Pubblicato il 28/04/2025

N. 01383/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01040/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AT (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1040 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
PA ER, rappresentata e difesa dall'avvocato Silvano Martella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lipari, non costituito in giudizio;
Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana (Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di AT, con domicilio digitale come da PEC di Registri di Giustizia;

per l'annullamento

degli atti indicati nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti, debitamente specificati nella parte motiva della presente decisione;

nonché per la condanna

del Comune di Lipari alla restituzione delle somme versate dall’interessata.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2025 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La ricorrente ha impugnato: a) il provvedimento del Comune di Lipari n. 15560 in data 9 maggio 2023, con cui è stata respinta l’istanza di condono edilizio n. 40822 in data 16 novembre 2004, presentata ai sensi della legge n. 326/2003; b) ove occorra, il parere espresso dalla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina con nota n. 4062 in data 6 marzo 2023 e l’eventuale silenzio-rigetto dell’Assessorato Regionale sul ricorso gerarchico proposto avverso tale provvedimento; c) ove occorra, la circolare assessoriale n. 2 in data 30 dicembre 2022.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) la ricorrente è proprietario di un fabbricato, destinato a civile abitazione, con annesso terreno, sito nel Comune di Lipari, isola di Vulcano, località Sotto Lentia, censito in catasto al foglio 4, particella 199; b) nello stesso fondo è ubicato un corpo di fabbrica adibito ad attività commerciale; c) la richiesta di condono si riferisce alla chiusura del terrazzo coperto adiacente il fabbricato principale e nella costruzione di un piccolo locale-deposito adiacente il corpo adibito ad attività commerciale; d) in data 9 dicembre 2004 è stata presentata al Comune di Lipari istanza di condono edilizio ai sensi della legge n. 326/2003; e) con nota n. 3889 in data 16 aprile 2013 è stato richiesto alla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina il prescritto parere paesaggistico; f) la Soprintendenza si è espressa favorevolmente con provvedimento n. 4476 del 21 giugno 2016; g) con il citato provvedimento n. 4062 del 6 marzo 2024, tuttavia, la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali si è nuovamente espressa - negativamente - sull’istanza; h) il provvedimento è stato impugnato con ricorso in sede gerarchica, sul quale non è intervenuta alcuna pronuncia espressa; i) nelle more il Comune di Lipari ha adottato il provvedimento in questa sede impugnato.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) il Comune ha espresso il proprio diniego senza attendere l’esito del ricorso gerarchico; b) la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali e il Comune di Lipari hanno omesso di inviare il prescritto preavviso di rigetto e la Soprintendenza ha modificato la precedente decisione senza fornire al riguardo una motivazione adeguata; c) le opere in questione risultano di minore rilevanza (illeciti di cui ai numeri 4, 5 e 6 dell’allegato 1 al decreto legge n. 269/2003); d) pur dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 252/2022, con cui è stata dichiarata l’illegittimità dell’art. 1, primo comma, della legge regionale n. 19/2021 e in via consequenziale degli artt. 1, secondo comma, e 2 della stessa legge, resta ferma la previgente disciplina regionale, sicché il (terzo) condono risulta precluso solo nel caso di vincoli assoluti di inedificabilità; d) l’art. 3, primo comma, lettera e.6 , del D.P.R. n. 380/2001 include tra le nuove costruzioni soggette a permesso di costruire i soli interventi pertinenziali che le Norme Tecniche di Attuazione degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale, sicché, a contrario, la disciplina non trova applicazione per le pertinenze che, come nel caso di specie, non comportino alcun aumento di volume (e tanto meno un incremento di volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale) e che non siano qualificate come nuove costruzioni dagli strumenti urbanistici; e) le opere oggetto di sanatoria rientrano certamente tra quelle consentite alla luce del vigente Piano Territoriale Paesistico, che ammette esplicitamente il “recupero edilizio senza ampliamento e senza variazione tipologica, fatti salvi limitati ampliamenti per attrezzature igienico-sanitarie, ove non esistenti”; f) in ogni caso, sull’istanza si era ormai formato il silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17, sesto comma, della legge regionale n. 4/2003; g) il provvedimento è sprovvisto di adeguata motivazione, avuto riguardo, in particolare, all’omessa considerazione del lungo lasso di tempo trascorso, nonché alla mancata indicazione dell’interesse pubblico specifico a fondamento della decisione assunta e alla prescritta comparazione fra i contrapposti interessi in gioco; h) la decisione assunta si pone, altresì, in contrasto con l’art. 136 della Costituzione; i) ad ogni buon conto, la ricorrente formula domanda di restituzione dell’oblazione e degli oneri concessori già corrisposti.

