Pubblicato il 17/03/2025

N. 02192/2025REG.PROV.COLL.

N. 05249/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5249 del 2024, proposto dal Comune di Villasimius, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Costantino Murgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

l’Agenzia del Demanio e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Sau e Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la società Cassa Depositi e Prestiti S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Simona Barchiesi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Scipioni, n. 281 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 941/2023, pubblicata in data 13 dicembre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, della Regione Autonoma della Sardegna e della società Cassa Depositi e Prestiti S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Brunella Bruno e uditi per le parti gli avvocati Simona Barchiesi e Sonia Sau;

Viste le conclusioni del Comune appellante e del Ministero e dell’Agenzia appellati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione della Giunta municipale n. 381 del 5 ottobre 1989, il Comune di Villasimius ha affidato in concessione alla società S.P.S. S.p.a. la progettazione e l’esecuzione degli interventi necessari alla realizzazione di un “ Sistema integrato di opere di difesa ambientale, infrastrutture e servizi per la portualità turistica ” nel medesimo Comune, su un’area complessiva di mq 274.000, in parte ricompresa nel demanio marittimo, in parte in proprietà comunale e in parte in proprietà privata da assoggettare a espropriazione.

Il progetto proposto dalla concessionaria - denominato “ Progetto generale di attuazione del Piano Regolatore del Porto – Approdo Turistico e Servizi Accessori ” -, è stato presentato per il finanziamento all’Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud); il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) lo ha ammesso tra quelli finanziabili per l’importo complessivo di lire 48.665.000.000, con inserimento nel “ Terzo Piano Annuale di Attuazione del Programma Triennale di Sviluppo del Mezzogiorno ” 1990/1992, ai sensi della legge n. 64 del 1986 (codice C2123).

Con deliberazione del Consiglio comunale n. 31 del 17 aprile 1991, il Comune di Villasimius ha approvato il progetto esecutivo di attuazione del “ Piano regolatore del porto di Villasimius, approdo turistico e servizi accessori ”, ammesso dal CIPE al finanziamento pubblico; ha inoltre approvato il piano particellare di esproprio delle aree interessate e dichiarato la pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell’opera ai sensi dell’art. 1 della legge n. 1 del 1978. Il progetto in questione riguardava un insieme di interventi, sia a terra sia a mare, da realizzarsi in area comunale, in area demaniale e, previa espropriazione, in area privata.

Con decreto n. 5 del 30 maggio 1996, il Presidente della Giunta regionale della Sardegna ha disposto in favore del Comune di Villasimius l’espropriazione definitiva degli immobili di proprietà privata, siti nel territorio comunale e interessati da detto progetto, conformemente agli elenchi e alle planimetrie allegate al provvedimento e all’istanza presentata dall’impresa Sarmar S.c. a r.l., alla quale, il 22 maggio 1990, era stata affidata la concessione per la programmazione, progettazione e realizzazione degli interventi.

Al fine di consentire l’esecuzione delle opere da parte della società incaricata, il Comune di Villasimius ha inoltre ottenuto dalla Capitaneria di Porto le concessioni di aree demaniali e specchi acquei n. 83 del 17 giugno 1992, n. 68 del 31 luglio 1993, n. 8 del 16 febbraio 1996 e n. 72 del 15 luglio 1997, con lo specifico accordo che: « ad avvenuta esecuzione delle opere, le stesse dovranno essere acquisite in proprietà dello Stato fra le pertinenze del demanio marittimo a norma dell’art. 49 Cod. Nav., previo collaudo positivo del Genio Civile OO.MM. di Cagliari, e formalmente riconsegnate a questa Amministrazione Marittima ».

I lavori, finanziati in forza della convenzione n. 138/90, sono stati consegnati alla società Sarmar il 19 dicembre 1991 e ultimati il 2 marzo 1998; successivamente, la società esecutrice ha chiesto al Comune di Villasimius il pagamento dei maggiori costi sostenuti e non coperti dal finanziamento pubblico. In mancanza di pagamento spontaneo, la medesima società ha attivato un procedimento arbitrale nei confronti del Comune, conclusosi con un lodo che ha riconosciuto alla società la somma di euro 3.061.288,97. Il Comune di Villasimius, in seguito, ha stipulato con la società un accordo transattivo, riconoscendole l’importo onnicomprensivo di euro 4.500.000,00.

Nel 2004, il Comune ha consegnato alla Capitaneria di Porto una parte delle opere realizzate, trattenendone altre ritenute non inerenti all’attività portuale (tra le quali, l’ufficio postale, l’ufficio di cambio, club, alloggi, ristorante con bar e gelateria, supermercato, attività commerciali, ecc.). L’Autorità Marittima e l’Agenzia del Demanio hanno contestato tale delimitazione, richiedendo la retrocessione di tutte le opere realizzate nell’ambito del progetto in questione e procedendo a una nuova perimetrazione dell’area ai sensi dell’art. 32 cod. nav. Detta procedura si è conclusa in data 12 aprile 2006, con l’individuazione della nuova dividente demaniale e la redazione del verbale di delimitazione del pubblico demanio marittimo (registro delle delimitazioni n. 229/06 e registro del repertorio n. 44/06), successivamente approvato dalla Direzione Marittima di Cagliari con Decreto n. 3325/2006 del 1° dicembre 2006.

2. Assumendo che nella complessiva area ritenuta demaniale sarebbero state incluse anche le opere che l’amministrazione ha realizzato su porzioni di terreno di sua esclusiva proprietà e, comunque, estranee “funzionalmente” al demanio, in quanto non facenti parte del porto in senso tecnico-giuridico e non strumentali ad un pubblico uso del mare, il Comune di Villasimius, con atto notificato in data 25 giugno 2008, ha citato in giudizio l’Agenzia del Demanio e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, al fine di ottenere la declaratoria di esclusiva appartenenza al patrimonio comunale della porzione di territorio sita nel Comune di Villasimius, zona porto turistico, individuata in catasto al foglio 30, mappale 1250, dal subalterno 1 al subalterno 34 (ex mappali 15, 382, 102 e 103 del catasto terreni), nonché delle nuove opere ivi edificate.

3. Con sentenza n. 1167 dell’11 aprile 2016, il Tribunale civile di Cagliari ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, spettando essa al giudice amministrativo.

4. Il Comune di Villasimius ha, dunque, riproposto il giudizio innanzi al competente TAR Sardegna, chiedendo:

la declaratoria di esclusiva appartenenza al patrimonio comunale della porzione di territorio sita nel Comune di Villasimius, zona porto turistico, come sopra individuata, nonché delle nuove opere ivi edificate;

la condanna delle amministrazioni evocate in giudizio a rimborsare al Comune di Villasimius la somma di euro 3.745.350,00, corrispondente all’83,23% dei maggiori costi complessivi sostenuti per la realizzazione delle opere acquisite al demanio marittimo (pari a euro 4.500.000,00), oltre interessi legali di mora e rivalutazione monetaria dalla domanda al saldo, ovvero la diversa somma, maggiore o minore, che dovesse essere riconosciuta come dovuta anche in via sussidiaria ai sensi dell’art. 2041 c.c., all’esito del giudizio;

il risarcimento del danno, stimato in circa 6.000.000,00 di euro, e comunque non inferiore a 4.500.000,00 euro, asseritamente derivante dagli atti di delimitazione e/o di occupazione delle suddette aree.

5. Con la sentenza indicate in epigrafe, il TAR - prescindendo dalle eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti-, ha respinto il ricorso. Il primo giudice ha, in sintesi, evidenziato che il cospicuo finanziamento pubblico erogato (come sopra esposto, pari a lire 48.665.000.000), oggetto della convenzione n. 138/90 in data 22 luglio 1991, rep. n. 7672, è stato accordato per il progetto regionale di ristrutturazione e ampliamento del porto turistico di Villasimius; detto progetto è stato inserito nel Programma triennale di intervento1990-1992 del CIPE, con individuazione, ai sensi dell’art. 4, comma 3, lett. c) della l. n. 64 del 1986, del Comune di Villasimius quale ente attuatore. In forza delle previsioni dell’art. 28 cod. nav. e degli artt. 822 ss. c.c., i porti rientrano tra i beni demaniali e di tali beni deve essere affermata una più moderna connotazione dinamica e funzionale, con identificazione del porto quale luogo deputato a una pluralità di attività e servizi strumentali al trasporto marittimo, comprensivo di tutti i beni, mobili e immobili, che assolvono a un uso collettivo in connessione alle attività marittime. Il progetto che viene in rilievo – ha osservato il primo giudice - ha considerato proprio tale accezione funzionale del porto, come emergente dalle relative finalità e come confermato anche dalle concessioni n. 83 del 17 giugno 1992, n. 68 del 31 luglio 1993, n. 8 del 16 febbraio 1996 e n. 72 del 15 luglio 1997, con le quali la Capitaneria di Porto ha assentito al Comune di Villasimius l’utilizzo di aree demaniali e specchi acquei, prevedendo espressamente che le opere realizzate sarebbero state acquisite al demanio statale ai sensi dell’art. 49 cod. nav. al momento del collaudo. Nel rilevare, inoltre, che tutti titoli concessori sottoscritti dal Comune contenevano la previsione che, una volta ultimate e collaudate, le opere dovessero essere riconsegnate allo Stato, il primo giudice ha rimarcato l’unitarietà funzionale ed economica delle stesse, ammesse a finanziamento perché facenti parte di un progetto volto all’estensione e ristrutturazione del porto, con conseguente insistenza di tutti i manufatti sul demanio marittimo, come confermato dalla nuova delimitazione del 2006. In tale quadro, relativamente alle ulteriori domande articolate il ricorso, il primo giudice ha sottolineato che il finanziamento ricevuto dall’amministrazione comunale è riferito all’importo concordato, avente natura omnicomprensiva, con conseguente infondatezza della pretesa di rimborso dei maggiori costi, avuto riguardo anche alle vicende alla base del lodo arbitrale definito con la condanna del Comune inadempiente a corrispondere all’impresa incaricata dell’esecuzione dei lavori l’adeguamento dei prezzi contrattuali, nell’ambito di un rapporto convenzionale rispetto al quale le parti resistenti sono rimaste estranee.

6. La parte appellante contesta la sentenza impugnata, riproponendo le censure disattese, articolandole in chiave critica avverso il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, così in sostanza devolvendo tutta l’originaria materia del contendere.

7. La Regione Autonoma della Sardegna, l’Agenzia del Demanio, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la società Cassa Depositi e prestiti si sono costituite in giudizio, riproponendo le eccezioni preliminari sollevate nel giudizio di primo grado e concludendo, con articolate argomentazioni, per il rigetto del ricorso in appello.

8. Con atti depositati in data 3 febbraio 2025, il Comune appellante e il Ministero e l’Agenzia appellati hanno richiesto il passaggio in decisione della causa, senza discussione orale in udienza.

9. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello è infondato, per le ragioni di seguito esposte, ritenendo il Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni sollevate nel giudizio di primo grado dalle controparti e ritualmente riproposte, tra le quali quella di irricevibilità per ricorso per tardività, avuto riguardo alla contestazione del verbale di delimitazione del pubblico demanio marittimo del 12 aprile 2006, n. 229/06 del registro e n. 44/06 del repertorio, e del conseguente decreto del 1° dicembre 2006 n. 3325/2006, non impugnati entro il prescritto termine di decadenza, stante la proposizione del giudizio innanzi al giudice ordinario, successivamente riproposto, solo nel 2008.

11. Preliminarmente il Collegio rileva, inoltre, di non valutare necessario disporre approfondimenti istruttori, richiesti dall’appellante, in considerazione della completezza degli elementi versati in atti ai fini della definizione del giudizio.

12. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la nozione di porti – i quali per espressa previsione legislativa (artt. 28 cod. nav. e 822 c.c.) rientrano tra i beni demaniali – è oggetto di un processo evolutivo proteso a valorizzarne una accezione dinamica e funzionale, che non ponga più l’accento esclusivamente sulla vocazione di tipo conservativo, ma includa tutte le implicazioni comunque correlate agli usi pubblici del mare che, accanto a quelli tradizionali, ne intersecano numerosi altri, commerciali, turistici – tra i quali la balneazione – paesaggistici o ludici: in altre parole, l’interesse pubblico generale sotteso alla destinazione a porto di una determinata area è ormai costituito dal coacervo di tali implicazioni, anche sociali, che fanno del porto un elemento importante delle pianificazioni di settore e di quelle urbanistiche generali.

12.1. Tale considerazione dei porti, attenta alla rilevanza strategica dagli stessi assunta nell’attuale contesto economico e sociale, trova conferma negli interventi di modifica e integrazione della l. n. 84 del 1994, attuati con il d. lgs. n. 169 del 2016 e il d. lgs. n. 232 del 2017.

A livello europeo, la direttiva 2014/89/UE, alla quale è stata data attuazione con il d. lgs. n. 201 del 2016 e con la quale è stato istituito un quadro per la pianificazione dello Spazio marittimo (MPS), mira a sua volta proprio a promuovere un approccio ecosistemico, nella considerazione della coesistenza di varie attività e dei relativi usi che ricadono sul mare e sulle coste. La pianificazione dello spazio marittimo è concepita, infatti, quale strumento centrale nel quadro degli obiettivi di crescita sostenibile fissati a livello unionale (sul punto, v. Cons. Stato, sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1486).

12.2. In un quadro più generale, peraltro, la giurisprudenza ha avuto modo di rilevare che “ non è più possibile limitarsi, in tema di individuazione dei beni pubblici o demaniali, all'esame della sola normativa codicistica del 42, risultando indispensabile integrare la stessa con le varie fonti dell'ordinamento e specificamente con le (successive) norme costituzionali ”, sottolineando “ l’esigenza interpretativa di "guardare" al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale - proprietaria per approdare ad una prospettiva personale – collettivistica ” (C. Cass., SS.UU., n. 3665 del 2011).

12.2. Correttamente, dunque, nella sentenza appellata è stata valorizzata la nuova accezione assunta dai porti che emerge ed è stata recepita anche nella elaborazione del progetto del porto di Villasimius, avente ad oggetto la sua estensione e ristrutturazione, con conseguente riconduzione delle opere da realizzare alla struttura portuale demaniale. La unitaria finalizzazione dell’intervento risulta con chiarezza dalla documentazione in atti, da ciò derivando l’inclusione anche delle opere oggetto delle pretese del Comune appellante, a nulla rilevando che le stesse fossero originariamente in sua proprietà.

12.3. Come pure correttamente evidenziato dal primo giudice, anche dalle concessioni n. 83 del 17 giugno 1992, n. 68 del 31 luglio 1993, n. 8 del 16 febbraio 1996, n. 72 del 15 luglio 1997, emerge che la Capitaneria di Porto concedeva al Comune di Villasimius aree demaniali e specchi acquei con lo specifico accordo che: “ Ad avvenuta esecuzione delle opere le stesse dovranno essere acquisite in proprietà dello Stato fra le pertinenze del demanio marittimo a norma dello art. 49 C.N., previo collaudo positivo del Genio Civile OO.MM. di Cagliari, e formalmente riconsegnate a questa Amministrazione Marittima ”.

13. La convenzione n. 138/90, a seguito della cui sottoscrizione il Comune odierno appellante ha ottenuto l’importo di lire 48.665.000.000, attiene ad un progetto unitario, inserito, come sopra esposto, nel Programma triennale di intervento1990-1992 del CIPE, inclusivo di una serie di interventi, tra i quali anche opere per servizi e infrastrutture che non rivestono una rilevanza meramente comunale attenendo allo sviluppo del più ampio contesto territoriale regionale di riferimento.

13.1. Con detta convenzione, il Comune di Villasimius ha assunto la competenza alla esecuzione delle opere, come individuate nel progetto esecutivo, che, successivamente alla loro realizzazione, stanti le contestazioni formulate dall’amministrazione comunale, sono state considerate nell’ambito del procedimento per la delimitazione del pubblico demanio marittimo, conclusosi con l’adozione del decreto del 1° dicembre 2006 n. 3325/2006 – il quale, come già rilevato, non ha costituito oggetto di alcuna tempestiva impugnazione -, con legittima inclusione nel demanio marittimo anche delle aree oggetto delle pretese dall’amministrazione comunale.

14. Con argomentazioni condivise dal Collegio, nella sentenza impugnato è stato chiarito che con i fondi degli interventi straordinari nel Mezzogiorno “ erano state finanziate anche le opere inserite nel Centro Servizi oggi pretese dal Comune (ristoranti, bar, gelaterie ecc.) che in realtà erano state ammesse al finanziamento solo in quanto destinate al servizio del più ampio e rilevante progetto di sviluppo regionale ”.

15. Deriva da quanto esposto che alcun rilievo può essere riconnesso alla originaria natura non demaniale di una parte delle aree sulle quali le opere sono state realizzate, giacché proprio gli impegni assunti per la realizzazione del progetto hanno determinato la riconduzione di tutti i beni in ambito demaniale.

16. Le statuizioni alle quali è addivenuto il primo giudice non risultano, dunque, superate dalle deduzioni dell’appellante, confermando anche la delibera del CIPE, nella parte in cui viene fatto riferimento all’affidamento della gestione al Comune di Villasimius, la natura demaniale dell’intera struttura da realizzare, inclusiva, come in precedenza rilevato, anche di quelle opere insistenti su aree che originariamente erano di proprietà comunale.

17. Si osserva, inoltre, che la convenzione n. 138/90 sottoscritta dal Comune appellante ha specificato, all’articolo 6, che l’importo finanziato, “fisso e invariabile”, ha assunto valenza omnicomprensiva, includendo e compensando “ il costo dei lavori e delle forniture, delle spese generali, dell’IVA, delle indennità di espropriazione e di occupazione, di indennizzi, canoni, contributi di eventuale avviamento all’esercizio e di ogni altro onere finanziario comunque preordinato conseguente o connesso alla realizzazione dell’opera di cui al precedente art. 3 ed agli adempimenti della presente convenzione, restando, quindi, a totale carico dell’Ente stesso ogni conseguente spesa, tra cui a titolo di esemplificazione si citano: […] oneri per riserve e comunque controversie di qualsiasi natura che dovessero insorgere tra l’affidataria e le Imprese o i fornitori; […] l’onere della eventuale revisione dei prezzi che avesse a determinarsi a termini di legge e di contratto di appalto .. ogni altro onere anche se non esplicitamente espresso e comunque non esplicitamente posto a carico dell’Agenzia a norma della presente Convenzione ”; nella medesima disposizione, viene anche ribadito che “ ogni qualunque eccedenza di spesa rispetto all'importo convenzionato, per qualsiasi motivo determinato, farà carico al soggetto convenzionato, che provvederà a sua cura e spese alla relativa copertura con propri mezzi finanziari ”.

L’art. 8 della convenzione, peraltro, ulteriormente specifica che “ l’Agenzia rimane espressamente estranea ad ogni rapporto comunque nascente con terzi in dipendenza della realizzazione delle opere ”.

17.1. Ne deriva, quindi, che, con valutazioni e argomentazioni che restano immuni dai censurati vizi, il giudice di primo grado ha escluso che il soggetto finanziatore e i soggetti medio tempore subentrati nella titolarità dei relativi rapporti possano essere chiamati, a qualsivoglia titolo, ad esborsi aggiuntivi.

17.2. Come pure bene evidenziato nella sentenza appellata, inoltre, il lodo arbitrale reca la condanna del Comune di Villasimius a corrispondere all’impresa incaricata dell’esecuzione dei lavori l’adeguamento dei prezzi contrattuali, a fronte dell’accertamento di un inadempimento contrattuale dell’amministrazione, restando, pertanto, precluse pretese correlate a tale vicenda che l’appellante ha rivolto avverso terzi estranei al rapporto convenzionale.

17.3. Quanto esposto riveste valenza dirimente ai fini del rigetto dell’appello, ritenendosi, comunque, di soggiungere, esclusivamente per completezza, che non è configurabile alcun arricchimento ingiustificato, essendo l’assetto di interessi stato definito dalla stessa amministrazione comunale con la sottoscrizione degli atti sopra indicati e tenuto anche conto dei vantaggi, non esigui, derivanti dall’assegnazione al Comune della gestione dell’area portuale e delle relative opere, oltre ai benefici derivanti dall’attuazione del progetto al territorio nel quale il porto insiste.

18. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto in quanto infondato.

19. Le peculiarità delle questioni esaminati giustificano, nondimeno, l’integrale compensazione delle spese processuali del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 5249 del 2024), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO