Pubblicato il 13/02/2026

N. 02848/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15655/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 15655 del 2025, proposto da Sumaira Naeem, rappresentato e difeso dall'avvocato Rossana Delbarba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ambasciata D'Italia Islamabad, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento previa sospensione dell’efficacia del provvedimento diniego di visto di ingresso per motivi di studio datato 19.11.2025 e notificato a mani il 12.12.2025 dall'Ambasciata d'Italia ad Islamabad, Prot. N. 13274-P e Codice Pratica n. 20250021290 dall'Ambasciata d'Italia ad Islamabad.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e di Ambasciata D'Italia Islamabad;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa AN IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

PREMESSO CHE:

- parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di diniego del visto d’ingresso in epigrafe, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia;

- si è costituita la difesa erariale eccependo l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti in quanto rilasciata all’estero e priva delle formalità prescritte dalle disposizioni in materia e comunque chiedendo il rigetto del ricorso;

- alla camera di consiglio dell’11.02.2026, fissata per l’esame dell’esame dell’istanza cautelare, la causa è stata trattenuta in decisione previo avviso alle parti ai sensi dell’art. art. 73 c.p.a., per un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per nullità della procura, nonché ai sensi dell’art. 60 c.p.a., per la possibile definizione del giudizio mediante sentenza in forma semplificata;

CONSIDERATO CHE:

- ai sensi dell'art. 12 della L. 31 maggio 1995, n. 218, “ Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana ” e, dunque, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana;

- nel processo amministrativo, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. g), il ricorso, per quanto qui interessa, deve essere sottoscritto dal difensore munito di “ procura speciale ”;

- la procura speciale alle liti, ai sensi dell’art. 83 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, deve essere conferita “ con atto pubblico o con scrittura privata autenticata ”;

- in materia, l’articolo 2703 c.c. prevede, in particolare, che “ l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive ”;

RILEVATO, tuttavia, che, nella fattispecie, dalla documentazione depositata non risulta che il Pubblico Ufficiale incaricato di raccogliere la firma della procura abbia previamente accertato l’identità della persona che la ha sottoscritta;

RILEVATO, infatti, che la procura in atti consiste in un testo in duplice lingua (italiano/inglese), redatto nella forma di scrittura privata con firma autenticata, che sarebbe stato sottoscritto da parte ricorrente e da altro soggetto con timbro notarile, senza ulteriori specificazioni;

RICORDATO che per contro - dovendo la validità della procura essere riscontrata, quanto alla forma, alla stregua della lex loci e, pertanto, avendo riguardo all’ art. 2703 c.c. - è indispensabile che dalla sua formulazione “ siano desumibili gli elementi tipici dell'autenticazione, e cioè accertamento della identità del sottoscrittore e l'apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale ” (Cass civ, SS.UU. n. 17876 del 02.7.2025; Cass. civ., Sez. II, n. 5065/2025; Cass. Civ. SS.UU., sentenza n. 2866 del 5 febbraio 2021; Cass civ Sez. I - Ordinanza n. 34867 del 25/11/2022; Cass civ. VI, ord. 4.4.18 n. 8174, Cass civ, III, ord. 15/11/2017, n. 26951; Sez. I, Sentenza, 04/11/2015, n. 22559; Sez. III, Sentenza, 29/05/2015, n. 11165; ed altre.)

RITENUTO, pertanto, che la sottoscrizione della procura risultante in atti non è sufficiente a soddisfare i requisiti dell’autenticazione come prescritti dall’articolo sopra citato e che ciò comporta, insieme alla invalidità della procura, la carenza di un elemento fattuale giuridicamente qualificabile come “ sottoscrizione ” del ricorso, di cui, dunque, l’atto deve ritenersi de jure sprovvisto;

RICORDATO, infatti, che il c.p.a. reca, all’art. 40, comma 1, lett. g), una specifica definizione della parola “ sottoscrizione ” del ricorso, in quanto con essa si intende soltanto, alternativamente, la sottoscrizione apposta dalla parte che abbia la qualità necessaria per difendersi in proprio ovvero la sottoscrizione da parte del legale già munito di procura speciale conferita nei modi di legge;

RITENUTO, di conseguenza, che il presente giudizio non può ritenersi validamente instaurato e deve, dunque, essere dichiarato, anche ex officio (cfr. art. 35, comma 1, c.p.a.), inammissibile, perché il difetto di sottoscrizione dell’atto introduttivo impedisce di collegare giuridicamente l’atto ad un ricorrente, ciò che osta ad una pronuncia sul merito e determina la nullità del ricorso ai sensi dell’art. 44, comma 1, lettera a);

RITENUTO, inoltre, che non può rilevare in senso contrario l’ulteriore deposito della procura effettuato dalla parte ricorrente soltanto in data 10.02.2026, in quanto – a prescindere dalla completezza del documento – non è possibile sanare il vizio sopra rilevato, né in applicazione di quanto previsto dall’art. 182 c.p.c. per il rito processuale civile, né, tantomeno, in virtù di rimessione in termini;

RICORDATO, invero, con riguardo al primo profilo, che con sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato il principio per il quale “ la previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo ”, posto che le sue disposizioni “ non sono compatibili con il codice del processo amministrativo, anche per ragioni testuali e logico-sistematiche ”;

RICORDATO, in particolare, che sul punto l’Adunanza Plenaria ha chiarito che “ l’art. 40 comma 1, lett. g) ha definito il contenuto giuridico della parola “sottoscrizione” del ricorso e l’art. 44, comma 1, lett. a) ha stabilito che è nullo il ricorso privo di sottoscrizione ” e che “ La carenza della sottoscrizione va, dunque, intesa non in senso materiale, ma in senso giuridico, ossia come mancanza o della sottoscrizione del ricorrente capace di stare in giudizio personalmente o della sottoscrizione “del difensore, con indicazione … della procura speciale” , mentre nel processo civile la procura “non deve né preesistere alla redazione dell’atto, né alla conseguente notificazione, bastando (per restare nella fisiologia del sistema) che sia rilasciata prima della costituzione in giudizio, ossia del deposito - nella cancelleria del giudice adito - dell’originale dell’atto di citazione, con la contestuale iscrizione a ruolo ”.

RICORDATO, inoltre, che ancora secondo la Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, “ l’art. 182, secondo comma, del c.p.c. è […] ontologicamente incompatibile con il c.p.a., la cui regola generale è quella per cui la procura – proprio come nel giudizio di cassazione – deve sempre precedere la redazione e la notificazione del ricorso ” e “ In una prospettiva logico-sistematica […] siffatta conclusione risulta in armonia con la natura stessa delle giurisdizioni civile ed amministrativa. 15.1. Invero, il processo amministrativo di legittimità (archetipo del processo amministrativo, su cui è costruita tutta la relativa disciplina), nelle sue varie forme, ivi inclusa quella speciale di cui all’art. 117 del c.p.a., si basa, fra l’altro, su termini decadenziali, il cui superamento è rilevabile d’ufficio e determina la chiusura del giudizio con una pronuncia di rito (arg. ex art. 35 del c.p.a.). 15.2. Consentire la sanatoria di una procura inizialmente nulla (o tout court inesistente) potrebbe comportare, potenzialmente, l’aggiramento di tali termini, con danno (oltre che all’Amministrazione intimata ed all’eventuale controinteressato) alla stabilità delle situazioni giuridiche di diritto pubblico, valore primario che è sempre stato tenuto presente dal legislatore per i giudizi amministrativi. 15.3. Si avrebbe, quindi, un capovolgimento per via esegetica della logica istituzionale sottesa alla disciplina legislativa sul processo amministrativo. ”;

RICORDATO, inoltre, con riguardo alla eventualità di una rimessione in termini, che – in ragione della data di pubblicazione della decisione della Adunanza Plenaria (02.10.2025) sopra richiamata – nessun errore scusabile è prospettabile per i ricorsi proposti dopo tale data (come quello in esame, notificato, appunto, in epoca successiva), dato che nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile costituisce un istituto di carattere eccezionale, in quanto in deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini di impugnazione; è dunque istituto di stretta interpretazione, operante in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto (che nella specie, dopo la pronuncia del Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa, non possono configurarsi), dal momento che un uso eccessivamente ampio della discrezionalità giudiziaria, che esso presuppone, lungi dal rafforzare l'effettività della tutela giurisdizionale, potrebbe comportare un grave vulnus del pari ordinato principio di parità delle parti relativamente al rispetto dei termini perentori stabiliti dalla legge processuale ( ex plurimis Consiglio di Stato sez. II, 10/12/2024, n. 9950, sez. V, 12/06/2024, n. 5262);

RITENUTO, pertanto, per tutto quanto detto, che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile ai sensi del combinato disposto degli articoli 40, comma 1, lettera g) e 44, comma 1, lettera a), c.p.a., essendo stato sottoscritto da un difensore che non è munito di valida procura alle liti;

RITENUTO, infine, che la peculiarità delle questioni e la prossimità nel tempo della decisione assunta dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato consentano la compensazione delle spese di lite;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE TO, Presidente

AN IA, Primo Referendario, Estensore

AR LI, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IA	IE TO

IL SEGRETARIO