Pubblicato il 26/06/2025

N. 05564/2025REG.PROV.COLL.

N. 03000/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3000 del 2024, proposto da
Antonio Pentangelo, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nocera Superiore, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Segretario Comunale di Nocera Superiore, Responsabile Ufficio - Economico – Finanziario del Comune di Nocera Superiore, non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di NO (Sezione Prima) n. 00186/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Nocera Superiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Lubrano in sostituzione di Esposito, De vita in sostituzione di Criscuolo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale della Campania – sezione staccata di NO ha deciso il ricorso proposto dall’avv. Antonio Pentangelo contro il Comune di Nocera Superiore per la declaratoria di illegittimità:

- del silenzio serbato dall’amministrazione comunale in ordine all’atto di diffida, notificato a mezzo pec in data 29.09.2022, con cui si chiedeva testualmente “ … con il presente atto si invita e diffida i destinatari della presente, ciascuno per quanto di rispettiva competenza, a concludere la procedura di liquidazione del dovuto, con provvedimento espresso e motivato… ”,

ovvero per la declaratoria:

- dell’obbligo della P.A. di provvedere sulla richiamata diffida e sulla presupposta istanza, con atto conclusivo, espresso e motivato;

nonché, ove occorra e per quanto di ragione, per l’annullamento - previa sospensiva:

a – della comunicazione di riscontro prot. n. 2022 26/10/2022 0029580, comunicata a mezzo pec in data 26.10.2022, con cui il Segretario Generale, nella qualità anche di Responsabile del Servizio Omogeneo Avvocatura del Comune di Nocera Superiore, evidenziava l’impossibilità di procedere alla liquidazione delle spettanze richieste “ essendo la determinazione esecutiva con l’apposizione del visto di regolarità contabile e di copertura finanziaria ”;

b – del regolamento dell’avvocatura del Comune di Nocera Superiore approvato con deliberazione della Giunta Comunale n. 425/2015 nei limiti in cui, come atto organizzativo avente carattere generale, è suscettibile di incidere sulla posizione soggettiva dell’istante, atteso il provvedimento gravato sub a), di mancata conclusione dell’atto di liquidazione;

c - ove occorra, e per quanto di ragione, della nota prot. n. 14124 dell’1.06.2022, atto non conosciuto, richiamato nel provvedimento impugnato sub a), con cui il responsabile dell’area economica finanziaria rendeva parere contabile non favorevole sulla bozza di determina n. 7 del 23.05.2022 e bozza di determina n. 12 dell’1.09.2022; queste ultime, pure contestualmente, impugnate.

1.1.Il tribunale - dato atto della qualità, rivestita dal ricorrente, di avvocato con nomina di Responsabile del Servizio Omogeneo dell’Avvocatura del Comune di Nocera Superiore, in quiescenza dal 1° settembre 2021, ed esposti i motivi del ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione comunale in ordine all’atto di diffida, notificato a mezzo pec in data 29 settembre 2022, con il quale aveva richiesto di concludere la procedura di liquidazione del compenso dovuto per il patrocinio prestato per le cause anche dell’anno 2022 con compensazione delle spese di giudizio ai sensi dell’articolo 12, comma 2, lettera b) del Regolamento Comunale dell’Avvocatura, approvato con delibera di G.C. n.425/2015 – dopo avere richiamato la propria ordinanza del 27 aprile 2023 (con la quale il Collegio aveva dichiarato l’inammissibilità dell’azione proposta ex artt. 31 e 117 c.p.a. ed aveva disposto la prosecuzione del giudizio col rito ordinario) ha deciso come segue:

- ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune di Nocera Superiore, ritenendo radicata la propria giurisdizione per essere stato impugnato il Regolamento Comunale dell’Avvocatura, “ inquadrato alla stregua di atto di macro-organizzazione ” (punto 2.2 della sentenza);

- ha dichiarato tuttavia inammissibile il ricorso “ anche nella sua parte impugnatoria ” per omessa impugnazione della determina del Segretario comunale/Responsabile del Settore Avvocatura n. 1860 del 25 ottobre 2022, ritenuta atto presupposto dei successivi atti impugnati dal ricorrente (in particolare della comunicazione di riscontro prot. n. 2022 del 26 ottobre 2022 del Segretario generale), in quanto contenente un diniego “implicito” della spettanza dei compensi per le cause dell’anno 2022 (punto 3.3 della sentenza).

1.2. Le spese processuali sono state compensate.

2. L’avv. Antonio Pentangelo ha proposto appello con tre motivi.

Il Comune di Nocera Superiore si è costituito per resistere all’appello.

2.1. Con ordinanza collegiale resa all’udienza camerale del 19 settembre 2024 è stato disposto il mutamento di rito e fissata l’udienza pubblica del 21 novembre 2024.

2.2. A quest’ultima udienza la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memoria dell’appellante e di repliche di entrambe le parti.

3. I motivi di appello vanno esaminati congiuntamente per la loro evidente connessione logico-giuridica.

3.1. Col primo motivo si censura infatti la decisione di inammissibilità del ricorso, con riferimento alla sua “ parte impugnatoria ”, per la mancata impugnazione della determina di liquidazione n. 1860 del 25 ottobre 2022, con la quale il Comune di Nocera Superiore ha dato corso all’erogazione in favore dell’avv. Pentangelo della somma di € 1.546,72, a titolo di residui di liquidazione degli anni pregressi (2019, 2020 e 2021).

Il ricorrente censura la sentenza per non avere considerato che egli è andato in pensione in data 1° settembre 2021 e che le somme liquidate con detta determina riguardavano gli anni antecedenti alla sua messa a riposo. Pertanto, sarebbero rimaste estranee a tale ultima determina di liquidazione le spettanze oggetto del presente giudizio, che sarebbero relative all’anno 2022.

Ad avviso del ricorrente, né il richiamo della nota prot. n. 14124 del 1° giugno 2022 né il tenore letterale della determina n. 1860 del 25 ottobre 2022 consentirebbero di attribuire a quest’ultima, come invece fatto dal T.a.r., la valenza di implicito diniego della liquidazione chiesta per l’anno 2022.

3.2. Col secondo motivo di appello si censura il contenuto dell’ordinanza collegiale del 27 aprile 2023, di dichiarazione di inammissibilità dell’azione avverso il silenzio, che l’appellante assume essere refluita nel contenuto della sentenza, quanto all’inammissibilità per mancata impugnazione della determina n. 1860 del 2022.

Relativamente a quest’ultima, l’appellante ribadisce che essa non avrebbe avuto ad oggetto la liquidazione del dovuto per l’anno 2022 e che l’avere ritenuto da parte del T.a.r. preclusiva dell’esame del merito la relativa mancata impugnazione comporterebbe l’erroneità della sentenza non solo in ordine all’azione contro il silenzio, ma anche in ordine all’omessa decisione del ricorso afferente agli effetti ordinari annullatori degli atti gravati, ivi compreso il regolamento, “ nei limiti in cui la previsione regolamentare non prevede espressamente che il Segretario debba concludere il procedimento, con assunzione dell’atto di liquidazione, ancorato al corrispondente capitolo di spesa di bilancio, anche con eventuale diniego ”.

Il motivo si completa con richiesta dell’appellante di una pronuncia del Collegio sul comportamento omissivo del Comune di Nocera Superiore, ritenuto tuttora sussistente.

3.3. Col terzo motivo di appello vengono riproposti i motivi del ricorso di primo grado, sui quali è denunciata l’omessa pronuncia da parte del tribunale; e precisamente:

- sull’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento, anche negativo, relativo alla liquidazione dei compensi richiesta per l’anno 2022;

- sulla impugnativa degli atti da sub A) a sub F) del ricorso, per “sviamento procedimentale” per non avere il Segretario Comunale emesso l’atto di liquidazione relativo ai compensi dell’anno 2022, malgrado non fossero necessarie per la relativa adozione né la copertura finanziaria né la regolarità contabile, cui fanno riferimento la comunicazione negativa di riscontro e gli altri atti impugnati.

4. I primi due motivi sono infondati, con conseguente definitivo assorbimento dei motivi riproposti col terzo.

4.1. Pare opportuno prendere le mosse dalla nota n. 14124 del 1° giugno 2022 del Responsabile dell’Area Economico – Finanziaria.

Questa esprime il parere contabile di legittimità della spesa complessiva di € 1.546,72, quale differenza tra limite massimo maturabile per annualità (€ 25.272,32) e gli importi già precedentemente erogati all’avvocato Pentangelo, in riferimento alle annualità 2019 – 2020 e 2021. Il limite contabile richiamato in tale parte del parere ha natura di vincolo di finanza pubblica, posto per legge dall’art. 9 del d.l. n. 90/2014, convertito dalla legge n. 114/2014: in proposito, il parere contiene argomentazioni in merito alla natura di limite di “competenza” e non di “cassa” e cita una pertinente decisione della Corte dei Conti.

Tuttavia nella prima parte della stessa nota n. 14124 del 1° giugno 2022 è ampiamente sviluppata una distinta ragione ostativa alla liquidazione di ulteriori compensi in favore dell’avv. Pentangelo – che, come si dirà meglio nel prosieguo, è richiamata anche nel provvedimento finale del 26 ottobre 2022, in termini impeditivi all’accoglimento in parte qua delle richieste dell’avv. Pentangelo -, e segnatamente quella connessa alla “ applicazione di cui all’art. 12 c.9 Regolamento Avvocatura ” (così indicata nella nota).

La disposizione dell’art. 12, comma 9, contenuta nel Regolamento approvato con deliberazione della Giunta comunale n. 425/2015, prevede che “ I compensi professionali per cui sia maturato il diritto spettano agli Avvocati collocati a riposo, a qualunque titolo, per due anni successivi alla data di quiescenza ”. Nella nota del 1° giugno 2022 viene svolta un’ampia motivazione interpretativa di tale disposizione regolamentare, anche avvalendosi di un parere all’uopo richiesto all’ANCI, e riportato in motivazione, nonché di decisioni della Corte dei Conti e della Corte di Cassazione, pure riportate in motivazione, in merito al momento in cui i compensi spettanti agli avvocati interni andati in quiescenza si possano intendere “maturati”; profilo, quest’ultimo, che appare decisivo in ragione del detto richiamo contenuto nel provvedimento finale.

Riguardo a tale specifico profilo il parere prot. n. 14124 del 1° giugno 2022 conclude nei seguenti testuali termini: “ […] è fuor di dubbio che i compensi liquidabili all’interessato sono esclusivamente quelli collegati alle attività svolte a tutto il 1.9.2021 (data di conclusione del rapporto di avvocato dipendente dell’Ente) ”.

4.2. Sotto altro concorrente profilo, va osservato che la determina di liquidazione n. 1860 del 25 ottobre 2022 richiama la nota del Responsabile Area Economico – Finanziaria prot. n. 14124 del 1° giugno 2022 e fa altresì riferimento alla diffida inoltrata dal ricorrente il 29 settembre 2022 prot. n. 26773.

I due richiami, a parere del Collegio, consentono di attribuire alla determina la portata di atto di rigetto implicito della pretesa dell’istante, vale a dire sia, per quanto di ragione, con riferimento alle spettanze per gli anni 2019-2021, che con riferimento alle spettanze per l’anno 2022, nei termini complessivi di seguito precisati.

Infatti, l’oggetto della determina è indicato in “ liquidazione somma in favore dell’avv. A.P. ”, senza alcuna specificazione delle annualità di riferimento.

Il dispositivo fa rinvio alle motivazioni “ espresse in narrativa ”, che menzionano il parere contabile del 1° giugno 2022, riportandone la parte motivazionale che riguarda il limite contabile dello stanziamento annuale e che quantifica le spettanze dovute come “ differenza tra il massimo teorico maturabile e l’importo di competenza già liquidato ” per gli anni 2019, 2020 e 2021, nel detto importo di € 1.546,72.

Peraltro, è significativo che - come evidenziato dalla difesa civica - la determina richiami espressamente la diffida dell’avv. Pentangelo del 29 settembre 2022 (dicendo in parte motiva: “ Visto l’atto di diffida – con contestuale specificazione (Istanza) a firma dell’avv. A.E. acquisita al protocollo dell’ente con prot. n. 26773 del 29/09/2022 trasmessa in nome e per conto dell’avv. A.P. ”), che contiene in allegato un elenco di cause, distinte per anni di pubblicazione delle sentenze, tra cui anche quelle pubblicate nell’anno 2022. Alla diffida nella sua interezza - sulla quale è basato il ricorso introduttivo dell’azione contro il silenzio – è da intendersi riferita la determina n. 1860 del 2022, laddove dispone che l’unica somma liquidabile in favore dell’avv. Pentangelo è quella di € 1.546,72 “ come indicata nella nota prot.n. 14124 del 01/06/2022 a firma del Responsabile dell’area Economico – finanziaria, dott. A.P. ”.

4.3. Agli argomenti sopra esposti – che sono sottesi alla decisione di primo grado - occorre però aggiungere che, come anticipato, il parere contabile di cui alla nota del 1° giugno 2022 è richiamato integralmente anche nel provvedimento finale del 26 ottobre 2022, quindi pure con riguardo alla ragione ostativa, in detto parere contenuta, costituita dal limite temporale regolamentare.

In proposito, il parere contabile -come detto sopra- esclude che per il periodo successivo al pensionamento (nel caso dell’avv. Pentangelo a decorrere dal 1° settembre 2021) potessero essere liquidate somme ulteriori, non solo per il limite contabile, ma anche per l’interpretazione data al Regolamento, secondo cui ogni spettanza si sarebbe dovuta limitare al periodo di servizio effettivo (come confermato dal fatto che per l’anno 2021 era espresso parere favorevole “ doverosamente ragguagliato al periodo di servizio (8/12) ”), senza cioè che potesse rilevare la pubblicazione successiva di sentenze riferite a giudizi introdotti con l’assistenza dell’avvocato ancora in servizio.

4.3.1. Tale ragione ostativa - chiaramente espressa nel parere del giugno 2022, richiamata quindi nella nota del 26 ottobre 2022 – non è stata fatta oggetto di specifiche censure contro alcuno degli atti indicati in ricorso; e specificamente:

né del Regolamento, impugnato “ nei limiti in cui la previsione regolamentare non prevede espressamente che il Segretario debba concludere il procedimento, con assunzione dell’atto di liquidazione, ancorato al corrispondente capitolo di spesa di bilancio, anche con eventuale diniego ”;

né della nota del 26 ottobre 2022, impugnata, oltre che per violazione dell’obbligo di concludere il procedimento, anche per “sviamento procedimentale” per non avere il Segretario Comunale emesso l’atto di liquidazione relativo ai compensi dell’anno 2022, malgrado non fossero necessarie per la relativa adozione né la copertura finanziaria né la regolarità contabile, cui fanno riferimento la comunicazione negativa di riscontro e gli altri atti impugnati;

né, appunto, dello stesso parere contabile del 1° giugno 2022, impugnato per tali ultime identiche ragioni, seppure indicato in ricorso come “non conosciuto”; comunque non fatto oggetto di motivi aggiunti, né di motivi concernenti specificamente la detta ragione ostativa, neppure nel corso del giudizio.

4.3.2. Col provvedimento finale, di cui alla nota di riscontro prot. n. 2022 del 26 ottobre 2022, il Segretario generale, nella qualità di Responsabile del Servizio Omogeno Avvocatura del Comune di Nocera Superiore, ha evidenziato non solo di avere provveduto alla liquidazione delle spettanze dell’avvocato Pentangelo proprio con la determinazione n. 1860 del 25 ottobre 2022, ma anche di non poter procedere alla liquidazione di ulteriori spettanze, a causa del parere contabile negativo.

In definitiva, tale nota non è da intendersi come mero diniego di “concludere il procedimento”, bensì come ultimo atto del procedimento avviato dapprima con la diffida del maggio 2022 e proseguito con quella del settembre 2022, concluso negativamente in forza di detto parere, attinente sia a ragioni contabili che a ragioni interpretative del Regolamento.

4.4. Va perciò confermata la dichiarazione di inammissibilità dell’impugnazione della nota di riscontro, per la mancata impugnazione dell’atto presupposto unitamente alla mancata specifica censure dell’altra ragione ostativa ritenuta per relationem al parere contabile, come su esposto.

Giova precisare che le ragioni di inammissibilità del ricorso introduttivo del presente giudizio non precludono di per sé all’avv. Pentangelo la tutela giudiziaria nel merito delle pretese retributive, in quanto appunto il ricorso introduttivo risulta riferito esclusivamente al procedimento contabile-gestionale, in particolare alla violazione dell’obbligo di concludere tale procedimento e relativi vizi, nei termini suindicati.

5. Dato quanto sopra, va confermata anche l’inammissibilità dell’azione avverso il silenzio, già dichiarata dal T.a.r. con ordinanza del 27 aprile 2023, per la ragione ivi esposta << che l’istanza-diffida del 29 settembre 2022 ha formato oggetto di esplicito riscontro da parte dell’ente comunale (atto nr.2022 del 26 ottobre 2022 a firma del Segretario Comunale/Responsabile del Settore Avvocatura) e che, con determina n. 1860 del 25 ottobre 2022, il Comune ha provveduto alla liquidazione delle competenze per cui è causa, di modo che non appare configurabile il dedotto inadempimento , peraltro riferito ad attività aventi carattere “gestionale” e non provvedimentale, come riconosce lo stesso ricorrente (p. 4 del ricorso) >>.

5.1. Restando assorbita dal rigetto dell’appello l’eccezione del Comune appellato di inammissibilità del gravame avverso tale dichiarazione di inammissibilità, non necessita approfondire se detta ordinanza avesse o meno natura sostanziale di sentenza immediatamente impugnabile.

6. Resta precluso dalla decisione in rito del presente giudizio l’esame di ogni altra deduzione di parte appellante in merito alla spettanza dei compensi professionali c.d. variabili, non solo per l’anno 2022, ma anche per l’anno 2023 (annualità, quest’ultima, cui pure si riferiscono gli scritti dell’appellante, ma che è da ritenersi estranea al giudizio, introdotto relativamente alla sola diffida del settembre 2022).

Peraltro si tratta di spettanze aventi natura pacificamente retributiva, in quanto rientranti nel trattamento economico complessivo previsto per gli avvocati dipendenti degli enti locali. Quindi esse sono oggetto di diritti soggettivi patrimoniali, per la cui tutela l’avvocato che ne rivendica il riconoscimento e la liquidazione a carico del Comune di cui è (stato) dipendente può agire dinanzi al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro (senza che, come già detto, sia di ostacolo che l’amministrazione di appartenenza abbia adottato ovvero omesso di adottare atti amministrativi contabili riguardanti il singolo dipendente, inerendo gli stessi alla gestione del rapporto del lavoro).

7. L’appello va quindi respinto.

7.1. Considerato il peculiare svolgimento della vicenda amministrativa di cui agli atti impugnati, sussistono giusti motivi per compensare le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Urso, Presidente FF

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Alberto Urso

IL SEGRETARIO