Mediante motivi aggiunti la ricorrente, riproponendo le censure di cui al ricorso introduttivo, ha impugnato il silenzio-rigetto dell’Assessorato Regionale sul ricorso gerarchico proposto avverso il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali n. 4062 in data 6 marzo 2023.

Con istanza in data 28 febbraio 2025 la ricorrente ha chiesto al Tribunale di disporre verificazione al fine di accertare: a) se le opere siano state realizzate prima dell’imposizione del vincolo; b) se, pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, esse siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) se siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di cui ai numeri 4, 5, e 6 dell’allegato 1 al decreto legge n. 269/2003.

L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso, osservando, in sintesi, quanto segue: a) occorre tener conto di quanto disposto dall’art. 32, comma 26, del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, che riguarda i vincoli assoluti e i vincoli relativi, con riferimento alle tipologie di illecito di cui all’allegato 1, dal n. 1 al n. 6; b) inoltre, il successivo comma 27, lettera d , nel confermare le previsioni di cui agli artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985, esclude comunque dalla sanatoria le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima dell’esecuzione delle opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici; c) con sentenza n. 252/2022 la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittimo, in quanto lesivo della riserva allo Stato della tutela dell’ambiente, l’art. 1, primo comma, della legge regionale n. 19/2021, il quale, nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 24 della legge regionale n. 15/2004, che ha recepito il cosiddetto “terzo condono”, ha affermato che era ammissibile la sanatoria delle opere abusive “realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta”; d) è stata, quindi, adottata la menzionata circolare assessoriale n. 2/2022; e) per quanto attiene alle nozioni di volume e di superficie, occorre considerare il significato e il rilievo giuridico che tali espressioni assumono in ambito paesaggistico; f) la motivazione del provvedimento può anche essere resa per relationem ; g) in materia di repressione degli abusi edilizi vengono in rilievo atti vincolati che non necessitano, comunque, di particolare motivazione o del previo invio della comunicazione di avvio del procedimento; i) la partecipazione procedimentale garantita nel caso di presentazione ex ante di una richiesta di autorizzazione paesaggistica trova giustificazione nel fatto che in tal caso l’opera deve ancora essere realizzata e l’interlocuzione può consentire di superare eventuali criticità, mentre in sede di condono l’opera è già stata definitivamente e immutabilmente realizzata; i) non può trovare applicazione nel caso di specie l’art. 17, sesto comma, della legge regionale n. 4/2003, né l’art. 46, secondo comma, della legge regionale n. 17/2003, tenuto conto di quanto affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 155/2021; l) occorre, altresì, tener conto, di quanto disposto dall’art. 23, terzo comma, della legge regionale n. 7/2019; m) nell’ipotesi in esame la richiesta di condono si riferisce ad un ampliamento, sicché è intervenuta la creazione di nuovi volumi e superfici.

Con memoria in data 17 marzo 2025 la ricorrente ha ribadito e ulteriormente illustrato le proprie difese, chiedendo altresì al Tribunale di disporre istruttoria onde verificare lo stato dei luoghi e accertare l’eventuale sussistenza di un pregiudizio paesaggistico e ambientale.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

Il nucleo fondamentale della vicenda è già stato ripetutamente affrontato dalla Sezione con recenti pronunce (cfr., ad esempio, le sentenze n. 1794/2024 e n. 1791/2024, in data 14 maggio 2024; n. 1765/2024, n. 1764/2024, n. 1763/2024, n. 1762/2024, n. 1761/2024, n. 1760/2024, n. 1755/2024, n. 1755/2024 in data 10 maggio 2024; n. 1627/2024, n. 1626/2024, n. 1621/2024, n. 1629/2024 e n. 1619/2024 in data 3 maggio 2024; n. 1581/2024 in data 30 aprile 2024; n. 1561/2024 in data 29 aprile 2024; n. 1330 in data 8 aprile 2024; n. 1279/2024 in data 3 aprile 2024; n. 1102/2024, n. 1101/2024, n. 1094/2024, n. 1091/2024 e n. 1090/2024 in data 19 marzo 2024).

