Pubblicato il 05/01/2026

N. 00014/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00074/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 74 del 2024, proposto da
Dolci s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Tommaso Mariuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Peschiera del Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Maccarrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Candi s.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

A) della deliberazione del Consiglio comunale di Peschiera del Garda 23 ottobre 2023, n. 24, recante « Esame ed approvazione nuovo regolamento degli impianti pubblicitari nel comune di Peschiera del Garda », pubblicata il 30 ottobre 2023 sull’albo pretorio;

B) del regolamento degli impianti pubblicitari di Peschiera del Garda approvato con la predetta deliberazione ;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Peschiera del Garda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. AN IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente, esercente l’attività di commercializzazione di spazi ed impianti pubblicitari in ambito nazionale, ha ottenuto il rilascio e il rinnovo dei titoli autorizzativi di diversi impianti pubblicitari installati sul territorio del Comune di Peschiera del Garda.

Le modalità di svolgimento di tale attività sono state incise dal nuovo regolamento comunale approvato dal Consiglio comunale con la deliberazione 23 ottobre 2023, n. 24.

Nello specifico, il citato organo consiliare ha ritenuto di aggiornare « il Regolamento in materia edilizia pubblica dei nuovi impianti pubblicitari e dei rinnovi presentati a partire dalla data immediata dell’esecutività della delibera per quanto riguarda:

- Introduzione di ulteriori elementi di garanzia relativamente ai temi di Sicurezza stradale ed idraulica, Tutela Zone Sic Zps, fasce di rispetto monumentale e di tutela ambientale;

- Approfondimento sulla pubblicità propagandistica dei camion-vela e zone di installazione consentite;

- Posizionamento dei mezzi pubblicitari all’interno del Comune di Peschiera del Garda e distanze minime richieste;

- Ambiti privi di cartelli all’interno del territorio comunale;

- Integrazione tema “Sanzioni”;

- Aggiunta dell’art. 15 “listino prezzi” ».

2. Avverso la menzionata deliberazione consiliare n. 24/2023 e il relativo regolamento, la società ricorrente è insorta con ricorso, notificato in data 12 gennaio 2024 e depositato in data 19 gennaio 2024, affidato a tre motivi.

2.1. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, contestando la mancata adozione del piano generale degli impianti pubblicitari (PGIP), strumento pianificatorio generale deputato a contenere le definizioni di impianti pubblicitari, la precisa regolamentazione dei diversi formati pubblicitari ammessi nelle singole zone del territorio o sulle diverse strade comunali, la classificazione delle strade comunali e la zonizzazione territoriale necessarie a regolamentare razionalmente il posizionamento e la distribuzione degli impianti pubblicitari all’interno del centro abitato, nel rispetto delle prescrizioni e dei vincoli imposti dai vigenti strumenti urbanistici e dalle norme generali in materia di installazioni pubblicitarie dettate dal codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285) e dal suo regolamento di attuazione (d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 285).

La mancata adozione del PGIP avrebbe avuto riflessi sul regolamento comunale impugnato rendendolo di difficile interpretazione ed applicazione. Le previsioni dell’art. 3 (“ Finalità ed obiettivi ”) e dell’art. 11 (“ Ambiti privi di cartelli ”) costituirebbero la prova di ciò in quanto rinviano ai temi della « sicurezza stradale e idraulica » e delle « fasce di rispetto monumentale e di tutela ambientale » con riguardo al divieto di installazione di mezzi pubblicitari.

Risulterebbe violata anche la disciplina recata dal d.lgs. 42/2004 – specificamente dall’artt. 49 (dedicato alla pubblicità “ sugli edifici e nelle aree tutelabili come beni culturali ”) e dall’art. 153 (dedicato alla pubblicità “ nell’ambito e in prossimità dei beni paesaggistici ” e “ lungo le strade site nell’ambito e in prossimità dei beni indicati nel comma 1 ”) – che esclude il carattere assoluto del divieto in quanto lo stesso potrebbe essere superato dal provvedimento autorizzativo emesso previo parere favorevole della Soprintendenza.

Un’ulteriore manifestazione di eccesso di potere (nella asserita figura dell’estrema genericità e del difetto motivo e valutativo) sarebbe costituita dal divieto “ lungo tutti i punti panoramici e strada in prossimità di tali ambiti ” poiché lo stesso sarebbe correlato a una nozione talmente ampia da non renderlo comprensibile dagli operatori di settore.

2.2. Con il secondo motivo la ricorrente ha contestato il regolamento impugnato nella parte in cui, senza alcuna motivazione circa l’insufficienza della misura e della distanza in precedenza prevista, ha stabilito il rispetto della distanza di 50 metri per gli impianti pubblicitari sia da altri impianti, sia dalla segnaletica stradale.

I divieti introdotti su percorsi ciclopedonali, ciclabili e pedonali in fregio alla strada, si porrebbero in contrasto con l’art. 51 del regolamento di attuazione al codice della strada, con l’art. 23, comma 6, dello stesso codice, nonché con gli artt. 41 e 97 Cost..

L’aumento della distanza non risulterebbe affatto proporzionato e ragionevole, in quanto la visibilità della segnaletica stradale è già garantita, sull’intero territorio nazionale, dall’uniformità standardizzata delle sue misure, dei suoi colori e dei suoi materiali.

Inoltre, il regolamento comunale, all’art. 7.1.2., per tre specifici tratti viari periferici, ha stabilito l’adeguamento delle posizioni degli impianti, parificando tali tratti all’intera rete viaria del Comune; agli artt. 10.5.12 e 16 ha fissato dei termini, all’apparenza contradditori, per l’adeguamento dei dispositivi pubblicitari già installati.

2.3. Con il terzo motivo la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere per irragionevole esercizio del potere discrezionale, illogicità della motivazione, contraddittorietà interna, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e sviamento dalla causa e/o dall’interesse pubblico dichiarato.

Il regolamento impugnato mirerebbe ad una drastica riduzione degli impianti pubblicitari già autorizzati, con violazione dell’art. 41 Cost. e violazione del principio di proporzionalità.

Il Comune avrebbe poi previsto un corrispettivo per il rilascio dell’autorizzazione alla posa che ricalca i presupposti del canone unico patrimoniale, ma che dichiara determinato ai sensi del codice della strada (art. 27, commi 7 e 8) e del relativo regolamento (art. 53, comma 7).

3. Il Comune si è costituito in giudizio con atto di mera forma in data 22 febbraio 2024 chiedendo la reiezione del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 26 novembre 2025, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere per irragionevolezza, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, contestando la mancata adozione del piano generale degli impianti pubblicitari (PGIP) che avrebbe dovuto precedere quella del regolamento comunale il quale sarebbe privo di un contenuto dettagliato.

Il regolamento, agli artt. 3 e 11, avrebbe poi violato anche gli artt. 49 e 153 d.lgs. 42/2004, avendo il Comune esercitato poteri attribuiti alla Soprintendenza.

1.1. Il motivo è infondato.

Secondo la giurisprudenza, l’attività pubblicitaria « si esercita nel rispetto delle indicazioni e dei vincoli contenuti in due importanti strumenti di pianificazione e programmazione generale: il regolamento comunale ed il piano generale degli impianti pubblicitari.

Infatti, in questa materia, l’art. 3 del decreto legislativo n. 507 del 1993 ha previsto in capo ai Comuni l’obbligo di adottare un «apposito regolamento» per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni. Attraverso tale strumento, i Comuni sono tenuti a disciplinare le modalità di effettuazione della pubblicità e possono stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse.

I contenuti essenziali del regolamento, indicati dalla legge, sono i seguenti: 1) determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari; 2) stabilire le modalità per ottenere l’autorizzazione all’installazione; 3) indicare i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti pubblicitari; 4) fissare la ripartizione della superficie degli impianti pubblici da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura commerciale, nonché la superficie degli impianti da attribuire a soggetti privati, per l’effettuazione di affissioni dirette.

