decreto presidenziale n. 2869 del 17 aprile 2020, questo Tribunale ha rigettato la domanda di tutela cautelare monocratica proposta con i motivi aggiunti.

Con ordinanza n. 3679 datata 11 maggio 2020, questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare così motivando: « Rilevato che, indipendentemente dalla affermata disponibilità “di fatto” dell’impianto produttivo presso il quale è stato effettuato l’intervento di efficienza energetica, quest’ultimo risulta, dalle stesse allegazioni di parte ricorrente, avere cessato la propria attività contestualmente alla scadenza del contratto di affitto dell’azienda, non potendosi ritenere sufficiente al mantenimento in esercizio dello stesso l’eventuale occasionale accensione descritta in ricorso; Ritenuto, pertanto, all’esame sommario della presente fase del giudizio e riservata ogni più approfondita valutazione nella sede del merito, di non ravvisare sufficienti elementi di fondatezza della spiegata impugnazione, considerato che l’algoritmo di calcolo stabilito dall’all. II punto 2.4. del citato DM per la commisurazione dell’incentivo è fondato anche sulla stima delle ore di funzionamento dell’impianto; Considerato altresì, con riferimento all’asserita violazione dell’art. 42 comma 3 secondo periodo del d.lgs. 28/2011 – in disparte la questione della relativa applicabilità ai casi rientranti nel cd. “Conto termico” – che la pacifica dismissione della caldaia a far data dal 20 febbraio 2019 evidenzi l’insussistenza delle finalità perseguite dalla norma (cioè l’esistenza di una produzione di energia che debba essere salvaguardata); Considerato inoltre, quanto al pregiudizio, che le difficoltà economiche rappresentate nell’istanza cautelare, ancorché fondate sull’attuale contingenza economica derivante dallo stato di emergenza sanitaria nazionale, non rivestano natura di pregiudizio grave ed irreparabile secondo la costante giurisprudenza della Sezione nella materia all’esame, non risultando, peraltro, essere stata intrapresa dal GSE alcuna attività di recupero forzoso del credito vantato in conseguenza della disposta decadenza ».

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso introduttivo del giudizio e l’atto per motivi aggiunti sono affidati ai medesimi motivi di diritto.

I. “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE “REGOLE APPLICATIVE DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012”, IN PARTICOLARE DEL PARAGRAFO N. 1.1.2 (ALL. N. 22) ”.

La ricorrente sostiene di aver avuto, a seguito dell’avvenuta disdetta del contratto di affitto, la titolarità del diritto di comodato d’uso sull’immobile ove era ubicata la caldaia per la quale erano stati ammessi gli incentivi, circostanza questa sufficiente ad integrare i presupposti di cui all’art. 3 del D.M. 28 dicembre 2012.

II. “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 ADOTTATO DAL MINISTRO DELLO SVILUPPO ECONOMICO DI CONCERTO CON IL MINISTRO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE E CON IL MINISTRO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI CORRETTEZZA, BUONA FEDE E TUTELA DELL’AFFIDAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER INSUFFICIENZA DEI MOTIVI ”.

La ricorrente sostiene che il G.S.E. avrebbe erroneamente applicato al caso di specie le previsioni di cui all’art. 4 del D.M. 16 febbraio 2016, quando avrebbe dovuto applicare, ratione temporis , le previsioni di cui al D.M. 28 dicembre 2012, nel quale non è prevista alcuna norma che disponga il mantenimento dei requisiti iniziali che hanno consentito l’ammissione agli incentivi per il periodo di incentivazione e per i 5 anni successivi all’erogazione.

Aggiunge che, in ogni caso, nessuna norma di legge imporrebbe al soggetto ammesso agli incentivi l’obbligo di continuare a disporre dell’immobile oggetto dell’intervento durante l’intero periodo di erogazione.

Sostiene che il G.S.E. avrebbe leso il suo legittimo affidamento sulla perdurante applicazione delle previsioni di cui al D.M. 28 dicembre 2012, cui, peraltro, farebbe riferimento anche il contratto per il riconoscimento degli incentivi.

Ne inferisce che, sulla scorta della disciplina applicabile ratione temporis , ben avrebbe potuto continuare a beneficiare degli incentivi anche nell’ipotesi (poi verificatasi) di mancata aggiudicazione del complesso aziendale, come peraltro comunicato al G.S.E. nella fase endoprocedimentale.

III. “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA UE N. 2018/2001 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO DEL L’11 DICEMBRE 2018 SULLA PROMOZIONE DELL’USO DELL’ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI ”.

Con il terzo motivo di ricorso viene denunciato il contrasto tra i provvedimenti impugnati e i principi nazionali e eurounitari vigenti in materia di realizzazione e incentivazione degli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili, dal momento che il G.S.E. avrebbe applicato retroattivamente la disciplina normativa sopravvenuta, quando invece avrebbe dovuto trovare applicazione al caso di specie il D.M. 28 dicembre 2012.

IV. “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ALLEGATO II AL DM 28.12.2012, IN PARTICOLARE DEL PARAGRAFO 2.4 (ALL. N. 23) ”.

Con il quarto motivo di ricorso viene denunciata l’illegittimità del provvedimento di decadenza, fondato sul fatto che l’impianto è stato messo fuori servizio dopo una sola stagione termica di funzionamento e sulla conseguente violazione dell’art. 28, comma 1, del D.lgs. 28/2011, dal momento che, secondo il G.S.E., l’incentivo erogato in base all’algoritmo di calcolo di cui all’Allegato II al decreto non sarebbe poi risultato commisurato alla produzione di energia termica ovvero ai risparmi energetici generati dall’intervento.

Ed invece, secondo la prospettazione attorea, pur avendo la società trasferito la sua attività produttiva, l’impianto ha continuato ad essere attivo presso lo stabilimento produttivo di Giussano fino al 20 febbraio 2019, giorno della sua dismissione.

La società ricorrente precisa poi che uno degli elementi di calcolo da cui deriva la quantificazione dell’ammontare annuo dell’incentivo è il c.d. coefficiente di utilizzo ovvero le ore di funzionamento dell’impianto stimate in relazione alla zona climatica di appartenenza, ragion per cui l’ammontare dell’incentivo deve essere definito sulla base di una stima relativa alle ore di funzionamento della caldaia, e non sulla base delle ore effettive di utilizzo.

V. “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. 28/2011 ”.

La ricorrente precisa che ai sensi dell’art. 42, comma 3, del D. Lgs. 28/2011, il G.S.E. dispone la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme erogate solo laddove le violazioni “ siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi ”; e che tale circostanza non possa ritenersi integrata dallo “smantellamento” della caldaia nel mese di febbraio 2019, che, in tesi, potrebbe rilevare solo ai fini dell’ammontare degli incentivi.

VI. “ VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ ED ADEGUATEZZA ”.

Con l’ultimo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta la violazione del principio di proporzionalità, dal momento che il G.S.E., a fronte della perdita della disponibilità dell’immobile e del mancato funzionamento della caldaia, avrebbe potuto rideterminare l’ammontare dell’incentivo e non adottare il provvedimento di decadenza e quello di recupero degli incentivi indebitamente percepiti.

In particolare, poi, invoca l’applicabilità al caso di specie della previsione di cui all’art. 42, comma 3, del D. Lgs. n. 28/2011.

A giudizio del Collegio, il ricorso introduttivo e l’atto per motivi aggiunti sono infondati e devono essere rigettati.

L’incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l’incremento dell’efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili è disciplinata dal Decreto Legislativo 3 marzo 2011, n. 28, recante “ Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE ”, dal D.M. 28 dicembre 2012, dal successivo D.M. 16 febbraio 2016 e dalle relative “Regole Applicative”.

L’art. 28 del Decreto Legislativo 3 marzo 2011 n. 28, al comma 1, prevede che « Gli interventi di produzione di energia termica da fonti rinnovabili e di incremento dell'efficienza energetica di piccole dimensioni, realizzati in data successiva al 31 dicembre 2011, sono incentivati sulla base dei seguenti criteri generali: a) l'incentivo ha lo scopo di assicurare una equa remunerazione dei costi di investimento ed esercizio ed è commisurato alla produzione di energia termica da fonti rinnovabili, ovvero ai risparmi energetici generati dagli interventi (…)».

Il medesimo articolo, poi, al comma 2 prevede che « Con decreti del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e, per i profili di competenza, con il Ministro delle politiche agricole e forestali, previa intesa con Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono fissate le modalità per l'attuazione di quanto disposto al presente articolo e per l'avvio dei nuovi meccanismi di incentivazione ».

In attuazione delle previsioni di cui all’art. 28, comma 2, citato è stato emanato il D.M. 28 dicembre 2012 (c.d. “Conto Termico”), che all’Allegato II (“ Criteri di ammissibilità e calcolo degli incentivi per gli interventi di produzione di energia termica da fonti rinnovabili ed incremento dell'efficienza energetica ”) prevede che l’incentivo per gli interventi di sostituzione di caldaie a biomassa, da erogarsi per cinque annualità, è calcolato in funzione del « coefficiente di valorizzazione dell’energia termica prodotta espresso in €/kWht, definito in Tabella 5 distinto per tecnologia installata del coefficiente di utilizzo », della « potenza termica nominale dell’impianto (ore di funzionamento stimate in relazione alla zona climatica di appartenenza) », delle « ore di funzionamento stimate in relazione alla zona climatica di appartenenza, come riportate in Tabella 6 », del « coefficiente premiante riferito alle emissioni di polveri distinto per tipologia installata come riportato nella Tabella 7 per le caldaie a legna e nella Tabella 8 per le caldaie a pellets » (cfr. par. 2.4 dell’Allegato II al D.M. 28 dicembre 2012), tenuto conto anche della destinazione d’uso dell’immobile cui è asservita (cfr. Allegato III al D.M. 28 dicembre 2012).

Per l’erogazione degli incentivi, l’art. 3 del D.M. 28 dicembre 2012 prevede che « Sono ammessi agli incentivi previsti dal presente decreto: a) le amministrazioni pubbliche, relativamente alla realizzazione di uno o più degli interventi di cui all'art. 4; b) i soggetti privati, intesi come persone fisiche, condomini e soggetti titolari di reddito di impresa o di reddito agrario, relativamente alla realizzazione di uno o più degli interventi di cui all'art. 4, comma 2 ».

Le “Regole applicative” del D.M. 28 dicembre 2012 prevedono al paragrafo rubricato “ Soggetti ammessi agli incentivi ” che « I soggetti ammessi sono: le amministrazioni pubbliche, relativamente alla realizzazione di uno o più degli interventi di cui alle successive Categorie 1 e 2 (articolo 4, commi 1 e 2 del Decreto); i soggetti privati, intesi come persone fisiche, condomini e soggetti titolari di reddito di impresa o di reddito agrario, relativamente alla realizzazione di uno o più degli interventi di cui alla sola Categoria 2 (articolo 4, comma 2 del Decreto) ».

Il concetto di “soggetti ammessi” è ulteriormente specificato nelle “Regole applicative” al D.M. 16 febbraio 2016, dove al paragrafo 1.2 è previsto che « In conformità a quanto previsto dall’art. 3 del Decreto, i Soggetti Ammessi (SA) sono i Soggetti che beneficiano degli incentivi, a condizione che: 1. siano titolari di diritto di proprietà dell’edificio/immobile ove l’intervento deve essere realizzato; 2. abbiano la disponibilità dell’edificio/immobile ove l’intervento deve essere realizzato, in quanto titolari di altro diritto reale o di diritto personale di godimento (soggetti ammessi equiparati) ».

Per quanto attiene, poi, ai poteri del G.S.E., l’art. 42 del Decreto Legislativo 3 marzo 2011 n. 28 prevede al comma 1 che « L'erogazione di incentivi nel settore elettrico e termico, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti. I controlli sugli impianti, per i quali i soggetti preposti dal GSE rivestono la qualifica di pubblico ufficiale, sono svolti anche senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione relativa all'impianto, la sua configurazione impiantistica e le modalità di connessione alla rete elettrica »; al comma 2 che « Restano ferme le competenze in tema di controlli e verifiche spettanti alle amministrazioni statali, regionali, agli enti locali nonché ai gestori di rete. Sono eseguiti dall'AGEA, con le modalità stabilite ai fini dell'applicazione dell'articolo 1, comma 382-septies, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, i controlli sulla provenienza e tracciabilità di biomasse, biogas e bioliquidi sostenibili »; al comma 3 che « Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà ».

L’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012, inoltre, dispone al comma 1 che « Il GSE cura l'effettuazione dei controlli sugli interventi incentivati per il tramite sia di verifiche documentali sia di controlli in situ (ispezioni), al fine di accertarne la regolarità di realizzazione e gestione sulla base di un programma annuale, di cui fornisce comunicazione al Ministero dello sviluppo economico. Le attività di controllo possono essere effettuate attraverso il supporto di ENEA, di soggetti concessionari di pubblico servizio e di altri organi specializzati, attraverso un metodo a campione per un totale non inferiore all'1 per cento delle richieste approvate »; al comma 2 che « Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui al comma 1 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza degli incentivi nonché il recupero delle somme già erogate, e applica al soggetto responsabile le misure di cui all'art. 23, comma 3, del decreto legislativo n. 28/2011, provvedendo, ai sensi dell'art. 42 del medesimo decreto, a segnalare le istruttorie alle autorità competenti, ivi inclusa l’Autorità per l'energia elettrica e il gas, ai fini dell’irrogazione delle eventuali sanzioni ».

Dal quadro normativo testé delineato emerge che per poter beneficiare dell’incentivo è necessaria non solo la perdurante titolarità da parte del soggetto ammesso del diritto di proprietà o di un diritto reale o personale di godimento sull’immobile ove l’intervento deve essere realizzato, ma anche la corretta gestione dell’intervento per tutta la durata dell’incentivo, essendo quest’ultimo commisurato alla produzione di energia termica, ovvero ai risparmi energetici generati dall’intervento.

Orbene, nel caso di specie, è la stessa ricorrente, nella comunicazione endoprocedimentale al G.S.E. del 19 marzo 2019, a segnalare che « Dopo lunghi, vani ed estenuanti tentativi di giungere ad un definitivo accordo per l’acquisizione degli immobili occupati, la NI IC s.a.s. decide di cessare l’utilizzo dello stabilimento di Giussano e le attività produttive annesse, dando disdetta del contratto di affitto, con scadenza 12.06.2016, in attesa della promessa assegnazione dell’asta pubblica per finalizzare l’acquisizione della proprietà. L’attività produttiva principale viene ritrasferita quindi presso la sede storica di Paderno Dugnano in provincia di Milano. L’impianto a biomassa viene cautelativamente messo fuori servizio/stand-by in quanto le avarie fino a quel momento accusate si sono rivelate tali da permettere un regolare funzionamento solamente a fronte di costi eccessivi e non accettabili da NI IC s.a.s. in quel particolare stadio dell'operazione industriale di acquisizione degli immobili in corso. Considerato anche l'inevitabile deterioramento dei rapporti con l'azienda installatrice dell'impianto, NI IC s.a.s. si riservava di procedere al ripristino e al riutilizzo della centrale termica a biomassa quando l'operazione di insediamento negli stabilimenti AR si sarebbe definitivamente consolidata. Nel frattempo si procedeva a saltuarie accensioni di breve durata al solo scopo di scongiurare ulteriori problematiche future ingenerate da fermi impianto prolungati. Purtroppo la dilatazione dei tempi è andata ben al di là di ogni ragionevole aspettativa, generando tra le altre cose anche il perdurato stand-by della centrale termica. A conclusione della travagliata acquisizione della AR (diventata più simile ad un'odissea), in data 05.02.2019 il sito produttivo in oggetto viene definitivamente assegnato tramite asta senza incanto ad altra società, suggellando la definitiva rinuncia di NI IC s.a.s. all'importante operazione pianificata in precedenza. A questo punto si è resa inevitabile ed improrogabile la decisione di lasciare liberi i locali con lo smantellamento definitivo dell’impianto, che è stato smontato e rottamato come da formulario allegato, non ritenendo la NI IC s.a.s. valesse più la pena ripararlo ».

In definitiva, quindi, non solo risulta il venir meno della titolarità di un diritto reale o personale di godimento della società ricorrente sull’immobile ove era sito l’impianto, avendo la stessa, per come dichiarato, disdetto il contratto di affitto dello stabilimento dopo una sola stagione termica di funzionamento, trasferendo l’attività produttiva presso altra sede, ma si rileva anche e soprattutto l’assenza di una corretta gestione dell’intervento per tutta la durata dell’incentivo, in ragione del fatto che l’impianto a biomassa è stato cautelativamente messo “ fuori servizio/stand-by ” in ragione delle avarie verificatesi e dei costi eccessivi e non accettabili, con il consequenziale “ stand-by della centrale termica ” fino alla definitiva dismissione della caldaia nel febbraio 2019.

Oltre che non sufficientemente comprovata, è irrilevante l’evocata titolarità da parte della società ricorrente di un diritto di comodato d’uso sull’immobile ove era ubicata la caldaia, tenuto conto che il funzionamento dell’impianto a biomassa per una sola stagione termica e il successivo “ fuori servizio/stand-by ” escludono radicitus la regolare e perdurante gestione dell’intervento tale da consentire il beneficio degli incentivi.

Non persuade, poi, la tesi di parte ricorrente che vorrebbe inferire l’illegittimità delle determinazioni del G.S.E. dalla errata applicazione al caso di specie del D.M. 16 febbraio 2016, risultando invero applicabile ratione temporis il D.M. 28 dicembre 2012. Come precisato, infatti, la corretta gestione dell’intervento per tutta la durata dell’incentivo è elemento richiesto ai fini della concessione degli incentivi sia dal Decreto Legislativo 3 marzo 2011 n. 28 che dal D.M. 28 dicembre 2012 (disposizioni, queste, puntualmente richiamate dal G.S.E.), risultando il riferimento al D.M. 16 febbraio 2016 un quid pluris , utilizzato per corroborare la necessità che gli interventi incentivati mantengano i requisiti per i quali era stato ammesso il beneficio.

Né risulta violato il principio di proporzionalità, per non avere il G.S.E. applicato alla fattispecie in questione l’art. 42, comma 3, del Decreto Legislativo 3 novembre 2011 n. 28.

L’art. 42, comma 3, del Decreto Legislativo 3 novembre 2011 n. 28 prevede che « Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà ».

L’art. 42 del Decreto Legislativo 3 novembre 2011 n. 28 è stato oggetto di modifiche nel corso del tempo, al dichiarato scopo di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili e le misure di risparmio energetico.

Dapprima, con l'art. 1, comma 960, lett. a) della Legge n. 205 del 2017, è stato introdotto, al citato comma 3 dell'art. 42, l'inciso secondo cui « al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l'energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell'accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell'incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell'entità della violazione ».

Con l'art. 13- bis , comma 2, del Decreto Legge 3 settembre 2019 n. 101, convertito con modificazioni dalla Legge 2 novembre 2019, n. 128, è stato precisato - a specificazione della portata della sopra riportata previsione, cui è riconosciuta natura retroattiva - che la decurtazione si applica « agli impianti realizzati e in esercizio oggetto di procedimenti amministrativi in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del Gestore dei servizi energetici (GSE) di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato ».

Con l'art. 56 del Decreto Legge 16 luglio 2020 n. 76, convertito con modificazioni dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120, sono state apportate ulteriori modifiche all'art. 42, del D. Lgs. n. 28 del 2011, il cui comma 7 prevede che « All'articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, sono apportare le seguenti modificazioni: (…) a) al comma 3, dopo le parole "Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE" sono aggiunte le seguenti: "in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241" ».

Il successivo comma 8 dell'art. 56 prevede che « Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge (…) Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell'operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del GSE è oggetto di giudizio penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva ».

Ai sensi di tali previsioni le imprese destinatarie di provvedimenti del G.S.E. di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del Decreto Legge 16 luglio 2020, n. 76 possono quindi presentare apposita richiesta, volta ad ottenere l'applicazione, a regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens , come recato dal citato art. 56, commi 7 e 8 (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 27 dicembre 2023, n. 19716).

La giurisprudenza ( ex plurimis : T.A.R. Lazio, sede di Roma, sez. III-ter, 14 gennaio 2022, n. 393; 18 gennaio 2022, n. 525; n. 5602/2022; n. 7028/2022; n. 11452 del 2021) ha esaminato la natura e la portata dell'art. 56, commi 7 e 8, del Decreto Legge 16 luglio 2020, n. 76, ritenendo che per effetto di tali modifiche normative è stato introdotto un procedimento di natura eccezionale, avente una finalità di sanatoria e ispirato dalla ratio di conservazione della capacità di produzione energetica da fonte rinnovabile.

Al riguardo, è stato affermato che tale potere è caratterizzato dalla: 1) doverosità, in quanto l'Amministrazione, contrariamente a quanto accade in via generale per i poteri di autotutela, è tenuta obbligatoriamente, per disposizione espressa, a pronunciarsi sulla istanza di riesame entro 60 dalla presentazione della stessa; 2) discrezionalità, in quanto al Gestore è rimessa la valutazione della situazione di fatto e di diritto, tenuto conto degli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza e dunque l'esito del procedimento non è vincolato, dovendo essere rimesso alla ponderazione discrezionale degli interessi in gioco; il mero ripristino della legalità violata - rectius , specularmente, la conservazione della legalità lesa dalla accertata violazione delle norme di settore che ha dato luogo alla decadenza e alla perdita dell'incentivazione - non è di per sé sufficiente a giustificare il mantenimento della misura della decadenza posto che l'ovvio riconoscimento di un tale interesse non può comportare di per sé la pretermissione di ogni altra circostanza rilevante ed esonerare l'amministrazione da qualunque -seppur succintamente motivata - valutazione sulla complessiva situazione di fatto (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 27 dicembre 2023, n. 19716).

Orbene, in disparte l’applicabilità al caso di specie della disposizione in questione, che il G.S.E. resistente contesta in ragione del fatto che non si verterebbe in tema di produzione di energia da fonti rinnovabili, non risulta che la società ricorrente abbia presentato apposita richiesta al Gestore al fine di ottenere il riesame del provvedimento di decadenza dagli incentivi e l’ammissione alla procedura eccezionale di sanatoria; né sarebbe stato possibile ritenere applicabile la sanatoria eccezionale di che trattasi, come correttamente eccepito dalla difesa del G.S.E., non sussistendo « alcuna produzione di energia da salvaguardare, considerato che l’impianto per cui è causa è stato messo fuori servizio nel 2016 ed è stato successivamente smaltito nel 2019 ».

In definitiva, con riferimento all’asserita violazione dell’art. 42, comma 3, del Decreto Legislativo 3 novembre 2011 n. 28, deve confermarsi quanto sostenuto in sede cautelare, con particolare riferimento al fatto che « in disparte la questione della relativa applicabilità ai casi rientranti nel cd. “Conto termico” – (…) la pacifica dismissione della caldaia a far data dal 20 febbraio 2019 evidenzi l’insussistenza delle finalità perseguite dalla norma (cioè l’esistenza di una produzione di energia che debba essere salvaguardata) ».

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso introduttivo e l’atto per motivi aggiunti sono infondati e devono essere rigettati.

Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sull’atto per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Luperto	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO