Pubblicato il 05/01/2026

N. 00006/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00078/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 78 del 2025, proposto da
BP RG S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani, Gianluca Zunino, Beatrice Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Colli al Metauro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Miranda, con domicilio eletto presso il suo studio, in Ancona, viale della Vittoria, 7;
Comune di Colli al Metauro – Settore VII – Governo e Sviluppo del Territorio, non costituito in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, Ministero della Cultura, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;

per l’annullamento

previa sospensione

- della determinazione del Comune di Colli al Metauro - Responsabile Settore VII - Governo e Sviluppo del Territorio prot. n. 22 del 16.12.2024, trasmessa in data 17.12.2024, con la quale l’Amministrazione Comunale ha concluso negativamente il procedimento di P.A.S. - Procedura Abilitativa Semplificata per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 6.127,88 kWp, da realizzare su un terreno catastalmente censito all’N.C.T. di Colli al Metauro, foglio 16, sez. D, particelle 63 e 148, presentato dalla Società in data 14.6.2024;

- della nota del Comune di Colli al Metauro - Settore VII - Governo e Sviluppo del Territorio del 4.9.2024 trasmessa ai sensi dell’art.10 bis della Legge n. 241 del 1990;

- della nota del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancora e Pesaro e Urbino prot. MIC|MIC_SABAP-AN-PU_UO3|27/08/2024|0010670-P del 27.8.2024, recante parere negativo ai sensi dell’art. 146, comma 5, del D.Lgs. n. 42 del 2004, alla realizzazione dello stesso intervento;

- nonché di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale, anche se sconosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Colli al Metauro, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. OM PI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, la quale opera nel settore della realizzazione e dell’esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, impugna in questa sede i provvedimenti indicati in epigrafe, nella parte in cui il Comune di Colli al Metauro, recependo in particolare il parere sfavorevole della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancora e Pesaro e Urbino, ha concluso negativamente il procedimento di P.A.S. - Procedura Abilitativa Semplificata per la costruzione e l’esercizio di un impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 6.127,88 kWp, da realizzare su un terreno censito al Catasto di Colli al Metauro al foglio 16, particelle 63 e 148.

2. In punto di fatto nel ricorso si espone quanto segue.

2.1. Il progetto per cui è causa, come emerge dalla domanda presentata da BP RG il 14 giugno 2024, riguarda un’area dichiarata idonea ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, trattandosi di un terreno agricolo interessato nel corso degli anni 2000 da un’attività estrattiva di argilla rossa (denominata “Cava Argentati”) e pertanto inquadrabile come ex area di cava, in prossimità della quale esiste già un altro impianto fotovoltaico. Ai sensi degli artt. 4, comma 2-bis, e 6 del D.Lgs. n. 28/2011 il proponente ha dunque avviato la procedura di P.A.S.

L’area prescelta da BP RG è idonea, oltre che ai sensi dell’art. 20, comma 8, let. c), del D.Lgs. n. 199/2021, anche ai sensi della successiva let. c- ter ), n. 2, trattandosi di area classificata agricola dal P.R.G. ma collocata nel raggio di 500 metri da uno stabilimento produttivo (dovendosi qualificare in tal modo, secondo quanto chiarito dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica con nota prot. n. 0130318 dell’8 agosto 2023, il già esistente impianto limitrofo).

Inoltre, l’area interessata dalla realizzazione del presente impianto è compresa fra quelle rispondenti agli “indicatori di idoneità” di cui all’art. 4, comma 1, let. d), della L.R. Marche n. 4 del 21 aprile 2024 (ossia aree “ …interessate da discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati, da miniere, cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, per i quali l’autorità competente abbia attestato l’avvenuto completamento dell’attività di recupero e ripristino ambientale, o cessate, non recuperate, abbandonate o in condizioni di degrado ambientale ”).

2.2. Alla domanda di avvio della P.A.S. era stata allegata tutta la documentazione progettuale richiesta dalla legge, ivi inclusa la relazione di verifica della conformità paesaggistica (necessaria in quanto il progetto interessa il margine meridionale di una zona soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136, comma 1, let. d), del D.Lgs. n. 42 del 2004, ed in particolare al vincolo introdotto con D.M. del 31 luglio 1985, avente ad oggetto la dichiarazione di notevole interesse pubblico della “Zona della bassa valle del Metauro”), nonché lo studio di incidenza ambientale (visto che l’area di progetto è inclusa nel sito ZPS IT5310028 “Tavernelle sul Metauro”, appartenente alla rete “Natura 2000”). Peraltro, in quest’ultima relazione si evidenziava chiaramente che “ …non sono previste modifiche e/o alterazioni di habitat comunitari o habitat di specie. Inoltre sono presenti già fattori di disturbo legati alla presenza di cave di inerti già insediate e operanti nella zona nel raggio di qualche chilometro… ”, dal momento che l’impianto fotovoltaico verrebbe realizzato su un terreno seminativo in passato destinato ad attività estrattive.

2.3. In data 15 luglio 2024 il Comune di Colli al Metauro ha indetto, per il successivo 27 agosto 2024, la conferenza di servizi in forma simultanea ed in modalità sincrona ai sensi dell’art. 14- ter della L. n. 241/1990. Nel corso della riunione BP RG è venuta a conoscenza delle richieste di integrazioni documentali formulate da alcune delle amministrazioni interessate, ed in particolare dalla Regione Marche - Settore Fonti Energetiche, Rifiuti, Cave e Miniere (competente a pronunciarsi sul progetto delle opere di rete) e dalla Provincia di Pesaro e Urbino - Servizio 3.

Per quanto riguarda le valutazioni della Provincia, chiamata ad esprimersi sotto il profilo dell’incidenza ambientale dell’intervento ai sensi dell’art. 24 della L.R. n. 6/2007, il rappresentante dell’ente, pur ribadendo la necessità di alcune integrazioni progettuali, evidenziava che “ …è stata esaminata la documentazione presentata, in particolare gli studi di Incidenza Ambientali, relativi all’impianto fotovoltaico e al potenziamento della linea elettrica. Nell’area interessata dal progetto non sono presenti habitat di interesse comunitario e gli interventi previsti non sembrano determinare incidenze significative su specie di interesse comunitario. La realizzazione dell’impianto fotovoltaico non sembra presentare aspetti o elementi ostativi rispetto alla gestione e al mantenimento dell’integrità dei Siti di Rete Natura 2000 ”.

In occasione della seduta del 27 agosto 2024 solo il rappresentante della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancora e Pesaro e Urbino si è espresso in senso contrario alla realizzazione del progetto, richiamando verbalmente le valutazioni contenute in un parere espresso in pari data, ma sconosciuto tanto al proponente quanto allo stesso Comune di Colli al Metauro (al quale, per un disguido, non era stato comunicato per tempo), e precisando comunque che la contrarietà era fondata sul fatto “ …che l’impianto ricade all’interno della fascia di rispetto del D.M. 31/07/85 – zona Bassa Valle del Metauro …” e sulla “ …frammentazione di tutti gli altri interventi similari presenti in quella zona ”.

2.4. Esclusivamente in ragione della posizione contraria espressa verbalmente dalla Soprintendenza in sede di conferenza di servizi, il Comune di Colli al Metauro anticipava la propria intenzione, non appena acquisito formalmente il parere del 27 agosto 2024, di inviare a BP RG il preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10- bis della L. n. 241/1990, in tal modo attribuendo al suddetto parere un contenuto vincolante (parere il cui contenuto integrale, come detto, era peraltro in quel momento sconosciuto alle amministrazioni convocate alla conferenza). Una volta presa visione del parere della Soprintendenza di cui alla nota prot. MIC MIC_SABAP-AN-PU_UO3 27/08/2024 0010670-P, la odierna ricorrente ha tuttavia potuto verificare come la contrarietà al progetto fosse formulata in termini assolutamente generici, essendo il parere così motivato: “ …considerato che l’intera opera ricade nell’area di tutela paesaggistica ai sensi dell’art.136 del D.Lgs. n.42/2004 e s.m.i. per effetto del D.M. 31/07/1985 - Zona della bassa valle del Metauro; considerato che questo tratto di fascia valliva tra il fiume Metauro, la s.p. e via Borghetto, è interessato da diversi altri impianti fotovoltaici, alcuni in progetto e altri realizzati; appurato che il processo di frammentazione di tali interventi comporta una compromissione progressiva del paesaggio tutelato ”.

2.5. A nulla sono valse le osservazioni trasmesse dal proponente in data 23 settembre 2024, in cui BP RG ha risposto puntualmente alle richieste di chiarimenti e/o integrazioni formulate dalle altre amministrazioni intervenute alla conferenza di servizi, evidenziando inoltre come la realizzazione dell’impianto sul terreno appartenente alle sig.re MA e DI LI, titolari di un allevamento di suini ubicato nelle immediate vicinanze, facesse parte di una più ampia iniziativa di riqualificazione dell’area, comprensiva della chiusura dello stesso allevamento, con conseguente venir meno delle emissioni odorigene che attualmente caratterizzano l’area in questione, le quali provocano un impatto certamente maggiore di quello derivante dalla realizzazione di un impianto fotovoltaico.

E, in effetti, con l’impugnata determinazione n. 22 del 16 dicembre 2024, il Comune di Colli al Metauro ha adottato e comunicato alla società odierna ricorrente la “ …conclusione negativa della conferenza dei servizi con il rigetto definitivo dell’istanza… ”, in ragione del mancato rilascio dell’autorizzazione paesaggistica conseguente al parere contrario espresso dalla Soprintendenza. Tuttavia, consapevole del fatto che le ragioni ostative emergenti dal più volte citato parere fossero estremamente labili e generiche, il Comune ha cercato di colmare il predetto gap motivazionale dilungandosi in un ampio excursus descrittivo che però non può essere ritenuto coronato da successo. Infatti, per un verso anche gli ulteriori argomenti esposti dal Comune sono generici, per altro verso è mancato totalmente il doveroso bilanciamento fra i contrapposti interessi che, in base alla normativa di settore, l’autorità procedente è tenuta a compiere quando deve pronunciarsi su una domanda di autorizzazione alla realizzazione di un impianto che utilizza energie rinnovabili.

3. Ritenendo illegittimo il diniego, BP RG lo censura per i seguenti motivi:

a) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20, comma 8, lett. c) e c- ter ), n. 2 del D.Lgs. n. 199/2021, dell’art. 4, comma 1, let. d) della L.R. n. 4 del 21 aprile 2024 e dell’art. 22, comma 1, let. a) del D.Lgs. n. 199/2021.

Con il primo motivo la ricorrente, in sintesi, evidenzia che:

- l’area prescelta per l’ubicazione dell’impianto è idonea ex lege , ed in particolare ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c) e c- ter ), del D.Lgs. n. 199/2021, il che vuol dire che il legislatore statale ha già operato a monte una valutazione di compatibilità dell’intervento con la destinazione urbanistica dell’area e con gli altri interessi (ad esempio quello paesaggistico) eventualmente coinvolti. Rispetto a tale area esistono altresì gli “indicatori di idoneità” di cui all’art. 4, comma 1, let. d), della L.R. Marche n. 4/2024;

- come è noto, quando l’area prescelta dal proponente è idonea ex lege si applicano una serie di disposizioni volte a semplificare e accelerare l’iter autorizzativo degli impianti che utilizzano le f.e.r., fra cui quella dell’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021, in base alla quale in questi casi “ …l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante… ”;

- per questo motivo, il provvedimento comunale impugnato è viziato anzitutto per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021, visto che il Comune di Colli al Metauro: i) ha implicitamente ritenuto il dissenso espresso dalla Soprintendenza come vincolante e/o non superabile (il che è comprovato dal fatto che già all’esito della seduta della conferenza di servizi del 27 agosto 2024 il Comune aveva anticipato al proponente l’esistenza di motivi ostativi al rilascio del titolo, peraltro senza nemmeno avere ancora potuto visionare il parere della Soprintendenza); ii) seppure ha tentato di colmare la carenza di motivazione che affligge il parere, ciò ha fatto spendendo poteri che non sono attribuiti ai Comuni e comunque non riuscendo nell’intento;

b) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, comma 5, del D.Lgs. n. 28/2011 e dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e genericità. Violazione dei principi di buon andamento, leale collaborazione e buona fede dell’azione amministrativa. Violazione e/o falsa applicazione dall’art. 7, comma 3, ultimo periodo del D.M. 21 giugno 2024. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 9, commi 2 e 3, della Costituzione.

Con il secondo motivo la società ricorrente espone che:

- il parere negativo della Soprintendenza nel caso di specie era certamente superabile proprio in ragione della sua non vincolatività, nonché dell’assenza di una qualsivoglia motivazione. Infatti, il contenuto negativo dello stesso si basa sulle seguenti, del tutto generiche, argomentazioni: i) l’impianto ricadrebbe in “ Aree V” di alta percettività visiva e nelle “Aree C” di qualità diffusa del paesaggio del P.P.A.R. Marche ”, nonché “ …nell’area di tutela paesaggistica ai sensi dell’art.136 del D. Lgs. n.42/2004 e s.m.i. per effetto del D.M. 31/07/1985 - Zona della bassa valle del Metauro ”; ii) l’area “ …di fascia valliva tra il fiume Metauro, la s.p. e via Borghetto, è interessato da diversi altri impianti fotovoltaici, alcuni in progetto e altri realizzati ”; iii) “ …il processo di frammentazione di tali interventi comporta una compromissione progressiva del paesaggio tutelato ”;

- con riguardo a tali argomenti va anzitutto eccepito che la circostanza per cui il progetto interessa un’area soggetta al vincolo di tutela paesaggistica ex art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004 non è di per sé ostativa al rilascio del titolo, in assenza di norme che precludano espressamente la realizzazione di impianti fotovoltaici;

- per il resto, le argomentazioni spese dalla Soprintendenza a sostegno del suo parere negativo sono vaghe, il che si pone in contrasto con una consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo la quale “ …le motivazioni dell’eventuale diniego (…) di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonte rinnovabile devono essere particolarmente stringenti, non potendo ritenersi sufficiente che l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica. Infatti, il giudizio di compatibilità paesaggistica non può limitarsi a rilevare l’oggettività del novum sul paesaggio preesistente, posto che in tal modo ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile… ” (così Cons. Stato, n. 3696/2020). Fra l’altro, il riferimento all’esistenza nella zona di altri impianti fotovoltaici lascia pensare che il contesto paesaggistico sia già alterato, anche per la presenza a meno di 900 metri di una zona industriale;

- in ogni caso, il parere della Soprintendenza, e di conseguenza anche il provvedimento finale di diniego, sono illegittimi in quanto non recano alcuna dimostrazione dell’avvenuto bilanciamento dei contrapposti interessi che in casi del genere è obbligatorio, anche alla luce del fatto che gli impianti de quibus , ai sensi dell’art. 12, comma 1, del D.Lgs. n. 387/2003, sono per legge opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti;

- è pertanto infondato anche l’assunto del Comune di Colli al Metauro secondo cui “ …alla funzione di tutela del paesaggio è estranea ogni forma di attenuazione determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione… ”, il quale, oltre che con una consolidata giurisprudenza, contrasta anche con l’art. 9, “nuovo testo”, Cost., il quale pone sullo stesso piano la tutela del paesaggio e del patrimonio storico/artistico nazionale e la tutela dell’ambiente “ …anche nell’interesse delle future generazioni… ”. E la realizzazione di impianti che utilizzano le f.e.r. è direttamente funzionale alla tutela dell’ambiente;

c) eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e genericità. Violazione dei principi di buon andamento, leale collaborazione e buona fede dell’azione amministrativa. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004.

Con il terzo motivo BP RG evidenzia che:

- il Comune di Colli al Metauro, nel tentativo di colmare le gravi lacune motivazionali del parere della Soprintendenza, ha superato i confini della propria competenza, inserendo nel provvedimento finale di rigetto alcune considerazioni in merito al (presunto) impatto paesaggistico ed ambientale dell’intervento che vanno ben oltre le considerazioni espresse dalla Soprintendenza e dalla Provincia;

- afferma infatti il Comune che “ …è palese che l’impianto in oggetto, dotato di superfici riflettenti e strutture metalliche, è inidoneo ad inserirsi nell’ambiente, e senza dubbio rappresenta un ulteriore elemento di rottura con il paesaggio e con il contesto ambientale [...], risultando quindi in evidente difformità con i criteri di tutela da perseguire comportando indubbiamente una sua incompatibile alterazione dello stato dei luoghi ”. Ora, in disparte l’erroneità di tale assunto, in parte qua il Comune ha invaso le competenze che per legge spettano alla Soprintendenza e, limitatamente alla tutela dei siti inseriti nella “Rete Natura 2000”, alla Provincia, diffondendosi in valutazioni rispetto alle quali non dispone delle necessarie competenze tecniche;

- questo, del resto, trova conferma nell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, che non a caso affida la competenza per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche alle Regioni, le quali possono delegare i relativi poteri anche ai Comuni, ma a condizione che questi dispongano di adeguate competenze specialistiche e che possano garantire l’autonomia fra uffici preposti al rilascio dei titoli autorizzativi e quelli competenti per le valutazioni paesaggistico-ambientali;

- in ogni caso, il provvedimento comunale è carente di motivazione e in qualche punto anche contraddittorio, soprattutto nella parte in cui, da un lato si evidenzia la presenza nella zona di altri impianti fotovoltaici, e dall’altro lato si sostiene che l’area interessata “ …è giustamente qualificata di pregio ambientale ed è priva di significative presenze antropiche… ” (salvo gli impianti fotovoltaici e un allevamento di suini ormai dismesso). Non viene poi spiegato perché gli altri impianti sono stati autorizzati, mentre quello oggetto del presente giudizio dovrebbe essere l’unico incompatibile dal punto di vista paesaggistico;

- e anche rispetto al provvedimento comunale vanno svolte le medesime considerazioni già espresse nei riguardi del parere della Soprintendenza nella parte in cui erano stati evidenziati i vincoli che gravano sull’area. Infatti, la presenza di vincoli non preclude in assoluto la possibilità di realizzare impianti fotovoltaici;

- il Comune, poi, si dilunga in una serie di considerazioni per la gran parte superflue, didascaliche e sovrabbondanti, le quali tradiscono un’opposizione preconcetta, dimostrata anche dal rifiuto aprioristico di prendere in considerazione le misure di mitigazione proposte da BP RG e/o di suggerire ulteriori misure;

- nel merito, sia le considerazioni concernenti l’impatto ambientale, sia quelle relative all’impatto estetico dell’impianto non colgono nel segno.

Relativamente all’impatto visivo, il Comune non ha considerato quanto riportato nella relazione paesaggistica, la quale ben evidenzia che: “ …il progetto, vista la sua localizzazione e la realizzazione delle schermature con siepi arbustive che mitigano notevolmente l’impatto visivo, nonché la notevole distanza dalla strada provinciale, può essere considerato non modificante l’attuale visibilità della zona. Il progetto prevede anche la realizzazione di siepi perimetrali, esterne alla recinzione, con essenze arboree autoctone aventi la funzione di mitigare l’impatto paesaggistico delle strutture ”. Anche rispetto all’impatto che la realizzazione del progetto potrebbe avere su flora e fauna locali, la relazione paesaggistica esclude qualsiasi incompatibilità, così esprimendosi: “ l’analisi di dettaglio ha permesso di escludere la presenza di habitat all’interno dell’area di Progetto. Considerando che l’area di Progetto risulta un seminativo, gli impatti potenziali sulla flora e vegetazione possono ritenersi trascurabili …”, escludendo peraltro che nell’area in esame siano rinvenibili ambienti naturali di pregio. Su tale ultimo aspetto si è del resto espressa anche la Provincia di Pesaro e Urbino (quale Soggetto Gestore del Sito ZPS IT5310028 “Tavernelle sul Metauro”), rilasciando parere favorevole.

È invece oggettivamente falso il riferimento all’impatto visivo dei pannelli, in quanto nel progetto si specifica chiaramente che “ …le celle solari costituenti il modulo fotovoltaico scelto per l’impianto di progetto sono protette frontalmente da un vetro ad alta trasmittanza che ha subito un trattamento anti riflesso ”. Il Comune non ha poi considerato che l’impianto, al termine della sua vita tecnica, sarà smantellato;

d) violazione del principio di massima diffusione delle energie rinnovabili e della direttiva 2009/28/CE. Violazione dell’art. 3 del Regolamento U.E. n. 2577 del 22 dicembre 2022. Violazione degli artt. 15 e 16- septies della Direttiva (UE) 2018/2001.

4. Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio il Comune di Colli al Metauro, il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancora e Pesaro e Urbino.

Anche alla luce delle difese del Comune, il Tribunale, con ordinanza n. 167/2025, ha disposto istruttoria nei seguenti termini:

“ …Considerato che, anche ai fini della decisione sulla domanda cautelare, è necessario disporre istruttoria a carico tanto della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro-Urbino quanto a carico del Comune di Colli al Metauro (ciascuno per la parte di rispettiva competenza) allo scopo di acquisire:

- gli atti del procedimento culminato con il provvedimento impugnato;

- gli atti relativi alle autorizzazioni rilasciate in tempi recenti per la realizzazione di impianti analoghi ubicati nella medesima zona;

- eventuale relazione sui fatti di causa (in cui non dovranno essere esposte motivazioni ulteriori rispetto a quelle emergenti dai provvedimenti impugnati) … ”, rinviando la trattazione della causa alla camera di consiglio del 21 maggio 2025.

In quella sede la società ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare, concordando sull’esigenza di definire il giudizio nel merito in tempi rapidi, compatibilmente con lo stato di saturazione dei ruoli di udienza della Sezione. Per la trattazione del merito il Presidente del Tribunale ha quindi fissato l’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, in cui la causa è passata in decisione dopo la discussione orale.

5. Prima di procedere alla trattazione dei motivi di ricorso va brevemente chiarita la finalità dell’istruttoria disposta dal Tribunale, la quale, oltre che all’acquisizione di tutti gli atti del procedimento, era volta ad acquisire informazioni sugli altri impianti fotovoltaici già presenti o in procinto di essere realizzati nel territorio di Colli al Metauro. Questo perché nella memoria depositata il 16 maggio 2025 la difesa comunale si era soffermata particolarmente su tale profilo.

L’istruttoria, che il Comune ha eseguito in più tranches – i depositi documentali sono stati infatti eseguiti il 10, 15 e 16 maggio 2025 e, da ultimo, il 23 ottobre 2025 – ha consentito di accertare che gli impianti in questione sono ben otto (a cui va aggiunto un altro impianto per il quale il Comune ha negato l’autorizzazione con provvedimento impugnato con ricorso straordinario), il che costituisce un elemento che, come si vedrà, assume notevole rilevanza ai fini della decisione.

Sempre in premessa va osservato che le difese del Comune, nella parte in cui si deduce che l’area prescelta da BP RG non sarebbe idonea ex lege (in quanto la ex cava è stata già recuperata dal punto di vista ambientale), costituiscono una inammissibile integrazione postuma della motivazione del diniego impugnato, oltretutto confliggente con essa. Infatti nella determinazione n. 22/2024 (pag. 5, primo capoverso) si dice espressamente che il parere della Soprintendenza è non vincolante, il che vuol dire che il responsabile del VII Settore ha ritenuto idonea ex lege l’area in questione.

6. Passando quindi all’esame delle varie censure dedotte da BP RG (le quali saranno esaminate in un ordine diverso da quello esposto in ricorso), il Collegio osserva quanto segue.

6.1. Nella recentissima sentenza n. 1009/2025 il T.A.R. ha accolto un ricorso analogo a quello proposto da BP RG, ritenendo fondato il motivo con cui si deduceva la violazione dell’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021. Ma in quel caso, come emerge dalla piana lettura dei paragrafi 4.2. e 4.3. della sentenza, l’amministrazione procedente si era limitata a prendere atto del parere negativo della Soprintendenza, il che, ricadendo quell’impianto in area qualificata idonea ex lege , si poneva in contrasto con il prefato art. 22.

Ma un simile scenario non ricorre nel caso odierno, il che è evincibile tanto dalla serena lettura del provvedimento finale, quanto, soprattutto, dal fatto che la stessa ricorrente, con il terzo motivo, ha criticato il diniego nel merito, eccependo preliminarmente il vizio di incompetenza.

Non può pertanto sostenersi che nel caso di specie il Comune di Colli al Metauro abbia fondato il diniego unicamente sul parere negativo della Soprintendenza, e questo nemmeno enfatizzando il fatto che l’amministrazione procedente, già all’esito della seduta della conferenza di servizi del 27 agosto 2024, avesse anticipato la volontà di comunicare il c.d. preavviso di diniego proprio sulla base del parere della Soprintendenza (fino a quel momento, peraltro, nemmeno formalmente acquisito). Va infatti osservato che:

- per un verso, il contenuto del parere era stato sostanzialmente esposto oralmente dal rappresentante della Soprintendenza;

- per altro verso, il fatto che la P.A. ritenga prima facie sussistenti profili ostativi al rilascio di un titolo non implica di per sé alcuna conseguenza giuridicamente rilevante, essendo importante solo che tale circostanza sia trasfusa nel preavviso di diniego e che all’interessato sia data la possibilità di presentare osservazioni e documenti finalizzati a dimostrare l’insussistenza dei suddetti profili ostativi. E questo è quello che è accaduto nel caso odierno, visto che BP RG ha avuto modo di esporre le proprie argomentazioni, di cui si è tenuto conto nel provvedimento finale.

Il primo motivo è dunque infondato.

6.2. Analoga sorte merita il terzo motivo, nella parte in cui si deduce l’incompetenza del Comune a svolgere valutazioni in ordine all’impatto paesaggistico.

La censura, che si basa sulle regole generali compendiate dall’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, non tiene conto delle specificità della normativa speciale applicabile all’odierno procedimento.

Infatti l’art. 22 del D.Lgs. n. 199/2021, nel momento in cui, per gli impianti ricadenti in aree idonee ex lege , pone la regola secondo la quale il parere della Soprintendenza è obbligatorio ma non vincolante, introduce nel sistema una vistosa eccezione ai suddetti principi generali. Ma affinché la norma non risulti di fatto inapplicabile, è doveroso riconoscere ai Comuni il potere di svolgere una valutazione estesa anche al merito del parere espresso dalla Soprintendenza, o per disattenderlo o anche per confermarlo (mentre, come il T.A.R. ha chiarito nella prefata sentenza n. 1009/2025, “ …ciò che l’autorità procedente non può … fare è rigettare la domanda del proponente solo perché la Soprintendenza ha espresso un parere negativo, esistendo un ben preciso discrimine fra parere obbligatorio e vincolante e parere obbligatorio non vincolante… ”).

E con riguardo alla conferma va poi aggiunto che, a livello generale, “ …l’autorità competente al rilascio del titolo autorizzativo ben può, in ossequio ai principi generali in tema di motivazione dei provvedimenti amministrativi, limitarsi a dichiarare di condividere il parere della Soprintendenza (sempre che quest’ultimo sia a sua volta adeguatamente motivato e sempre che nella singola vicenda non esistano circostanze di fatto che richiedano una motivazione più approfondita e specifica), non potendo pretendersi che l’autorità procedente sia costretta sempre e comunque ad “inventare” ragioni ulteriori rispetto a quelle evidenziate dall’autorità preposta alla tutela del bene paesaggistico… ” (così sempre la citata sentenza n. 1009/2025).

Ma nella specie, come si è già detto e come si vedrà più in dettaglio, il Comune di Colli al Metauro non si è limitato a richiamare il parere della Soprintendenza.

Si deve pertanto concludere nel senso che, in particolare nel caso di parere non vincolante della Soprintendenza, l’autorità procedente può svolgere autonome valutazioni anche in ordine al profilo paesaggistico, eventualmente integrando quelle dell’organo periferico del Ministero della Cultura.

6.3. Va rigettato anche il quarto motivo, visto che le norme comunitarie menzionate nella rubrica del motivo, pur esprimendo in maniera chiara ed inequivoca il favor per la diffusione degli impianti che utilizzano le f.e.r., non giungono ad affermare che ogni richiesta di rilascio dei titoli autorizzativi deve essere accolta.

E ad analoga conclusione si deve pervenire con riguardo all’art. 9, “nuovo testo”, Cost., norma che, a ben guardare, non introduce alcuna particolare novità nel sistema, visto che:

- già da decenni la dottrina e la giurisprudenza (costituzionale, civile, penale e amministrativa) avevano ritenuto che l’art. 9, “vecchio testo”, tutelasse, oltre che il paesaggio, anche, in combinato disposto con l’art. 32, l’ambiente (si vedano, ex plurimis , le sentenze della Corte Costituzionale n. 210/1987 e n. 641/1987);

- la necessità di operare un equilibrato bilanciamento fra i contrapposti interessi (ed in particolare fra sviluppo economico e tutela del paesaggio e dell’ambiente) emergeva già dall’art. 41 Cost., “vecchio testo”, ed è stata in seguito formalizzata a livello di normazione primaria dalle leggi statali di recepimento delle direttive comunitarie in materia di V.I.A., A.I.A., Valutazione di Incidenza, etc.

Per cui, il fatto che, secondo l’orientamento prevalente, il “nuovo” art. 9 Cost. obbliga le amministrazioni competenti a operare un bilanciamento fra la tutela del paesaggio e la tutela dell’ambiente (laddove questo secondo valore corrisponderebbe in particolare alla realizzazione di impianti che utilizzano le f.e.r.) non significa che questo bilanciamento debba vedere prevalente sempre la tutela dell’ambiente, “ …anche nell’interesse delle future generazioni… ”.

6.4. Si deve dunque passare all’esame del profilo centrale attorno a cui ruota l’odierno giudizio, ossia la legittimità delle valutazioni che in concreto hanno svolto dapprima la Soprintendenza e poi il Comune (questioni che sono oggetto del secondo e, in parte, del terzo motivo).

6.4.1. E al riguardo non si può non partire dalla considerazione che, seppure “degradato” al rango di atto endoprocedimentale obbligatorio ma non vincolante, al parere che la Soprintendenza è chiamata ad esprimere nell’ambito dei procedimenti disciplinati dal D.Lgs. n. 199/2021 continuano ad applicarsi i principi elaborati dalla giurisprudenza sull’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004. Il parere de quo , dunque, deve essere certamente motivato, ma esso è espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice, oltre che per carenza di motivazione, solo per manifesta illogicità o per travisamento dei fatti e non nel merito. Inoltre appare logico considerare che, in realtà, il bilanciamento fra i contrapposti interessi deve essere operato dall’autorità competente per l’adozione del provvedimento finale e non dalla Soprintendenza (e questo perlomeno in caso di parere non vincolante), visto che l’organo periferico del Ministero della Cultura è preposto ex lege alla tutela dei beni culturali e paesaggistici ed è dunque abbastanza scontato che i suoi pareri siano “sbilanciati” verso la tutela di tali beni.

6.4.2. Nella specie, comunque, la Soprintendenza, dopo aver ricordato quali sono i vincoli che gravano sull’area prescelta da BP RG (il che non denota alcuna illegittimità, anche se è vero che, come afferma la ricorrente, il fatto che un’area sia soggetta a vincolo paesaggistico non osta di per sé alla costruzione di un impianto fotovoltaico, a meno che non esistano specifici divieti), ha evidenziato in particolare che “ …questo tratto di fascia valliva tra il fiume Metauro, la s.p. e via Borghetto, è interessato da diversi altri impianti fotovoltaici, alcuni in progetto e altri realizzati… ” e che “ …il processo di frammentazione di tali interventi comporta una compromissione progressiva del paesaggio tutelato… ”.

Come si può vedere, dunque, la Soprintendenza ha valorizzato un dato di fatto indiscutibile e tale da introdurre nell’odierna vicenda un elemento distintivo e non facilmente replicabile in altre realtà, ossia il fatto che il territorio di Colli al Metauro ospita già un numero notevole di impianti fotovoltaici, alcuni già operanti e altri di prossima realizzazione, e che la frammentazione di tali opere implica una progressiva compromissione dei beni tutelati.

6.4.3. Il Comune, da parte sua, nel dichiarato intento di procedere a quelle valutazioni invocate dalla ricorrente (si vedano ad esempio i passaggi di cui alle pagg. 4, ultimo capoverso, e 9, ultimi due capoversi, del provvedimento impugnato), ha esaminato una serie di profili rispetto ai quali è emersa la non assentibilità del progetto. E’ certamente vero che nel contesto della motivazione – la quale, va evidenziato, si estende per circa 10 pagine – si rinvengono considerazioni che, estrapolate dal contesto, potrebbero indurre a ritenere violate le norme e i principi invocati dalla ricorrente (ad esempio il passaggio in cui il responsabile del VII Settore afferma che “ …alla funzione di tutela del paesaggio è estranea ogni forma di attenuazione determinata dal bilanciamento o dalla comparazione con altri interessi, ancorché pubblici, che di volta in volta possono venire in considerazione… ”), ma si tratta per l’appunto di una mera impressione soggettiva, e dunque non imparziale, di BP RG.

In effetti, nel passaggio dianzi richiamato la suddetta affermazione viene semplicemente riferita dal responsabile del VII Settore (“ …in particolare, è stato anche in precedenza affermato che… ”) e comunque essa non esplica alcuna valenza autonoma dirimente rispetto alla decisione finale.

Ad ogni buon conto, e dovendosi ritenere corretta la ricostruzione dello stato dei luoghi operata dal funzionario comunale (il quale riferisce di avere anche svolto un sopralluogo in situ il giorno 28 novembre 2024), il profilo essenziale che il Collegio intende valorizzare è costituito dall’affollamento degli impianti fotovoltaici che connota il territorio di Colli al Metauro.

In effetti, non si può non considerare che un territorio tutto sommato non particolarmente esteso verrà nei prossimi anni interessato per circa 32 ettari da una proliferazione di impianti fotovoltaici (come è emerso dall’istruttoria disposta dal Tribunale), il che darà luogo ad una inevitabile alterazione del contesto territoriale che, seppure non perpetua, si protrarrà per almeno 20-25 anni. E allora non si può impedire all’ente esponenziale del territorio di tenere conto in senso ostativo di tale indiscutibile circostanza di fatto, il che rileva sia in senso assoluto (ossia in relazione all’indirizzo politico-legislativo di incentivazione della c.d. transizione ecologica, la quale transizione non può avvenire solo a carico di alcuni territori), sia con riguardo all’invocato bilanciamento fra i contrapposti interessi. È infatti evidente che il Comune resistente ha ritenuto di “avere già dato” e di non ritenere assentibili, almeno nell’area prescelta da BP RG, altri impianti.

E né si può eccepire che quello odierno sarebbe l’unico impianto per il quale è stato immotivatamente negato il rilascio del titolo, visto che spetta proprio all’amministrazione procedente valutare quello che, volendo utilizzare il linguaggio della normativa sulla V.I.A., ben si può definire “impatto cumulativo” e stabilire quale sia a tale riguardo il limite di tollerabilità. Ma, del resto, nemmeno BP RG ha dedotto una disparità di trattamento, essendo ben consapevole del fatto che questa figura sintomatica di eccesso di potere è configurabile solo in presenza di situazioni del tutto omogenee fra loro (cosa che non avviene nella specie, visto che ogni operatore ha prescelto un’area diversa per realizzare il proprio impianto e che non tutte le aree de quibus sono interessate dai medesimi vincoli).

E nemmeno si può enfatizzare oltre misura il fatto che la realizzazione dell’impianto sarebbe finalizzata anche alla delocalizzazione dell’allevamento di suini di proprietà delle signore LI, visto che:

- questo è un fatto contingente e non dirimente ai fini dell’assentibilità degli impianti de quibus ;

- l’impegno espresso in tal senso dalle signore LI è molto “esile” e giuridicamente non del tutto chiaro (si veda il documento allegato n. 11 al ricorso).

Ugualmente non si può annettere rilievo dirimente al fatto che la Provincia, quale Soggetto Gestore del Sito ZPS IT5310028, ha espresso parere favorevole, sia perché tale parere riguarda comunque solo questo aspetto, sia perché è del tutto evidente che la natura obbligatoria ma non vincolante che l’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021 attribuisce al parere della Soprintendenza non può che essere attribuita anche ai pareri delle altre amministrazioni preposte alla tutela di interessi primari (il che, del resto, è confermato dal disposto dell’art. 5, comma 9, del D.P.R. n. 357/1997). A voler diversamente opinare si avrebbe l’indesiderata conseguenza per cui il carattere preclusivo che il legislatore ha voluto escludere con riguardo al parere della Soprintendenza permarrebbe con riguardo ad altri pareri, il che frustrerebbe le finalità acceleratorie sottese al disposto dell’art. 22, comma 1, let. a), del D.Lgs. n. 199/2021.

6.4.5. In conclusione, dunque, si può affermare che tanto la Soprintendenza (in forma più sintetica, ma certamente chiara) quanto il Comune (in forma estesa) hanno evidenziato in maniera che il Tribunale ritiene adeguata quali sono i profili ostativi alla realizzabilità del presente impianto, il quale, va aggiunto, sarebbe nettamente quello più esteso in superficie (circa 9 ettari) rispetto agli altri di cui ha dato conto l’istruttoria.

Né, come detto, tali motivazioni sono sindacabili nel merito, una volta stabilito che le amministrazioni interessate hanno comunque deciso in base ad una corretta ricostruzione dello stato dei luoghi.

7. In conclusione, il ricorso va respinto.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, alla luce della particolarità della vicenda amministrativa sottostante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ET Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

OM PI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OM PI	ET Anastasi

IL SEGRETARIO