Con l’adozione del piano generale degli impianti pubblicitari, il Comune provvede alla razionale distribuzione sul territorio degli impianti pubblicitari, indicando i siti ove è possibile collocare gli stessi » ( in questi termini, Cons. Stato, sez. VI, 19 gennaio 2017, n. 235).

Il PGIP, quale atto generale di pianificazione, per effetto della previsione di cui all’art. 1, comma 821, lett. c), legge 160/2019 (disposizione incentrata sulla disciplina del “ canone dovuto per la diffusione dei messaggi pubblicitari ”), è “ obbligatorio solo per i comuni superiori ai 20.000 abitanti ”.

In quest’ultima tipologia di enti locali non rientra il Comune di Peschiera del Garda che - contando circa 11.000 abitanti, quanto meno alla data di approvazione della deliberazione impugnata - non era tenuto all’adozione del PGIP e ha provveduto alla tutela degli interessi pubblici connessi all’attività pubblicitaria predisponendo uno specifico regolamento.

Al riguardo, significativi sono gli artt. 2 e 7 del citato regolamento rubricati, rispettivamente, “ Campo di applicazione” e “Disciplina dell’installazione dei mezzi pubblicitari nel centro abitato” che danno la cifra dello sforzo compiuto dall’ente per realizzare una pianificazione similare a quella ottenibile con il PGIP.

Per quanto attiene invece all’asserita illegittimità dei divieti contenuti negli artt. 3 e 11 del regolamento, tali previsioni costituiscono un’evidente espressione del potere discrezionale dell’amministrazione, nella quale non è dato riscontrare alcuna illogicità manifesta.

Le scelte dell’Ente territoriale risultano piuttosto improntate a un’attenta ponderazione dei molteplici interessi in gioco: talora è stato riconosciuto un preminente valore all’interesse alla manutenzione dei fossi e scoli, nell’ottica di preservare la funzionalità idraulica degli stessi; talaltra è stata messa in risalto la necessità di tutelare i beni culturali situati nel territorio comunale, nella prospettiva di fare meglio apprezzare alcuni immobili sottoposti al vincolo monumentale, ritenuti « una straordinaria testimonianza della storia locale e nazionale ».

Ne consegue che non può predicarsi alcuna violazione dell’art. 153 d.lgs. 42/2004, recante una disciplina restrittiva in tema di posa in opera di cartelli o altri mezzi pubblicitari: i divieti imposti dalla norma regolamentare, infatti, vanno proprio nella medesima direzione, in quanto rafforzano la tutela dei beni culturali nel momento in cui limitano l’installazione degli impianti pubblicitari in modo rigoroso, ma lo fanno contemperando le altre esigenze connesse al diritto di libera iniziativa economica che non risulta affatto azzerato.

2. Con il secondo motivo la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del regolamento comunale nella parte in cui, senza alcuna motivazione circa l’insufficienza della misura e della distanza in precedenza prevista, ha stabilito il rispetto della distanza di 50 metri per gli impianti pubblicitari sia da altri impianti sia dalla segnaletica stradale.

Il regolamento comunale, da un lato, avrebbe violato plurime disposizioni normative (l’art. 51 del regolamento di attuazione al codice della strada, l’art. 23, comma 6, dello stesso codice nonché gli artt. 41 e 97 Cost.); dall’altro, avrebbe parificato dei tratti viari periferici all’intera rete viaria comunale e avrebbe fissato dei termini contradditori per l’adeguamento dei dispositivi pubblicitari già installati.

2.1. Il motivo è infondato.

Coglie nel segno l’Amministrazione resistente quando rammenta che, secondo la giurisprudenza « la qualificazione delle distanze prevista dalle norme del DPR 495/1992 contenute nell’art. 51, come “minime” assume proprio il significato di garantire una soglia di garanzia, appunto minima, di sicurezza oltre la quale si riespande il potere degli enti proprietari di garantire condizioni di sicurezza maggiori e più rispondenti alle condizioni di circolazione dei singoli tratti stradali » (in questi termini, Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2004, n. 7342).