Confermando le valutazioni espresse in tali circostanze, la Sezione osserva che con circolare dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente n. 02 in data 30 dicembre 2022 è stato correttamente precisato quanto segue: a) la Corte Costituzionale, con sentenza n. 252/2022, ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 1, primo comma, della legge regionale n. 19/2021 e in via consequenziale degli artt. 1, secondo comma, e 2 della stessa legge; b) ne consegue, con riferimento al cosiddetto terzo condono, l’inammissibilità delle domande di sanatoria per abusi commessi in zona soggetta a vincolo di inedificabilità relativa; c) la decisione della Corte Costituzionale è conforme, peraltro, all’orientamento già espresso sul punto dalla Corte di Cassazione; d) pertanto, nelle aree sottoposte a vincolo sono sanabili, ai sensi del cosiddetto terzo condono, solo gli interventi edilizi di minore importanza (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria, opere che non comportino nuovi volumi o superfici).

Tali affermazioni sono conformi alla conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza amministrativa sul punto, potendo farsi menzione dei seguenti precedenti del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nonché del T.A.R. Sicilia, Sede di Palermo e Sezione Distaccata di AT: a) Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 836/2023 in data 27 novembre 2023 e n. 288/2023 in data 19 aprile 2023; b) T.A.R. di Palermo, I, 22 dicembre 2023, n. 3832; 1 dicembre 2023, n. 3586; 27 novembre 2023, n 3541; c) T.A.R. di AT, II, n. 3692/2023, n. 3694/2023 e n. 3695/2023 in data 7 dicembre 2023; n. 3304/2023 in data 7 novembre 2023; n. 3222/2023 in data 30 ottobre 2023; n. 3182/2023 in data 27 ottobre 2023.

In particolare, nelle decisioni indicate è stato precisato che: a) per consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, VI, 30 gennaio 2023, n. 1036; Consiglio di Stato, I, 18 gennaio 2023, n. 90; Consiglio di Stato, VI, 14 ottobre 2022, n. 8781), ai sensi dell’art. 32, comma 27, lettera d, del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003 (terzo condono), sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui quello idrogeologico, ambientale e paesistico), purché ricorrano “congiuntamente” determinate condizioni: - che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo (e non necessariamente che comporti l’inedificabilità assoluta); - che pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; - che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai numeri 4, 5, e 6 dell’allegato 1 al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria); - che sia intervenuto il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

Più analiticamente le affermazioni della giurisprudenza (e dell’Assessorato Regionale) si giustificano sulla base delle seguenti argomentazioni.

L’art. 32, comma 26, del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, recita come segue:

Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all'allegato 1:

a) numeri da 1 a 3, nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;

b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l'ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio.

Nell’allegato 1 sono contemplate le tipologie di opere suscettibili di sanatoria alle condizioni di cui all'articolo 32:

Tipologia 1. Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;

Tipologia 2. Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del presente provvedimento;

Tipologia 3. Opere di ristrutturazione edilizia come definite dall'articolo 3, comma 1, lettera d) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio;

Tipologia 4. Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall'art. 3, comma 1, lettera c) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio, nelle zone omogenee A di cui all'articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444;

Tipologia 5. Opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall'art. 3, comma 1, lettera c) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio;

Tipologia 6. Opere di manutenzione straordinaria, come definite all'articolo 3, comma 1, lettera b) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio; opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume.

L’art. 32, comma 27, del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, per quanto in questa sede interessa, prevede, invece, quindi, segue:

Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:

…

d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici;

e) siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490;

Come si evince da quanto esposto, l'art. 32, comma 27, lettera d), del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003, confermando le previsioni di cui agli artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985, esclude dalla sanatoria le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (sul punto, cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 17 settembre 2015, n. 599).

L’art. 24 della legge regionale n. 15/2003 ha, peraltro, disposto quanto segue:

Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell'istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni. Sono fatte salve le istanze di sanatoria già presentate e le anticipazioni versate ai sensi della predetta legge alle quali si applicano le disposizioni di cui al presente articolo.

A sua volta, l’art. 1 della legge regionale n. 19/2021 ha introdotto l’art. 25-bis alla legge regionale n. 16/2016, il cui primo comma stabiliva che:

L'articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dall'articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l'ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente.

Con sentenza n. 252/2022 la Corte Costituzionale ha, tuttavia, dichiarato “ costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia 29 luglio 2021, n. 19, secondo cui, nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004, che ha recepito in Sicilia il terzo condono edilizio, previsto dall'art. 32 del D.L. n. 269/2003, è ammissibile la sanatoria delle opere abusive "realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta ", ritenendo la disciplina regionale lesiva della riserva allo Stato della tutela dell’ambiente in quanto in contrasto con la normativa statale di riferimento (art. 32, comma 27, lettera d, del decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003).

Con la menzionata sentenza in data 19 dicembre 2022, n. 252, la Corte Costituzionale - nel dichiarare l’illegittimità costituzionale del citato art. 1, primo comma, della legge regionale n. 19/2021, nonché, in via conseguenziale, degli artt. 1, secondo comma, e 2 della medesima legge - ha chiarito che: a) l’art. 24 della legge regionale n. 15/2004 richiama espressamente l’art. 32 del decreto legge n. 269/2003, come convertito, nella sua integralità; b) di conseguenza, il rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali il titolo può e deve essere rilasciato, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d , dell’art. 32, il quale attribuisce “carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta”; c) in tal senso si era ripetutamente espressa, tra l'altro, la Corte di Cassazione Penale, chiarendo che la legge regionale n. 37/1985, nel recepire il primo condono edilizio, che ammetteva la sanatoria in presenza di vincoli relativi, non poteva prevalere sulla normativa statale sopravvenuta, la quale disciplina in ogni suo aspetto il terzo condono edilizio e che è anch’essa recepita dalla legge regionale n. 15/2004, non apparendo condivisibile il diverso avviso espresso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con parere n. 291/2010, reso nell’Adunanza del 31 gennaio 2012, secondo cui in ambito regionale continuerebbe a trovare applicazione la disciplina attuativa del primo condono edilizio, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta; d) deve, dunque, escludersi che l’applicabilità del condono edilizio in presenza di vincoli relativi possa rientrare “tra le possibili varianti di senso del testo originario” dell’art. 24 della legge regionale n. 15/2004; e) assurgono a norme di grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono senz’altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere insuscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge n. 269/2003, come convertito, incluso il limite di cui alla lettera d .

Alla luce del superiore quadro normativo e giurisprudenziale, nelle aree sottoposte a vincolo relativo, sono, quindi, sanabili, anche in ambito regionale, i soli interventi edilizi di minore importanza (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria, opere che non comportino nuovi volumi o superfici).

In particolare, non è ammesso il condono nel caso di realizzazione di nuovi volumi o superfici.

Per ciò che attiene al profilo paesaggistico, rileva, in particolare, la creazione di ogni tipo di volume, come precisato dalla giurisprudenza: sul punto, cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, VI, 2 luglio 2015, n. 3289 (coerentemente alla natura degli interessi perseguiti e della norma stessa, il divieto di incremento dei volumi esistenti imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisca a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume ); Consiglio di Stato, II, 24 aprile 2023, n. 4123 ( non è rilevante, sotto il profilo paesaggistico, la distinzione tra volumi e volumi tecnici, tra volumi interrati e fuori terra; ai fini di tutela del paesaggio, il divieto di incremento dei volumi esistenti si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, non potendo distinguersi tra volume tecnico ed altro tipo di volume, interrato o meno ); Consiglio di Stato, VI, 14 novembre 2022, n. 9950 ( in area sottoposta a vincolo paesaggistico la realizzazione di un nuovo volume ulteriore va qualificato come nuova costruzione che modifica irreversibilmente lo stato dei luoghi; hanno una indubbia rilevanza paesaggistica tutte le opere realizzate sull'area sottoposta a vincolo, anche se trattasi di volumi tecnici ed anche se si tratta di una eventuale pertinenza ); Consiglio di Stato, VI, 21 febbraio 2022, n. 1213 ( nell'ambito dei territori vincolati a livello paesaggistico è da ritenersi preclusa la sanatoria di qualsivoglia nuovo volume, anche di natura tecnica, o di qualsivoglia superficie ).

Considerazioni in parte analoghe valgono in relazione alla nozione di superficie, avendo la giurisprudenza condivisibilmente affermato che in ambito paesaggistico la “ superficie utile ” va “ intesa in senso ampio e finalistico, ossia non limitata agli spazi chiusi o agli interventi capaci di provocare un aggravio del carico urbanistico, quanto piuttosto considerando l'impatto dell'intervento sull’originario assetto del territorio e, quindi, l’idoneità della nuova superficie, qualunque sia la sua destinazione, a modificare stabilmente la vincolata conformazione originaria del territorio, ragion per cui di superficie utile deve parlarsi in presenza di qualsiasi opera edilizia calpestabile o che può essere sfruttata per qualunque uso, atteso che il concetto di utilità ha un significato differente nella normativa in materia di tutela del paesaggio rispetto alla disciplina edilizia " (T.A.R. Campania, Salerno, I, 4 marzo 2019, n. 358, nonché Consiglio di Stato, VI, 21 febbraio 2022, n. 1213, già citata).

Non vi è, quindi, ragione di disattendere la granitica giurisprudenza (sul punto, cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, I, 18 gennaio 2023, n. 90; e Consiglio di Stato, VI, 14 ottobre 2022, n. 8781; Consiglio di Stato, VI, 9 giugno 2023, n. 5663) secondo cui, come è stato già evidenziato, sono insanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui quello idrogeologico, ambientale e paesistico), a meno che non ricorrano congiuntamente le condizioni che già sono state indicate: a) opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo assoluto o relativo; b) opere che, pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) opere che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai n. 4, n. 5, e n. 6 dell’allegato 1 al decreto legge n. 269/2003, convertito in legge n. 236/2003 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria).

Deve, peraltro, osservarsi che il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con ordinanza cautelare n. 357/2023 in data 9 novembre 2023, nel disporre la sollecita fissazione dell’udienza di merito innanzi al giudice di primo grado, ha osservato, in relazione a fattispecie parzialmente analoga (e per quanto in questa sede interessa), che il tema da approfondire per la soluzione della problematica oggetto del ricorso attiene alle ricadute della declaratoria di incostituzionalità della nuova legge regionale rispetto al pregresso assetto, giurisprudenzialmente consolidatosi.

Sul punto occorre, però, considerare che la giurisprudenza del Tribunale Amministrativo Regionale, sedi di Palermo e di AT, trova conforto e fondamento proprio nelle già menzionate ed esplicite pronunce del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, che appare opportuno riportare testualmente: a) sulla scorta della recente pronuncia del giudice delle leggi (Corte Costituzionale, 19 dicembre 2022, n. 252), deve infatti ritenersi ormai superato quanto prospettato nel parere di questo Consiglio (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, Sezioni Riunite, n. 291/10 del 31 gennaio 2012) evocato dall’appellante, sicché, in Sicilia, il terzo condono edilizio, a differenza dei precedenti, non è ammissibile non solo in presenza di vincoli assoluti, ma anche in presenza di vincoli relativi (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, n. 836/2023 in data 27 novembre 2023); b) …anche per la natura vincolata degli atti [si] ritiene di poter prescindere dall’esame delle ulteriori censure… anche con riferimento alla sopraggiunta sentenza della Corte Costituzionale n. 252 del 23 novembre-19 dicembre 2022, inerente la piena applicabilità in Sicilia della normativa inerente il cosiddetto terzo condono (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 288/2023 in data 10 aprile 2023).

Quindi, lo stesso Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha già escluso, in sede di merito (cioè a cognitio plena ) che vi fosse necessità di “approfondire le ricadute della declaratoria di incostituzionalità”, come si desume dalle inequivocabili enunciazioni contenute nelle due sentenze che sono state indicate, con cui è stata affermata la piena applicabilità della disciplina nazionale relativa al cosiddetto terzo condono in ambito regionale.

La formulazione, peraltro, non del tutto esplicita contenuta nella citata ordinanza cautelare n. 357/2023 in data 9 novembre 2023 (approfondire le “ ricadute della declaratoria di incostituzionalità della nuova legge regionale rispetto al pregresso assetto, giurisprudenzialmente consolidatosi ”), sebbene comprensibile avuto riguardo alla natura della decisione adottata (a cognizione sommaria), non appare, allo stato, idonea a giustificare un mutamento dell’indirizzo interpretativo che si è già andato delineando e consolidando alla luce delle non equivoche indicazioni rese dalla Corte Costituzionale, potendo, altresì, farsi menzione sul punto dell’ordinanza cautelare del giudice di appello n. 256/2023 in data 24 luglio 2023, dove parimenti si afferma in modo esplicito che alla luce del quadro normativo e giurisprudenziale esistente in materia (sent. Corte costituzionale n. 252/2022, che ha dichiarato “costituzionalmente illegittimo l'art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia 29 luglio 2021, n. 19, secondo cui, nel fornire l'interpretazione autentica dell'art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004, che ha recepito in Sicilia il terzo condono edilizio, previsto dall'art. 32 del D.L. n. 269/2003, è ammissibile la sanatoria delle opere abusive "realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta", ritenendo la disciplina regionale lesiva della riserva allo Stato della tutela dell’ambiente in quanto in contrasto con la normativa statale di riferimento, art.32, comma 27, lett. d), D.l. n.269/2003 conv. in L. 326/2003) e della circolare 02/2022 del Dipartimento regionale dei Beni Culturali che, in applicazione del divieto di condonabilità in aree vincolate ex L. 326/2003, sono sanabili soltanto gli interventi edilizi di minore importanza (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria, opere che non comportino nuovi volumi o superfici).

Ciò precisato, anche le ulteriori censure sollevate dall’interessato devono essere respinte, in quanto: a) i provvedimenti da assumere risultavano interamente vincolati, venendo in rilievo la creazione di una nuova superficie e di un nuovo volume (non solo paesaggisticamente intesi, ma anche sotto il profilo urbanistico-edilizio, in quanto al fabbricato è stata impressa destinazione residenziale), sicché appare irrilevante la circostanza che non sia stato inviato il preavviso di rigetto, tenuto conto che il ricorrente non avrebbe potuto apportare alcun utile contributo nella sede procedimentale; b) il vigente Piano Territoriale Paesistico ammette il “recupero edilizio senza ampliamento e senza variazione tipologica, fatti salvi limitati ampliamenti per attrezzature igienico-sanitarie, ove non esistenti”, mentre, come è stato appena indicato, è intervenuto un ampliamento anche in termini squisitamente urbanistico-edilizi; c) a fronte di un atto vincolato in materia di repressione di abusi edilizi, non si richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, alcuna motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale in ordine all’intervento repressivo, non potendo neppure ammettersi l'esistenza di alcun affidamento tutelabile del privato alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può giammai legittimare (sul punto, cfr., fra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, IV, n. 3110/2020; Consiglio di Stato, II, n. 3485/2020, n. 1765/2020, n. 549/2020; Consiglio di Stato, VI, n. 7793/2019 e n. 3685/2019; nonché Consiglio di Stato, Ad. Plen., 17 settembre 2017, n. 9); d) nel caso in esame, pertanto, il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali risulta adeguatamente motivato attraverso il richiamo, ex art. 3, terzo comma, della legge n. 241/1990, alla circolare assessoriale, la quale precisa chiaramente l’impossibilità di assentire in zona vincolata abusi che abbiano dato luogo alla creazione di nuovi volumi o superfici paesaggisticamente intesi, e il provvedimento del Comune risulta adeguatamente motivato attraverso il richiamo alla decisione della Soprintendenza; e) il carattere vincolato dei provvedimenti in materia di abusi edilizi rende superflua la comunicazione di avvio del procedimento o del preavviso di diniego, dal momento che, salvo ipotesi del tutto residuali, non è possibile alcun utile apporto partecipativo dell’interessato, come pure risulta inutile una specifica motivazione, risultando sufficiente l'individuazione degli abusi commessi (sul punto, cfr., fra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, II, n. 2842/2020; T.A.R. Campania, Napoli, III, n. 78/2020; T.A.R. Campania, Napoli, VIII, n. 4765/2020; T.A.R. Liguria, Genova, I, n. 723/2019); f) il ricorrente afferma che sull’istanza si era formato il silenzio-assenso dell’Amministrazione, ma l’art. 17 della legge regionale n. 4/2003 si riferisce espressamente (primo comma) al primo e secondo condono, sicché deve escludersi che nel caso di specie l’Amministrazione fosse tenuta ad intervenire in autotutela; g) l’art. 136 della Costituzione, inoltre, non è stato violato, poiché, quando la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali ha adottato la propria decisione, la pronuncia della Corte Costituzionale era già intervenuta; g) come risulta (anche) dal Piano Territoriale Paesistico dell’arcipelago delle Isole Eolie approvato con decreto assessoriale in data 8 novembre 2006, l’intero territorio delle Isole Eolie era sottoposto a vincolo paesaggistico già in forza dei seguenti provvedimenti: - decreto del Presidente della Regione n. 5098 in data 7 settembre 1966, relativamente al Comune di Lipari; - decreto assessoriale n. 687 del 17 marzo 1979, relativamente al Comune di S. Marina Salina; - decreto assessoriale n. 688 del 17 marzo 1979, relativamente al Comune di Leni; - decreto assessoriale n. 688 del 17 marzo 1979, relativamente al Comune di Malfa; h) la ricorrente non ha prodotto il provvedimento n. 4476 del 21 giugno 2016, con il quale, secondo quanto (semplicemente) affermato in ricorso, l’Amministrazione si sarebbe espressa favorevolmente sull’intervento; i) trattandosi di atto nella sua disponibilità, l’interessata era onerata della relativa produzione ai sensi dell’art. 64, primo comma, c.p.a.

Il ricorso appare, quindi, infondato quanto alla domanda impugnatoria, mentre per quanto attiene alla richiesta di restituzione dell’oblazione e degli oneri concessori già corrisposti, il Tribunale deve dichiarare il proprio difetto di giurisdizione (sul punto, cfr. T.A.R. Sicilia, AT, V, 24 settembre 2024, n. 3157 e 11 giugno 2024, n. 2186).

Il Collegio ritiene, infatti, di aderire all'orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 29291/2008, n. 12899/2013 e n. 11986/2011) secondo cui la controversia sulla domanda di restituzione dell'oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della legge n. 47/1985, (estensibile anche alle successive discipline in tema di condoni edilizi), nel caso in cui l'istanza di sanatoria sia stata respinta, non è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, bensì alla giurisdizione del giudice ordinario; ciò in virtù di un'interpretazione costituzionalmente orientata - alla luce dell’art. 103, primo comma, della Costituzione e dei principi di cui alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 - che non consente di ricomprendere nella giurisdizione esclusiva attribuita al giudice amministrativo in tema di oblazione le controversie nelle quali, essendo assente ogni profilo riconducibile all'esercizio di poteri autoritativi, le parti vengono a porsi in una posizione sostanzialmente paritaria.

Infatti, "nel caso in cui sia divenuto definitivo il provvedimento di rigetto della domanda di concessione o di autorizzazione che costituiva la causa dell'oblazione … alla parte che agisce per la restituzione dell'indebito si contrappone una Pubblica Amministrazione che, esaurito il procedimento cui aveva dato luogo la domanda della controparte, non è qualificata in ordine ai tempi ed ai modi del pagamento delle somme richieste da alcun residuo potere, che valga a ricomprendere la controversia relativa al diritto alla restituzione nella materia "oblazione", attribuita alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo soltanto in ragione dell'esercizio rispetto ad essa di una attività discrezionale dell'amministrazione coinvolgente anche i diritti soggettivi dell'interessato" (Cassazione Civile, Sezioni Unite, n. 29291/2008 ).

Del tutto analoga risulta la peculiare situazione riguardante l'avvenuto versamento di somme a titolo di oneri concessori in relazione alla richiesta di condono edilizio per il caso in cui, nell'assenza dei presupposti per l’accoglimento, l’istanza sia respinta. Anche in questo caso deve escludersi - per le medesime ragioni, legate all'assenza di ogni profilo riconducibile all'esercizio di poteri autoritativi - che la cognizione della domanda riguardante la loro ripetizione sia demandata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, primo comma. lettera f , c.p.a.), spettando la giurisdizione, conformemente agli esposti principi, al giudice ordinario.

A tale orientamento ha aderito anche la giurisprudenza amministrativa, secondo cui l'azione proposta per la ripetizione, ex art. 2033 c. c., di somme indebitamente pagate (sia a titolo di oblazione che di oneri concessori) in relazione a una domanda di condono edilizio respinta è volta a tutelare un diritto soggettivo non connesso in alcun modo con l'esercizio di poteri pubblicistici dell'Amministrazione e, quindi, esula dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, II, n. 1768/2016 e giurisprudenza ivi citata; T.A.R. Campania, Napoli, III, n. 3009/2016; id, VII, n. 5288/2011; id., IV, n. 4249/2020; T.A.R. Lazio, Roma, IV-ter, n. 16592/2023).

Pertanto, in relazione a tale specifico aspetto della controversia va indicato il giudice ordinario come munito di giurisdizione, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, secondo comma, c.p.a.

Avuto riguardo al complessivo svolgimento della vicenda, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di AT (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) rigetta il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti quanto alle domande impugnatorie; 2) dichiara inammissibile la domanda relativa alla restituzione dell’oblazione e degli oneri concessori; 3) compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AT nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente, Estensore

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO