Pubblicato il 27/11/2025

N. 21349/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14627/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14627 del 2023, proposto da
HI in Liquidazione s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Tps Taranto s.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della delibera di AGCM n. 30740 adottata nell'adunanza del 18 luglio 2023, trasmessa alla ricorrente con prot. 0066532 registro partenza del 4/8/2023, di chiusura istruttoria del procedimento I847 e applicazione sanzione pecuniaria nella misura di € 18.149,10, in solido con il NS HI, per avere posto in essere un'intesa orizzontale segreta di ripartizione del mercato, unitamente alle società TPS Taranto s.r.l., Comerin s.r.l., Comes s.p.a., Siples s.r.l., NS Navalmeccanico Taranto – C.N.T., Electra s.r.l., IMET s.r.l., Manutenzione Impianti e Bonifiche Meridionali s.r.l., Maren s.r.l., Officine Jolly s.r.l., Omega Engineering Marine s.r.l., Ricerca, Innovazione, Tecnologie (R.I.T.) s.r.l. e Technomont Taranto s.r.l.;

di ogni atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi comprese, se e per quanto occorra, la delibera del 13.07.2021 n. 29759, con cui è stata avviata l''istruttoria ai sensi dell''art. 14 legge n. 287/90, la delibera del 13.12.2022 n. 30420, di proroga dei termini, e la delibera del 2.5.2023 n. 30626, di ulteriore proroga dei termini.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 la dott.ssa NC CI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe è stato impugnato il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha sanzionato la ricorrente per avere posto in essere un'intesa orizzontale segreta di ripartizione del mercato, unitamente alle società TPS, Comerin s.r.l., Comes s.p.a., Siples, NS Navalmeccanico Taranto – C.N.T., Electra s.r.l., IMET s.r.l., Manutenzione Impianti e Bonifiche Meridionali s.r.l., Maren s.r.l., Officine Jolly s.r.l., Omega Engineering Marine s.r.l., Ricerca, Innovazione, Tecnologie (R.I.T.) s.r.l. e Technomont Taranto s.r.l.

La ricorrente ha dedotto che l’Autorità aveva avviato la propria attività preistruttoria a seguito della segnalazione da parte della Marina Militare, Direzione Arsenale di Taranto, di data 12 novembre 2020, relativa “a possibili condotte illecite riscontrate in una serie di gare per lavori e servizi vari banditi dall’Arsenale nel periodo 2018-2020”; con la segnalazione veniva altresì trasmessa l’ordinanza del IP di Taranto del 18 febbraio 2020, avente a oggetto gare per servizi di ammodernamento di navi militari e un prospetto sulla partecipazione a una ulteriore serie di gare per servizi vari.

La segnalazione era stata integrata in data 26.2.2021 con la documentazione trasmessa dalla Guardia di Finanza, Nucleo Speciale Antitrust, consistente nelle intercettazioni e nei documenti di gara utilizzati dal IP, nonché nella richiesta di rinvio a giudizio nei confronti, tra gli altri, anche di un ex dipendente/procuratore di TPS.

All’esito dell’istruttoria, con la delibera 30740 del 18/7/2023 l’Autorità aveva accertato la sussistenza di “un accordo tra concorrenti per la ripartizione del mercato attraverso il coordinamento delle reciproche strategie partecipative per la spartizione a “tavolino” degli affidamenti di servizi per l’ammodernamento progressivo programmatico delle UU.NN. VE SA MA (4114/18) in sosta a Taranto a fine 2018 e delle undici procedure in economia dalla 5658/18 alla 5667/2018 e la 5671/18”; l’intesa illecita sarebbe stata idonea a condizionare le procedure pubbliche di scelta del contraente di rilevanza strategica nell’indotto di Taranto.

La prima fase delle condotte anticoncorrenziali era stata circoscritta dall’Autorità al periodo tra il 25 e il 30 ottobre 2018, e avrebbe riguardato la procedura 4118/2018, mandata deserta, nonché la spartizione delle procedure 4118/18, 4111/18, 4112/18 e 4114/18, le cui aggiudicazioni sarebbero avvenute con ribassi molto contenuti e per mezzo di reciproche astensioni.

La seconda fase sarebbe temporalmente collocabile tra il 23/11/2018 e il 7/12/2018 e avrebbe riguardato la spartizione concordata delle gare, dalla 5658/18 alla 5667/18 e la 5671/18, risultanti dallo “spacchettamento” della procedura 4118/18 andata originariamente deserta.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 della legge n. 689/1981. Violazione del giusto procedimento in combinato disposto con l’art. 97 della Costituzione.

Il procedimento era stato avviato il 13 luglio 2021, a seguito della segnalazione, pervenuta all’Autorità il 12 novembre 2020, da parte della Marina Militare, Direzione Arsenale di Taranto. In quell’occasione era stata trasmessa all’Autorità l’ordinanza del IP del Tribunale di Taranto del 18 febbraio 2020, che, sulla base delle intercettazioni telefoniche ed ambientali acquisite nel corso delle indagini penali, aveva disposto misure cautelari personali nei confronti, tra gli altri, di un dipendente/procuratore di TPS (ma non del suo legale rappresentante).

La segnalazione è stata integrata il 26 febbraio 2021 con la trasmissione di tutta la documentazione utilizzata dal IP (intercettazioni e documenti di gara), nonché con la richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Procura del Tribunale di Taranto nei confronti, tra gli altri, dell’ex dipendente/procuratore di TPS.

L’istruttoria era stata avviata solo il 13 luglio 2021, pertanto oltre il termine perentorio di 90 giorni, previsto dall’art. 14 della legge n. 689/1981, decorrente dal 12.11.2020, o al più tardi, dal 26.2.2021.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del d.P.R. n. 217/1998; violazione del giusto procedimento in combinato disposto dell’art. 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto. Sviamento.

Il procedimento, la cui istruttoria era stata avviata con la deliberazione del 13.7.2021, si sarebbe dovuto concludere il 31.12.2022; con deliberazione del 13.12.2022 l’Agcm aveva disposto la proroga del termine di chiusura del procedimento al 30.6.2023 e, poi, ulteriormente fino al 18.7.2023.

Il differimento del termine di chiusura del procedimento era stato motivato sulla base di una formula stereotipata, con riferimento alla complessità del procedimento istruttorio per il numero

significativo di gare da esaminare, e all’esigenza di garantire alle parti private un congruo termine per l’esercizio del diritto di difesa, in considerazione dell’ingente documentazione da visionare.

Tale motivazione doveva ritenersi insufficiente, dal momento che tali circostanze erano ben note all’Autorità già alla data del 13.7.2021, quando era stata avviata l’istruttoria ed era stata fissata al 31.12.2022 la data per la chiusura del procedimento.

3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 101 TFUE e dell’art. 2 della legge 287/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione e di istruttoria. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto. Sviamento.

La limitatezza dell’ambito geografico e merceologico, da un lato, e l’impossibilità di un suo, neppure potenziale, condizionamento, dall’altro, avrebbero impedito, nella fattispecie, il configurarsi dell’accordo anticoncorrenziale vietato dall’art. 101 del TFUE. Tutte le gare del 2018 a cui aveva partecipato la ricorrente, infatti, si erano svolte attraverso il MEPA, aperto a tutti gli operatori presenti sul territorio nazionale ed europeo (svariate migliaia), come tale insuscettibile di condizionamento.

Difettava, altresì, l’offensività della condotta, avuto riguardo alle condizioni economiche di affidamento delle gare di appalto.

Ed invero, fatta eccezione per le gare da 4110/18 a 4114/2018, aggiudicate con un ribasso del 2%, tutte le altre erano state aggiudicate con ribassi consistenti, che arrivavano fino al 39,99%, e che mediamente si attestavano intorno al 10%.

TPS e le altre imprese, in possesso di diverse specializzazioni, attraverso il NS stabile CNT, o altri consorzi, di cui facevano parte, oppure in forma individuale, avevano legittimamente cercato di rafforzare il loro posizionamento sul mercato, ma sempre nella logica della concorrenza, come dimostravano anche i contenziosi che avevano riguardato alcune gare.

Con riferimento alla posizione del NS HI (non essendovi gare cui aveva partecipato la ricorrente), questo aveva ottenuto l’aggiudicazione della gara 5660/18 con un ribasso offerto di 11,75%, della 5664/18 con il ribasso del 5,01% e della 5662/18 con un ribasso dell’8,4%, la prima in ATI con la ditta Mancarella, la seconda con la società Omega e la terza in ATI con la ditta Officine Jolly. Aveva inoltre partecipato ad altre cinque gare del 2018 senza ottenere l’aggiudicazione dell’appalto.

Il NS non aveva presentato offerte rispetto alle gare con riferimento alle quali non disponeva

della necessaria specializzazione, ovvero perché vi partecipavano altre consorziate, ovvero ancora perché ritenute estremamente antieconomiche, secondo una propria ed autonoma insindacabile valutazione e non già perché a ciò costretto da un’intesa fraudolenta con altre imprese.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 del Reg. CE n. 1/2003, degli artt. 15 e 31 della l. n. 287/1990, dell’art. 11 della l. n. 689/1981. Violazione e falsa applicazione delle Linee Guida. Violazione del principio di proporzionalità.

La quantificazione della sanzione doveva ritenersi errata ed iniqua.

Inoltre, nella fattispecie ricorrevano circostanze che, qualora correttamente valutate, avrebbero dovuto portare ad una riduzione della sanzione, quali la collaborazione massima fornita dalla ricorrente nell’ambito della fase istruttoria, la scarsa durata della presunta infrazione, posto che le pratiche concorrenziali si erano svolte nell’arco di pochi giorni, e l’assoluta assenza di danno per la stazione appaltante.

Si è costituita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato resistendo al ricorso.

All’udienza pubblica del 29 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Devono preliminarmente essere esaminate le censure di contenuto formale aventi ad oggetto la tardività dell’avvio e della conclusione del procedimento.

Sotto il primo profilo la ricorrente ha contestato che il procedimento era stato avviato il 13 luglio 2021, a seguito della segnalazione, pervenuta all’Autorità il 12 novembre 2020, da parte della Marina Militare, Direzione Arsenale di Taranto; la segnalazione è stata integrata il 26 febbraio 2021 con la trasmissione di tutta la documentazione utilizzata dal IP (intercettazioni e documenti di gara), nonché con la richiesta di rinvio a giudizio formulata dalla Procura del Tribunale di Taranto nei confronti, tra gli altri, dell’ex dipendente/procuratore di TPS, mentre l’istruttoria è stata avviata il 13 luglio 2021.

In merito deve preliminarmente osservarsi come la circostanza che il Consiglio di Stato abbia recentemente rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea una ulteriore questione interpretativa dell’art. 14 l. 689/1981 sempre con riferimento ad una violazione del diritto antitrust (segnatamente, un’intesa vietata dall’art. 101 Tfue) non induce a sospendere nuovamente il giudizio, tenuto conto del fatto che la Corte di giustizia ha più volte rammentato che qualora «la disposizione di diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte o […] la corretta interpretazione del diritto dell’Unione s’impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbî» il giudice nazionale non è tenuto a rimettere la questione ai sensi dell’art. 267 Tfue (Corte giust. Ue, 6 ottobre 2021, causa C-561/19); pertanto deve ritenersi che si possa decidere la causa senza dover attendere l’ulteriore pronunciamento del giudice europeo (come tra l’altro già avvenuto in ipotesi analoghe, cfr. Tar Lazio, sez. I, 1° luglio 2025, n. 12941; 26 agosto 2025, n. 15795; Cons. Stato, sentenza n. 2979/2025).

A seguito della rimessione operata da questo Tribunale con l’ordinanza 12962/2023, infatti, con sentenza del 30 gennaio 2025 la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato che: “L’articolo 4, paragrafo 5, e l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2019/1 […] nonché l’articolo 102 TFUE, letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che: essi ostano a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’autorità nazionale garante della concorrenza, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio di tale procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell’illecito, e, dall’altro, sanziona l’inosservanza di tale termine col annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d’infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest’ultima di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica”.

Per addivenire a tale conclusione la Corte ha premesso che “in assenza di una normativa specifica dell’Unione che disciplini i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza, spetta agli Stati membri adottare e applicare le norme procedurali nazionali in tale settore (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punti da 43 a 45).

44 Tuttavia, se è pur vero che l’adozione e l’applicazione di tali norme rientrano nella competenza degli Stati membri, questi ultimi devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell’Unione. In forza del principio di effettività essi non devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’attuazione di tale diritto e, per quanto riguarda in particolare il settore del diritto della concorrenza, essi devono assicurarsi che le norme che adottano o applicano non pregiudichino l’effettiva applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punto 46 e giurisprudenza ivi citata)”; pertanto “le norme nazionali che fissano i termini procedurali in materia di accertamento delle infrazioni e di imposizione di sanzioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza devono far sì che, nel rispetto del principio della certezza del diritto, le cause siano trattate entro un termine ragionevole, senza compromettere l’effettiva attuazione degli articoli 101 e 102 TFUE nonché della direttiva 2019/1 nell’ordinamento giuridico interno (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punto 49)” (§ 46 sent.).

La Corte ha precisato, altresì, che “al fine di adempiere efficacemente il loro obbligo di applicare il diritto dell’Unione in materia di concorrenza, le autorità nazionali responsabili dell’esecuzione della normativa in detta materia devono essere in grado di attribuire un diverso grado di priorità alle denunce ad esse indirizzate, disponendo, a tal fine, di un ampio margine di discrezionalità” (§ 57 sent.), onde poter “procedere a tutte le misure istruttorie preliminari nonché alle valutazioni di fatto e di diritto spesso complesse, necessarie per valutare se l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio sia giustificato, ma anche di scegliere, in funzione del grado di priorità che, nell’esercizio della sua indipendenza operativa, intende accordare a una procedura d’infrazione in corso, il momento più opportuno per avviare, se del caso, la fase istruttoria in contraddittorio di quest’ultima” (§ 60 sent.).

Pertanto, “un’autorità nazionale garante della concorrenza deve disporre della facoltà di rinviare temporaneamente l’avvio della fase istruttoria in contraddittorio in un determinato procedimento, sebbene essa abbia già accertato l’esistenza degli elementi essenziali dell’asserita violazione. Tale facoltà è conforme all’obiettivo di garantire che l’autorità interessata sia in grado di trattare adeguatamente tutte le procedure d’infrazione di cui è investita. Essa può inoltre contribuire a un uso efficiente delle risorse disponibili e a favorire un’adeguata cooperazione nell’ambito della rete europea della concorrenza. Tuttavia, un siffatto rinvio temporaneo non può avere come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale deve concludersi la fase che precede la comunicazione degli addebiti di una procedura d’infrazione” (§ 61).

La Corte ha quindi ritenuto che “l’applicazione del termine in questione rischia di obbligare l’AGCM a dover trattare in maniera indifferenziata l’insieme delle procedure d’infrazione di cui è investita, prendendo in considerazione non già le circostanze proprie di ciascuna procedura, ma seguendo unicamente un ordine cronologico, impedendole così di stabilire e attuare priorità per le sue procedure relative all’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE. Tale autorità potrebbe quindi essere costretta ad avviare procedimenti istruttori su basi di fatto e di diritto incerte o a privilegiare il trattamento di talune categorie di casi che le sue risorse disponibili le consentano di trattare superata la fase dell’indagine preliminare, a scapito magari di casi particolarmente complessi e dannosi per la libera concorrenza nel mercato interno. Un siffatto pregiudizio all’indipendenza operativa dell’AGCM è tanto più verosimile in una situazione in cui il dies a quo del termine, le cui modalità di avvio appaiono, del resto, poco precise, poco chiare e poco prevedibili tanto per tale autorità quanto per l’impresa interessata, coincide con la prima segnalazione dell’asserita violazione presso tale autorità, la quale è quindi obbligata ad istruire immediatamente il fascicolo”, concludendo per il contrasto della disciplina sopra richiamata con il diritto comunitario.

Tenuto conto di tali principi, nella fattispecie non può quindi ravvisarsi la tardività dell’avvio dell’istruttoria con riferimento al termine di 90 giorni di cui all’art. 14 citato.

In ogni caso, deve anche considerarsi che nel caso in esame, benché la prima segnalazione sia pervenuta all’Autorità il nel novembre 2020, nel lasso di tempo intercorso fino all’avvio del procedimento nel luglio 2021 l’Autorità ha proceduto ad una serie di verifiche naturalmente complesse data la tipologia di infrazione oggetto di analisi, e vi è stata un’integrazione istruttoria, sicché non può dirsi che il lasso di tempo utilizzato per le indagini della fase preistruttoria, ove ancorato all’effettivo accertamento della condotta da sanzionare, fuoriesca dai canoni della ragionevolezza, pur sempre applicabili ai procedimenti di competenza dell’Antitrust.

Ciò tanto più se si considera che nel passo della sentenza sopra riportato la Corte di Giustizia ha anche precisato che far decorrere il termine per l’avvio del procedimento dalla prima segnalazione dell’asserita violazione presso tale autorità può comportare un effettivo pregiudizio all’indipendenza operativa dell’Autorità.

Inoltre, la ricorrente non in alcun modo indicato il pregiudizio, in termini di lesione dei diritti di difesa, che le sarebbe derivato dall’inutile decorso del termine in questione e dall’avvio non tempestivo del procedimento, elemento che secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia assume rilievo decisivo ai fini dell’accoglimento della censura di tardività dell’attività procedimentale.

Ed infatti in più occasioni la Corte di giustizia UE ha affermato che il superamento del termine ragionevole può costituire motivo di annullamento delle decisioni che accertano infrazioni solo se risulti provato che la violazione del principio del termine ragionevole ha pregiudicato i diritti della difesa delle imprese interessate; al di fuori di tale specifica ipotesi, il mancato rispetto dell’obbligo di decidere entro un termine ragionevole non incide sulla validità del procedimento amministrativo (Tribunale UE, 18.11.2020, cause T-814/17, p.ti 357-359; e in senso conforme, Tribunale UE, 6.12.2020, T-515/18, p.to 91 e Corte di giustizia, 21.1.2021, causa C-466/19 P, p.to 32 e 21.9.2006, Gebied, C 105/04).

Né tale pregiudizio può essere individuato nel fatto che la parte interessata, non essendo notiziata dell’avvio del procedimento sanzionatorio, continuerebbe nella pratica ipoteticamente illecita, andando incontro a conseguenze di maggiore entità, poiché tale affermazione postulerebbe che l’inerzia dell’Amministrazione ingeneri un affidamento che consentirebbe la prosecuzione della condotta illecita mentre, come è evidente, il soggetto che pone in essere una condotta sanzionabile, non può certo efficacemente sostenere di aver perseverato nell’illecito sol perché non gli sarebbe stata contestata la violazione; senza considerare che nella fattispecie l’intesa è stata comunque circoscritta in un ambito temporale precedente.

Ed infatti nella sentenza sopra citata la Corte chiarisce che il rischio della protrazione eccessiva della fase preistruttoria è quello che eventuali prove a discarico riguardanti l’infrazione addebitata in tale comunicazione non possano più essere acquisite o possano esserlo soltanto con difficoltà (§ 64 sentenza).

Del resto, anche il Consiglio di Stato ha recepito i passaggi principali della sentenza della Corte di giustizia (Cons. Stato, sentenza n. 2979/2025), affermando che i principî espressi dalla Corte comportano che ai procedimenti antitrust di Agcm si applica solo il principio del termine ragionevole e che in ogni caso, per dar luogo ad una ipotesi di annullamento del provvedimento finale, la parte deve dimostrare il pregiudizio che l’eventuale eccessiva durata della fase preistruttoria ha determinato sui propri diritti di difesa.

Infondata è anche la successiva censura, relativa al termine per la conclusione del procedimento, dal momento che il d.P.R. n. 217/98, che disciplina le attività istruttorie dell’Agcm, pur prevedendo una scansione temporale dell’attività dell’Autorità, non qualifica espressamente i termini dallo stesso previsti come perentori, né individua un’ipotesi di decadenza dalla potestà sanzionatoria, né prevede una specifica illegittimità del provvedimento “tardivamente” adottato.

Del pari non può essere accolta la doglianza relativa alla carenza di motivazione delle delibere di proroga del termine di chiusura del procedimento.

La prima proroga, infatti, che ha esteso il termine di conclusione del procedimento al 30 giugno 2023 - è stata dettata dalla “complessità del procedimento istruttorio che riguarda un numero significativo di gare, su un arco temporale pluriennale, e di Parti del procedimento coinvolte nell’illecito”, dalla “quantità e la complessità degli elementi acquisiti nel corso dell’istruttoria (…) nonché la necessità di assicurare alla parte un congruo termine per l’esercizio dei diritti di difesa anche in relazione all’ingente mole di documenti sui quali esercitare il contraddittorio”; la seconda, che ha esteso la conclusione del procedimento al 18 luglio 2023, è stata motivata con riferimento all’istanza di una delle parti del procedimento (la Comes s.p.a.), accolta dall’Agcm per “garantire il più ampio esercizio del diritto di difesa e del contradditorio”.

Pertanto, le proroghe sono state ritualmente disposte e motivate in relazione alla complessità dell’istruttoria e al corretto esplicarsi del contraddittorio tra le parti.

Passando all’esame del terzo motivo, va premesso come la definizione di mercato rilevante da parte dell’Agcm sia espressione di una valutazione discrezionale (che inevitabilmente rischia di scontare un margine d’opinabilità), sindacabile dal giudice amministrativo solo per mancato rispetto dei generali principî di logicità, ragionevolezza e proporzionalità, oltre che del vincolo di coerenza comunitario (Cons. Stato, sez. VI, 8 agosto 2014, n. 4228): orbene, nel caso di specie, non si riscontrano i menzionati vizî (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 agosto 2021, n. 5992).

Nelle ipotesi di intese restrittive della concorrenza, è stato precisato che la definizione del mercato rilevante risulta ex se funzionale all’individuazione delle caratteristiche stesse del contesto nel cui ambito si colloca l’illecito coordinamento delle condotte d’impresa, atteso che è proprio l’ambito di tale coordinamento a delineare e definire l’ambito stesso del mercato rilevante. Vale a dire che la definizione dell’ambito merceologico, operativo e territoriale in cui si manifesta un coordinamento fra imprese concorrenti e si realizzano gli effetti derivanti dall’illecito concorrenziale risulta funzionale alla decifrazione del grado di offensività dell’illecito (Cons. Stato, sez. VI, 3 giugno 2014 n. 2837).

Nella specie, essendo in contestazione una fattispecie di bid rigging, il mercato rilevante è stato correttamente individuato nell’insieme delle gare pubbliche alterate o condizionate dai partecipanti all’intesa (sul punto, v. Cons. Stato, sez. VI, 9 settembre 2021, n. 6239).

Dal materiale istruttorio acquisito risulta poi che l’intesa si è concretizzata in un accordo tra concorrenti per la ripartizione del mercato attraverso il coordinamento delle reciproche strategie partecipative per la spartizione a “tavolino” degli affidamenti di servizi per l’ammodernamento progressivo programmatico delle UU.NN VE SA MA (4110/18, 4111/18 e 4118/18), VE AT (4112/18) e VE IT (4114/18) in sosta a Taranto a fine 2018 e delle undici procedure in economia dalla 5658/18 alla 5667/18 e la 5671/18.

L’Autorità ha dato conto dei contatti intervenuti tra le parti per attuare tale strategia, evidenziando che la condivisione dell’intento spartitorio da parte di TPS si è manifestata tanto con riferimento alla prima fase dell’intesa, avente ad oggetto la diserzione concordata alla procedura 4118/18, seguita dalla presentazione di un’unica offerta per ciascuna delle quattro procedure 4110/18, 4111/18, 4112/18 e 4114/18, quanto nella seconda fase, relativa alle procedure per l’affidamento in economia dei servizi frazionati di manutenzione di VE SA MA.

Sotto il primo profilo, con riferimento alla gara n. 4118/18, il provvedimento evidenzia che le parti hanno mandato deserta la procedura ristretta che era la più importante per importo base d’asta (circa € 3 milioni) e per molteplicità servizi da svolgere; le trascrizioni delle intercettazioni agli atti comprovano che si tratti di una posizione condivisa, poiché solo una diserzione condivisa avrebbe consentito alle società interessate di pervenire all’obiettivo prefissato, ovvero indurre il decisore pubblico a ribandire i servizi a diverse condizioni; come confermato da una conversazione intercorsa tra la stazione appaltante e Officine JOLLY del 27 ottobre 2018, in cui la prima osserva: “[N.C. esponente della stazione appaltante]: Mi sto organizzando con i miei per rifare le economie [e più in là nella medesima conversazione] Comunque si in ogni caso voi mi avete detto, guarda che te la mandiamo deserta, mi date il tempo di organizzarmi. Mi sto organizzando ”; sul punto Officine JOLLY dà conto dell’intermediazione con le altre parti del procedimento nei seguenti termini “ [G.F. Officine JOLLY]: Appunto sto dicendo, fammi fare un passaggio veloce [e ancora] E' chiaro, è chiaro. Io spero di spero di far capire [e altresì] Sarà comunque comunicato subito ”.

Anche per quanto riguarda le altre quattro procedure, le risultanze in atti danno conto che, alla vigilia della scadenza delle quattro gare, in ambito consortile era tutto pronto per addivenire ad una soluzione di compromesso; in particolare, la trascrizione di una conversazione tra SIPLES e TPS/COMERIN della sera del 29 ottobre 2018, alla vigilia quindi della scadenza delle altre quattro procedure ancora aperte, dà conto che in ambito consortile era tutto pronto per addivenire ad una soluzione di compromesso: “ ci dobbiamo vedere per forza [in dialetto - n.d.r.] e dobbiamo decidere, seduta stante quello che dobbiamo fare ”; TPS/COMERIN risponde “ tutto pronto ci ha. Tutto firmato, tutto pronto pure da me. E noi avevamo preparato tutto, capito? ”; [SIPLES allora risponde] “ va bene, va bene. Allora ci vediamo domani mattina ”; [TPS/COMERIN] “ si, sta tutto pronto non ti preoccupa' ”( par. 223 provv.).

Per la seconda fase, al punto 233 il provvedimento sanzionatorio dà conto del fatto che il 23 novembre 2018 si incontrano CHIOME, TPS/Comerin e Officine JOLLY - venute a disposizione della lista delle procedure in economia in esame che sarebbero state bandite dal successivo 26 novembre 2018 (“ [D.C.A. CHIOME]: si ce l'ho, ce l'ho in chiavetta, ce li ho ”); le parti iniziano quindi a definire la perimetrazione della dimensione soggettiva della spartizione sull’insieme delle procedure; gli incontri tra i concorrenti - che si sono susseguiti durante tutto l’arco temporale dell’iter di svolgimento delle procedure fino alla presentazione delle offerte (tra il 23 novembre e il 7 dicembre 2018) - erano volti ad aggiornare lo schema spartitorio che si andava delineando in relazione al coinvolgimento di volta in volta di una o più ditte, singolarmente e/o in ATI, a ciascuna

delle gare in esame.

Come emerge in più occasioni dalle trascrizioni, Officine JOLLY, il 28 novembre 2018, riferisce l’andamento della concertazione con riguardo al “foglietto” che riporta la lista con i numeri dei fascicoli delle procedure in esame nei seguenti termini: “ [G.F. Officine JOLLY]: allora dove stanno le "V", non sono riuscito a fare niente... ancora e... mo' ti metto i pallini ” [e più in là nella conversazione] “ [D.C.A. CHIOME]: quindi, questo qui deve vincere, giusto?” [G.F. Officine JOLLY]: “ si, bravo. Qua metti la X, metti la X qua ” [D.C.A. CHIOME]: “ questo qui deve vincere? ” [G.F. Officine JOLLY]: “ si. Al momento stiamo così [e ancora] no, ancora niente ti ho dato io ND [CHIOME], non ho fatto conti, io solo queste due ti ho chiuso adesso, definitive: uno e due. Quelle con la “V” sono ancora da fare ”. Il successivo 30 novembre 2018, la stessa Officine JOLLY conferma: “[ G.F. Officine JOLLY]: quelle che ti sto dando, sono gli aggiudicatari ” e ancora “[ G.F. Officine JOLLY]: si, prendi i numeri che dico per le assegnazioni [D.C.A. CHIOME]: ah proprio quelli di assegnazione? ” .

Dal tenore delle conversazioni, in alcuni casi più criptico, in altri chiaro, emerge che i contatti erano volti ad individuare la migliore “combinazione” possibile delle ditte, singolarmente e/o in ATI ad hoc, che avrebbero –di volta in volta – partecipato in qualità di vincitrici, perdenti e/o di quelle che avrebbero garantito atti di non belligeranza.

Al riguardo deve rammentarsi che l’esistenza di una pratica concordata, considerata la (estremamente) difficile acquisibilità della prova di essa in tal senso tra i concorrenti (c.d. “smoking gun”), viene ordinariamente desunta dalla ricorrenza di determinati indici probatori dai quali inferire la sussistenza di una sostanziale finalizzazione delle singole condotte ad un comune scopo di restrizione della concorrenza.

In materia è dunque ammesso il ricorso a prove indiziarie, purché le stesse, come più volte affermato in giurisprudenza, si fondino su indizi gravi, precisi e concordanti. Sempre in materia probatoria deve poi essere considerata la distinzione tra elementi di prova “endogeni”, afferenti l’anomalia della condotta delle imprese, non spiegabile secondo un fisiologico rapporto tra di loro, ed elementi “esogeni”, quali l'esistenza di contatti sistematici tra le imprese e scambi di informazioni. La collusione può essere provata anche “per inferenza”, dalle circostanze del mercato. La differenza tra le due fattispecie e le correlative tipologie di elementi probatori – “endogeni” ed “esogeni” - si riflette sul soggetto sul quale ricade l'onere della prova: nel primo caso, la prova dell'irrazionalità delle condotte grava sull'Autorità, mentre, nel secondo caso, l'onere probatorio contrario viene spostato in capo all'impresa.

In particolare, qualora, a fronte della semplice constatazione di un parallelismo di comportamenti sul mercato, il ragionamento dell'Autorità sia fondato sulla supposizione che le condotte poste a base dell'ipotesi accusatoria oggetto di contestazione non possano essere spiegate altrimenti, se non con una concertazione tra le imprese, a queste ultime basta dimostrare circostanze plausibili che pongano sotto una luce diversa i fatti accertati dall'Autorità e che consentano, in tal modo, di dare una diversa spiegazione in chiave concorrenziale dei fatti rispetto a quella accolta nell'impugnato provvedimento.

Qualora, invece, la prova della concertazione non sia basata solo sulla semplice constatazione di un parallelismo di comportamenti, ma dall'istruttoria emerga che le pratiche possano essere state frutto di una concertazione e di uno scambio di informazioni “in concreto” tra le imprese, in relazione alle quali vi siano ragionevoli indizi di una pratica concordata anticoncorrenziale, grava sulle imprese l'onere di fornire una diversa spiegazione lecita delle loro condotte e dei loro contatti (Cons. Stato, Sez. VI, 13.5.11, n. 2925).

Nella fattispecie, a fronte del corredo probatorio ampiamente riportato nel provvedimento, le spiegazioni alternative fornite dalla ricorrente non risultano idonee a confutare le conclusioni cui è giunta l’Autorità.

Quanto al fatto che si tratterebbe di gare aperte, gestite tramite il MEPA, deve, infatti, osservarsi che il requisito della nazionalità delle navi (italiana) sulla quale sono valutate le attività pregresse già di per sé è idoneo a limitare la platea dei concorrenti e consentendo la compromissione della concorrenza in un ambito comunque ristretto; ed infatti alcune di queste procedure frazionate sono state dichiarate infruttuose al primo tentativo anche in conseguenza dell’esclusione per assenza di requisiti tecnici delle parti, che dovevano essere in possesso delle specializzazioni richieste.

Inoltre, le trascrizioni delle intercettazioni agli atti hanno dato conto delle istanze delle parti volte ad ottenere il mantenimento dei requisiti di partecipazione anche per le procedure c.d. frazionate, mentre il ricorso al MEPA, presentato quale strumento idoneo a generare criticità nell’indotto viene, poi commentato così da Officine JOLLY: “ [G.F. Officine JOLLY]: Ti spiego come la penso. In questi ultimi due anni abbiamo notato che anche su quel mercato, non cambia niente, perché gli interlocutori sono gli stessi […] attenzione, che magari è inutile ”.

Quanto al carattere non remunerativo delle gare, si osserva che l’accertamento condotto ha permesso di verificare la sussistenza di un boicottaggio collettivo seguito da condotte spartitorie della gara, che rendono del tutto ininfluente l’accertamento sul livello degli sconti posto che questi, in assenza del contesto collusivo, avrebbero potuto essere ben più consistenti in ipotesi di quelli effettivamente praticati.

Devono essere, infine, disattese le doglianze sollevate con l’ultimo motivo in ordine alla quantificazione della sanzione.

In primo luogo, infatti, l’Autorità ha adeguatamente motivato la qualificazione in termini di gravità delle condotte accertate, trattandosi di un cartello orizzontale avente ad oggetto il condizionamento di una serie di procedure di gara pubbliche, condotta considerata tra le violazioni più gravi della normativa antitrust, in quanto idonea ad alterare, in caso di aggiudicazione delle procedure di gara - come poi avvenuto nel caso di specie - per tutta la durata dell’affidamento, il normale gioco della concorrenza.

La determinazione dell’importo base, nella specie, è stata effettuata dall’Autorità secondo quanto disposto dal punto 18 delle Linee Guida sulle sanzioni che, con particolare riferimento alle fattispecie di collusione nell’ambito di gare di appalti pubblici, dispone che “l’Autorità prenderà in considerazione il valore delle vendite direttamente o indirettamente interessate dall’illecito. In linea di principio, tale valore corrisponde, per ciascuna impresa partecipante alla pratica concertativa, agli importi oggetto di aggiudicazione o posti a base d’asta in caso di assenza di aggiudicazione o comunque affidati ad esito di trattativa privata nelle procedure interessate dall’infrazione, senza necessità di introdurre aggiustamenti per la durata dell’infrazione ai sensi dei paragrafi precedenti”.

Nel caso di specie, il valore delle vendite corrisponde all’importo di aggiudicazione di ciascuna gara a cui le parti hanno partecipato - e si sono aggiudicate - rientrante nel disegno spartitorio individuato nel corso del procedimento.

Quanto alla omessa considerazione dell’attenuante del comportamento collaborativo, la giurisprudenza ammnistrativa ha in più occasioni affermato sia il carattere discrezionale della valutazione operata al riguardo dall’Agcm, che il fatto che la collaborazione nell’ambito dell’istruttoria, per assumere rilievo attenuante, deve andare al di là del contributo dovuto per legge e quindi essere particolarmente qualificata (Consiglio di Stato, VI, 16 marzo 2020, n. 1838), idonea ad agevolare concretamente l’accertamento e la repressione della condotta illecita; tale attenuante non è integrata, invece, dalla collaborazione informativa e documentale dovuta per legge (Consiglio di Stato, 3 giugno 2014, n. 2838; sez. VI, n. 2328 del 2016).

Il ricorso deve quindi essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

condanna parte ricorrente alla rifusione in favore dell’Autorità resistente delle spese di lite, che liquida in complessivi € 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB PO, Presidente

NC CI, Consigliere, Estensore

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC CI	OB PO

IL SEGRETARIO