L’aumento delle distanze minime, rispetto alla previsione codicistica, non determina «alcuna violazione del diritto di libera iniziativa economica »; quest’ultimo, infatti, è sì garantito dalle norme costituzionali, ma si esplica « nel rispetto ed in raccordo con altri interessi costituzionalmente protetti (come la vita, la sicurezza e la salute dei cittadini) » (Cons. Stato n. 7342/2004 cit.).

In proposito, deve evidenziarsi che il regolamento impugnato, all’art. 3, indica, tra le finalità perseguite dalle sue disposizioni, l’introduzione di “ elementi di garanzia relativamente ” al tema “ della Sicurezza stradale e idraulica ”.

Ciò sta a significare che, nella fattispecie, l’incremento delle distanze tra gli impianti pubblicitari e tra questi e i cartelli stradali è la risultante di una valutazione che privilegia (anche e non solo) l’aspetto della sicurezza stradale.

Circa le contraddizioni insite nelle norme regolamentari, considerate nel loro complesso, è appena il caso di rilevare che le stesse sono solo apparenti in quanto sono ipotizzate sulla base di un’equiparazione delle diverse situazioni prese in esame dall’amministrazione per individuare la soluzione ritenuta migliore secondo un apprezzamento discrezionale non sindacabile in sede giurisdizionale.

3. Con il terzo motivo la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere per irragionevole esercizio del potere discrezionale, illogicità della motivazione, contraddittorietà interna, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e sviamento dalla causa e/o dall’interesse pubblico dichiarato.

Il regolamento impugnato mirerebbe ad una generica sostanziale e drastica riduzione degli impianti pubblicitari già precedentemente autorizzati, con violazione dell’art. 41 Cost. e violazione del principio di proporzionalità.

Il Comune avrebbe poi previsto un corrispettivo per il rilascio dell’autorizzazione alla posa che ricalca i presupposti del canone unico patrimoniale ma che dichiara determinato ai sensi del codice della strada (art. 27, commi 7 e 8) e del relativo regolamento (art. 53, comma 7).

3.1. Anche tale motivo è infondato.

La ricorrente – pur facendo cenno alla violazione dell’art. 41 Cost. e del principio di proporzionalità – ha essenzialmente eccepito l’assenza di una specifica istruttoria finalizzata all’individuazione delle singole strade del territorio comunale effettivamente vincolate, istruttoria che invece avrebbe dovuto condurre tenendo conto di una serie di regole generalmente seguite per il riordino delle strade.

Le regole che sarebbero state disattese, tuttavia, sono solo enumerate senza essere ancorate a precisi riferimenti normativi e pertanto possono rilevare al più come parametro per valutare la manifesta irragionevolezza delle scelte discrezionali operate dall’amministrazione.

A tal riguardo, valgono le considerazioni già svolte in occasione dell’esame dei precedenti motivi di ricorso, cui si rinvia.

Da ultimo, per quanto attiene al richiamo operato dall’art. 10.5 del regolamento all’art. 27, commi 7 e 8, del codice della strada e all’art. 53, comma 7, del relativo regolamento di esecuzione, il Collegio osserva che, secondo l’art. 1, comma 816, legge 160/2019, a “ decorrere dal 2021 il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria ” sostituisce il canone previsto dalle citate disposizioni, “ limitatamente alle strade di pertinenza dei comuni e delle province ”; ciò sta a significare che non è impedito al Comune di utilizzare le norme statali come termini di riferimento ai fini della debenza del corrispettivo.

4. In definitiva, il ricorso dev’essere respinto.

5. In applicazione della regola della soccombenza, le spese del presente giudizio, quantificate nella misura indicata nel dispositivo, devono essere poste a carico della ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, a favore dell’amministrazione resistente, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CA RI, Presidente

AN De Col, Primo Referendario

AN IZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IZ	CA RI

IL SEGRETARIO