Pubblicato il 18/03/2026

N. 02310/2026REG.PROV.COLL.

N. 03665/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3665 del 2024, proposto dalla TE (Azienda Territoriale per l'Edilizia Residenziale della Provincia di L'Aquila), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rodolfo Ludovici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, Vico Picenze 25;

contro

il Comune di Avezzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Blandini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Limone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00084/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Avezzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il consigliere SE RO e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda – avanzata dal comune di Avezzano - di accertamento e condanna dell’A.t.e.r. della provincia dell’Aquila al pagamento, in favore dello stesso comune di Avezzano, della somma di euro 817.160,80 oltre al risarcimento del danno a fronte del mancato rispetto di un accordo che le parti avrebbero raggiunto per definire in via stragiudiziale la controversia relativa all’indebita edificazione di immobili residenziali su aree risultate gravate da usi civici, per le quali il Comune aveva attivato presso la Regione Abruzzo la procedura di sclassificazione.

2. In particolare, l’Ente comunale deduce che l’TE, con specifiche note (tra cui prot. 1039/2014, acquisita agli atti del Comune prot. 41973/2014) aveva, dapprima espressamente accettato tale-soluzione, effettuando una esplicita ricognizione del debito, per poi, con altra nota tentare di stravolgere i termini dell’accordo evidenziando la necessità di coinvolgere nelle trattive anche i 36 proprietari privati degli alloggi (che nel frattempo avevano riscattato gli immobili) nonché l’Agenza del demanio.

Il Comune di Avezzano, considerando tale comportamento quale recesso ingiustificato dalle trattative, contrario ai canoni di correttezza e buona fede, conveniva in giudizio, innanzi al Tribunale civile di Avezzano, l’TE al fine di ottenere la sua condanna al pagamento della somma di euro 817.160,80 corrispondente al valore attribuito dalle parti agli immobili controversi, oltre al risarcimento del danno.

Con sentenza n. 1206 del 21 dicembre 2017, il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

Il Comune provvedeva a riassumere la causa innanzi al T.a.r. per l’Abruzzo, sede di L’Aquila (riscorso nrg 149/2018), ivi chiedendo:

-la declaratoria di illegittimità del recesso dell'A.T.E.R. dagli accordi già suggellati in forma scritta, ingiustificato recesso dalle trattative, violazione di legge nella specie del dovere di correttezza e lealtà di cui all’art. 1337 Cod. civ., responsabilità precontrattuale e responsabilità contrattuale da inadempimento di obbligazione specifica sorta nella fase di formazione del contratto;

- la condanna dell’TE al pagamento della somma di euro 817.160,80 oltre interessi e rivalutazione, per ingiustificato recesso dalle trattative volte al perfezionamento dell’accordo raggiunto fra le parti per la definizione in via amministrativa della questione relativa agli. immobili realizzati dell'A.T.E.R. su terreni gravati da uso civico.

Si costituiva l’TE, sollevando “eccezione di usucapione avverso la pretesa del Comune attore di ottenere il pagamento del prezzo dei terreni oggetto di causa ”.

In particolare, l’Azienda:

- chiedeva, in via riconvenzionale, di essere riconosciuta “ proprietaria dei terreni siti in Via delle Olimpiadi in quanto ottenuti per titoli legittimi che, a seguito della sclassificazione ex art. 10 della l.r. n. 25 del 1988, non necessitano di rinnovazione e, per questo, nulla deve al Comune di Avezzano”;

- eccepiva “di avere usucapito i terreni oggetto di causa, più precisamente detti suoli “sarebbero stati comunque usucapiti dall’INA Casa e dall’ISES, danti causa dell’A.t.e.r., ai sensi dell’art. 1158 c.c. o dalla stessa A.t.e.r. ai sensi dell’art. 1159 c.c. (…) Nel caso degli atti di trasferimento dei terreni già confluiti nel Demanio Statale e ceduti, in forza di legge, all’ATER, l’usucapione si verificherebbe (nel caso si dubitasse della efficacia degli atti di trasferimento) in forza della trascrizione dell’atto d’acquisto, ex art.1159 c.c., e del trascorrere del periodo decennale (scaduto nel 2013).

Il T.a.r., con sentenza n. 84 del 15 febbraio 2024:

- respingeva l’eccezione di usucapione decennale, ritenendo la nota n.6477/2004, del 15 giugno 2004 “ interruttiva del possesso ” (dal 15 giugno 2004 l’ATER avrebbe continuato a disporre del demanio comunale nomine alieno);

- accertava, sulla base dello scambio di note fra le parti e in applicazione dell’art. 11, comma 1, della l. n. 241 del 1990, l’intervenuta formazione di un’intesa per costituire, in favore dell’ATER, un titolo per disporre di detti terreni ai sensi del comma 8 dell’art. 35 della legge n. 865/1971: in particolare, la nota dell’ATER del 19 dicembre 2014, n. 12887, avrebbe segnato “ il momento perfezionativo dell’accordo con il quale le parti hanno stabilito il contenuto essenziale che avrebbe dovuto avere il provvedimento conclusivo del procedimento, ossia l’atto di concessione dei terreni comunali con la convenzione accessiva, in quanto dalla corrispondenza intercorsa fra le parti risultano determinati sia l’oggetto della convenzione – i suoli occupati sine titulo da tutti gli immobili appartenenti all’ATER anche se già allineati agli assegnatari a fronte del corrispettivo stimato dal Comune – che la causa, ossia il fine di costituire, a favore dell’ATER, un titolo di legittimazione giuridica della disponibilità fattuale dei suoli ”;

- accertava, quindi, l’obbligo di TE a “ sottoscrivere la convenzione per la cessione, al prezzo convenuto, della disponibilità dei suoli occupati, così come concordemente identificati”;

- escludeva il recesso dell’TE dalle trattative, in quanto approdate ad un accordo;

- escludeva, altresì, che l’TE avesse “ riconosciuto un debito in favore del Comune per l’ammontare del valore dei suoli occupati ”;

- respingeva la domanda risarcitoria del Comune non avendo l’ente “ dimostrato la (diversa) perdita subita in conseguenza della dedotta violazione dei doveri di correttezza e buona fede, nonché del principio del neminem ledere da parte dell’ATER ”;

- accoglieva, in conclusione - con “ sentenza dichiarativa ” volta a “ rimuovere, in questa sede di giurisdizione esclusiva e in applicazione del principio di pienezza ed effettività della tutela, l’obiettiva incertezza della situazione giuridica controversa inter partes sulla esistenza e consistenza di reciproci diritti ed obblighi ” - la domanda del Comune “ nei limiti dell’accertamento della conclusione inter partes di un accordo sulla cessione dei suoli occupati dagli alloggi realizzati sui suoli di proprietà comunale, senza la preventiva adozione di un provvedimento di concessione in favore dell’ATER o degli Enti suoi danti causa ”;

- compensava, infine, le spese.

3. Ha appellato l’A.t.e.r. della provincia di L’Aquila che censura la sentenza per i seguenti motivi.

I) Carenza di giurisdizione:

a) l’Azienda appellante ha rivendicato, dinanzi al giudice civile, la proprietà delle aree già edificate dagli istituti IN Casa ed ISES, tramite domanda riconvenzionale finalizzata all’accertamento, con valore di giudicato, della titolarità del diritto: stante la natura petitoria della domanda questa poteva essere decisa, nel merito, solo dal giudice ordinario.

I/A) Non sussiste il motivo ostativo al riconoscimento della proprietà dei terreni e non poteva, pertanto, il primo giudice respingere, nel merito, l’eccezione di usucapione ritenendola infondata in quanto:

- l’ATER è proprietaria dei terreni siti in Via delle Olimpiadi in quanto ottenuti per titoli legittimi che, a seguito della sclassificazione ex art. 10 della l.r. n. 25 del 1988, non necessitano di rinnovazione;

- in assenza di domanda giudiziale, non poteva essere considerata atto interruttivo del possesso l’istanza di sclassificazione dei terreni d’interesse ai sensi dell’art.10, della l.r. n. 25 del 1988;

- i terreni siti in Via delle Olimpiadi, così come accertato dalla Regione, avrebbero perduto le caratteristiche originali boschive e pascolive a causa del loro utilizzo edificatorio, posto in essere dall’INA Casa e dall’ISES fin dagli anni sessanta, per cui da quella data essi non possono essere più classificati fra i beni demaniali civici, bensì patrimoniali del Comune, e neppure occorre rinnovare gli atti traslativi della proprietà;

- venuto meno il divieto di inalienabilità e di inusucapibilità (a causa dell’utilizzazione edilizia dei suoli, fin dagli anni sessanta) non risulta necessario rinnovare, secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale (sentenza 511/1991), i procedimenti espropriativi posti in essere dall’INA Casa e dall’ISES né, tantomeno, gli atti di trasferimento posti in essere dall’Agenzia del Demanio in data 12.12.2003, e, quindi, l’ATER risulta legittima proprietaria dei terreni oggetto di detti trasferimenti per validi e legittimi titoli;

- in ogni caso, la vicenda troverebbe, comunque, una positiva soluzione in base anche al solo possesso di buona fede, perché ottenuto a seguito di regolari atti di trasferimento posti in essere dal demanio ed esercitato in via continuativa, venendo esso a costituire il modo d’acquisto a titolo originario dei terreni, ai sensi degli art. 1158 e seg. c.c., una volta eliminato il divieto imposto dal regime demaniale civico in forza della sclassificazione, determinata (come riportato dalla determina dirigenziale del 19.10.2006) dalla loro urbanizzazione ed edificazione posta in essere negli anni sessanta;

- quanto alle costruzioni realizzate dall’INA Casa e dall’ISES, esse sarebbero transitate, per la parte in precedenza non alienata agli inquilini, all’TE, tramite atti di cessione regolarmente trascritti in data 3 marzo 2004, per cui, stante il trascorso di dieci anni dalla detta trascrizione, si sarebbe verificata l’usucapione speciale di cui all’art. 1159 cod. civ.

II) Erroneamente il T.a.r. ha ritenuto concluso un “accordo inter partes ”, tenuto conto che:

- fra l’Azienda e il Comune di Avezzano era in corso una complessa trattativa relativa anche alla stipula della convenzione ex art. 35 della legge n. 865 del 1971 che non avrebbe raggiunto alcun risultato, tanto che non si è pervenuto ad alcun regolamento negoziale;

- le note dell’TE, ritenute dal primo giudice come indicative per il perfezionamento dell’accordo e, specificatamente, quella del 19.12.2014, n. 12887, configurerebbero atti meramente endoprocedimentali e preparatori;

- gli accordi e i contratti della pubblica amministrazione richiedono, per il loro perfezionamento, la forma scritta a pena di nullità;

- la decisione del primo giudice, che ha ritenuto non rilevanti ai fini della conclusione dell’accordo, la questione sollevata dall’TE di coinvolgere il Demanio dello Stato e gli assegnatari degli alloggi insistenti sulle aree d’interesse, violerebbe il principio di legalità, strettamente legato al principio della separazione dei poteri che impedisce al giudice di sindacare le scelte di merito dell’autorità pubblica.

III) Violazione del divieto di ultrapetizione sancito, in via generale, dall’art.112 c.p.c. e dall’art.34, comma 1, c.p.a.:

a) il giudice amministrativo non può accertare un rapporto relativo a poteri pubblici discrezionali;

b) il Comune resistente ha chiesto l’accertamento giudiziale del proprio diritto al risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale da illegittimo recesso dell’ATER della Provincia dell’Aquila dagli accordi intervenuti in forma scritta con il Comune di Avezzano per la definizione della questione relativa alle aree civiche indebitamente edificate; il petitum sostanziale, identificato in funzione dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, attiene alla mancata conclusione di un accordo: pertanto, il primo giudice ha deciso la vicenda oltre i limiti della pretesa dell’ente resistente laddove ha ritenuto che l’accordo si fosse perfezionato;

c) la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.133 c.p.a., resta limitata all’adempimento degli obblighi nascenti dal presunto accordo tra l’ATER ed il Comune, le ulteriori questioni relative alla responsabilità precontrattuale e al riconoscimento del debito ex art. 1988 c.c. resterebbero estranee alla giurisdizione del giudice amministrativo;

d) nel caso di pretesa risarcitoria fondata sulla deduzione di una lesione dell'affidamento sulla correttezza del comportamento di enti pubblici, assunto come difforme dai canoni di correttezza e buona fede, privo di collegamento, anche solo mediato, con l'esercizio (rimasto inattuato) del potere amministrativo, la controversia va devoluta al giudice ordinario.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Avezzano.

3.2. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie conclusive.

4. All’udienza del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta perla decisione.

5. Con il primo motivo (sopra, par. 3-I-lett. a), parte appellante censura il capo di sentenza che ha respinto l’eccezione di usucapione formulata dalla stessa ATER; sostiene che vi sarebbe difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a decidere in merito alla sollevata eccezione.

6. L’eccezione è infondata.

7. L’TE, nel giudizio di primo grado, ha sollevato una eccezione riconvenzionale e non una domanda riconvenzionale. Essa consente al resistente-convenuto di contrapporre al ricorrente- attore un proprio diritto al fine di ottenere il rigetto della sua domanda.

7.1. Ciò si evince dalla causa petendi , meglio dal petitum sostanziale dell’atto di appello nonché dal contenuto degli atti di costituzione nel giudizio di primo grado, in cui l’eccezione è stata proposta al solo fine di paralizzare l’azione risarcitoria avanzata dal Comune - senza richiesta espressa di accertamento della sussistenza di tale rapporto (dominicale) – e, quindi di ottenerne il suo rigetto, senza altresì una autonoma richiesta di condanna né di rilascio di un provvedimento del giudice a sé favorevole in contrapposizione alle pretese dell’ente comunale.

Consegue a tanto che l’eccezione di usucapione, formulata in termini di eccezione riconvenzionale, non comporta che la giurisdizione sia del giudice ordinario, trattandosi, nella fattispecie, di questione incidentale relativa a diritti la cui risoluzione è necessaria per pronunciarsi sulla questione principale introdotta in giudizio dal Comune di Avezzano e relativa all’accertamento della responsabilità di TE per la mancata conclusione dell’accordo, rectius recesso dalle intese raggiunte con l’ente comunale per la definizione della questione relativa alle aree civiche indebitamente edificate e per la conseguente condanna della stessa TE al pagamento dell’obbligazione pecuniaria in detti accordi assunta.

8. Nel merito (vedi motivo par. 3-I/A), TE ritiene che, diversamente da quanto deciso dal T.a.r., sarebbero insussistenti i motivi ostativi al riconoscimento della proprietà dei terreni in capo all’azienda.

8.1. Più precisamente, TE sostiene che, venuto meno il divieto di inalienabilità ed inusucapibilità (a seguito della procedura di sclassificazione) essa sarebbe divenuta legittima proprietaria dei suoli per intervenuta usucapione ex art. 1159 cod. civ ., a seguito degli atti di trasferimento posti in essere dall’Agenzia del demanio in data 12 dicembre 2003, trascritti il 3 marzo 2004; proprietaria, in ogni caso e comunque, ai sensi dell’art. 1158 cod. civ., avendo l’IN CA prima e, poi, l’ISES esercitato sui beni per cui è causa un possesso in buona fede, ottenuto a seguito di regolari procedimenti espropriativi e pagamento delle relative indennità, possesso che si lega a quello di TE per essere i terreni confluiti nel demanio dello Stato e poi ceduti all’ATER con atti di trasferimento del 12 dicembre 2003.

8.2. Il motivo è infondato.

Ai sensi degli artt. 1165 e 2944 del Cod. civ., il termine per l’usucapione della proprietà è interrotto dal riconoscimento del diritto altrui da parte del possessore, in quanto atto incompatibile con la volontà di godere il bene uti dominus (Corte cass. sentenza n. 5920/2025).

Nella specie, correttamente il T.a.r. ha ritenuto espressione inequivoca del riconoscimento del diritto di proprietà in capo al Comune di Avezzano la documentata corrispondenza intercorsa fra le parti.

Rilevano, tra gli altri e in particolare: i) il verbale del 4 maggio 2007 (successivo agli atti di trasferimento del 12 dicembre 2003, trascritti il successivo 3 marzo 2004) con il quale TE concordò con il Comune “ di demandare agli uffici di predisporre gli atti per eventualmente permutare gli importi dovuti con i locali attualmente di proprietà TE di via Fontana, via Mazzini, Piazza degli eroi ”; ii) la nota datata 21 giugno 2004, prot. 23974 (anch’essa successiva agli atti di trasferimento suddetti) con la quale TE, nel riscontrare le note 340/VUsi civici e 341/VUsi civici del 21 gennaio 2004 che “accertano l’occupazione del demanio comunale dei suoli” da parte della stessa TE, “chiede” al Comune di Avezzano “per gli immobili in questione la sanatoria amministrativa degli atti di cessione …”, di tal guisa palesando un comportamento incompatibile con l’“ animus possidendi ” ovvero riconoscendo la proprietà comunale dei suoli.

A tutto concedere, pertanto, il possesso utile poteva decorrere solo da un momento successivo a tali date.

Va aggiunto che, con successive note prot. 10939 del 28 ottobre 2014 e prot. 12887/2014 (ancorché queste di data successiva al 2013, epoca in cui, a dire di TE, sarebbe maturata l’usucapione abbreviata), TE ha manifestato la volontà di addivenire alla composizione storica degli interessi mediante alienazione-permuta dei suoli, così riconoscendo sostanzialmente di avere occupato ed edificato terreni di proprietà comunale; note esplicative dell’ animus con cui TE ha detenuto (e non posseduto) gli immobili.

9. Con il secondo motivo di appello (sopra, par. 3-II), parte appellante sostiene che erroneamente il T.a.r. avrebbe ritenuto concluso un “accordo inter partes ”.

9.1. Il motivo va esaminato congiuntamente al successivo (par. 3-III-lett. b), con cui parte appellante ha censurato, in parte qua , la sentenza per vizio di ultrapetizione.

9.2. Nell’ordine logico di trattazione, verrà esaminata prioritariamente l’eccezione di nullità della sentenza.

Essa è infondata.

Il Comune di Avezzano, in sede di instaurazione del processo innanzi al giudice civile, poi riassunto dinanzi al giudice amministrativo, ha contestato (oltre che la violazione dei doveri di correttezza e buona fede nelle trattative ex artt. 1337 Cod. civ, con istanza risarcitoria per responsabilità extracontrattuale: v. par. 17-18-22 e segg. dell’atto di citazione) altresì il comportamento inadempiente di TE rispetto all’accordo intervenuto con l’ente comunale laddove non avrebbe corrisposto le somme concordate e riconosciute (v. par. 37 dell’atto introduttivo di citazione) avanzando domanda di adempimento ex art. 1453 Cod. civ. (v. par. 38 dell’atto di citazione nonché punto 1 delle sue conclusioni).

Le domande sono state riproposte con il ricorso in riassunzione dinanzi al T.a.r.

La pronuncia del T.a.r, pertanto, non risulta viziata da ultrapetizione non essendo stato circoscritto l’oggetto del giudizio alla mera domanda di accertamento della responsabilità precontrattuale. Il T.a.r. ha correttamente esaminato le domande nell’ordine avanzato dal Comune ricorrente (v. punto 1 delle conclusioni in cui è stata chiesta la condanna di TE all’adempimento dell’obbligazione pecuniaria assunta con l’accordo).

10. Per quanto concerne, invece, il secondo motivo di appello (sopra, par. 3-II), con cui parte appellante sostiene che erroneamente il T.a.r. avrebbe ritenuto concluso un “accordo inter partes ”, il Collegio ritiene che la sentenza possa essere, in parte qua, confermata ma con diversa motivazione per quanto si esporrà infra al paragrafo 11.

101. Il giudice di primo grado:

a) ha escluso che la resistente avesse riconosciuto un debito in favore del Comune per l’ammontare del valore dei suoli occupati;

b) ha escluso il recesso di TE, ritenendo concluso un accordo fra le parti ex art. 11 della legge n. 241 del 1990: accordo qualificato come ad effetti obbligatori;

c) ha ritenuto possibile dare esecuzione all’accordo raggiunto mediante lo scambio delle prestazioni convenute e, pertanto, non ha accolto la domanda risarcitoria “ perché il Comune non ha dimostrato la (diversa) perdita subita in conseguenza della dedotta violazione dei doveri di correttezza e buona fede, nonché del principio del neminem ledere da parte dell’ATER ”.

c) ha reso una “ sentenza dichiarativa al fine di rimuovere, in questa sede di giurisdizione esclusiva e in applicazione del principio di pienezza ed effettività della tutela, l’obiettiva incertezza della situazione giuridica controversa inter partes sulla esistenza e consistenza di reciproci diritti ed obblighi ”.

10.2. Parte appellante sostiene:

i) che il T.a.r. avrebbe esercitato potestà riservate all’amministrazione laddove ha ritenuto concluso l’accordo fra le parti in assenza di un provvedimento formale adottato dagli organi deliberativi dell’ente (sopra, par. 3-III-lett. a-b);

ii ) che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art.133 c.p.a., resta limitata all’adempimento degli obblighi nascenti dal presunto accordo tra l’ATER ed il Comune, le ulteriori questioni relative alla responsabilità precontrattuale e al riconoscimento del debito ex art. 1988 c.c. resterebbero estranee alla giurisdizione del giudice amministrativo (sopra, par. 3-III-lett. c);

iii) che nel caso di pretesa risarcitoria fondata sulla deduzione di una lesione dell'affidamento sulla correttezza del comportamento di enti pubblici, assunto come difforme dai canoni di correttezza e buona fede, privo di collegamento, anche solo mediato, con l'esercizio (rimasto inattuato) del potere amministrativo, la controversia va devoluta al giudice ordinario (sopra, par. 3-III-lett. d).

10.2. Con riguardo ai motivi di cui sopra (paragrafi 3-III-lett. c-d), il Collegio ne rileva la carenza di interesse atteso che il giudice di primo grado non ha accolto le domande del Comune ricorrente relative al riconoscimento del debito e alle pretese risarcitorie fondate sull’asserito, ma indimostrato, illegittimo recesso nonché lesione dell’affidamento sulla correttezza del comportamento dell’amministrazione; né tali domande sono state riproposte dall’Ente in via incidentale nel giudizio di appello.

11. Con riguardo ai motivi di cui sopra al par. 3-III-lett. a-b), il Collegio ne ritiene l’infondatezza.

Il giudice di primo grado non si è sostituito all’amministrazione nella esplicitazione di una volontà riservata all’amministrazione, atteso che non si è sostituito agli organi deliberativi dell’ente titolari della potestà di esprimere il consenso al trasferimento del diritto reale di proprietà, né ha deciso la vicenda oltre i limiti della pretesa dell’ente resistente laddove ha ritenuto che l’accordo si fosse perfezionato.

Più precisamente, il T.a.r. non si è sostituito agli organi decidenti dell’amministrazione nel ritenere concluso un contratto ad effetti reali idoneo al trasferimento della proprietà dei suoli per effetto del (solo) consenso, né ha pronunciato una sentenza che tenesse luogo di tale trasferimento ( id est , art. 2932 Cod. civ.).

Il giudice di primo grado ha semplicemente provveduto, nei limiti della propria potestas iudicandi , alla qualificazione degli atti e del rapporto e sulla scorta di ciò ha ritenuto che fra le parti si fosse raggiunto un accordo (vincolante) sul contenuto definitivo (discrezionale) del provvedimento finale ex art. 11 della legge n. 241 del 1990.

11. Sempre con il motivo in esame, parte appellante censura, nel merito, la sentenza laddove il giudice di primo grado accertato “ la conclusione inter partes di un accordo sulla cessione dei suoli occupati dagli alloggi ”, ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, “ realizzati sui suoli di proprietà comunale, senza la preventiva adozione di un provvedimento in favore dell’TE o degli enti suoi danti causa ”.

11.1. Sul punto la sentenza, come sopra anticipato, va in parte qua confermata ma con diversa motivazione.

11.2. L'art. 11, comma 1, della legge 241/1990 così recita: “ … l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo ”.

Il successivo terzo comma dispone poi che “ Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili …”.

12. L’articolo 11 citato prevede, dunque, la possibilità d concludere due tipologie di accordi: a) accordi integrativi, finalizzati a determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale che verrà successivamente emanato dalla amministrazione e che, nella fattispecie progressiva può anche qualificarsi come un accordo endoprocedimentale o preparatorio-preliminare; b) accordi sostitutivi, che si caratterizzano per il fatto di sostituire integralmente il provvedimento amministrativo da adottare con la statuizione concordata fra le parti.

Il primo, interviene prima della emanazione del provvedimento finale, che rappresenta l’atto costitutivo degli effetti.

Il secondo, costituisce, invece, l’atto bilaterale finale che conclude il procedimento e che produce gli effetti finali.

In ogni caso, l’accordo deve essere stipulato per iscritto a pena di nullità.

13. Il T.a.r. ha ritenuto perfezionatosi l’accordo sostitutivo di provvedimento sulla scorta della corrispondenza intercorsa fra le parti.

14. Il Collegio ritiene che affinché l’accordo sostitutivo possa ritenersi perfezionato occorre che lo stesso venga stipulato in forma scritta fra le parti, a pena di nullità.

Nel caso di specie, dalla documentazione depositata (più volte sopra citata), si evince che le parti non hanno mai sottoscritto formalmente un accordo (sostitutivo) ex articolo 11 della legge n. 241 del 1990 secondo le regole e nel rispetto delle forme rigorose richieste dalla norma.

15. Non può, pertanto, condividersi la motivazione con la quale il giudice di primo grado ha accertato che si fosse perfezionato un accordo fra le parti: difetta la stipula formale per atto scritto; mancano, altresì, l’adozione della determina a contrarre da parte delle rispettive amministrazioni, il successivo svolgimento delle deliberazioni degli organi competenti nonché i controlli previsti.

16. Escluso che nella fattispecie possa ritenersi perfezionato un accordo ex articolo 11 della legge n. 241 del 1990, ed escluso per la stessa ragione che possa configurarsi un’ipotesi di responsabilità precontrattuale, il Collegio ritiene che sussistano, tuttavia, i presupposti per qualificare il rapporto instauratosi fra le parti in termini di contatto sociale qualificato, con conseguente responsabilità (contrattuale) di TE a tenere indenne il Comune dal pregiudizio subito in ragione del contatto medesimo.

17. Per contatto sociale si intende il rapporto, privo di base contrattuale, che intercorre tra due soggetti, dei quali uno pone affidamento in un dovere di correttezza gravante in capo al secondo, in virtù delle sue specifiche competenze tecniche e professionali.

Ne deriva che, il rapporto concretamente intervenuto tra i due soggetti è un rapporto idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 cc, e nello specifico nella parte in cui il dettato normativo contempla “ ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformità dell’ordinamento giuridico ”.

Il contenuto di tale obbligo si sostanzia nell’espletamento dell’attività con un’adeguata diligenza e correttezza al fine di evitare il verificarsi di pregiudizi in capo al soggetto con cui sia venuto in contatto.

Pur in assenza di un vincolo contrattuale formale, il soggetto gravato da obblighi di protezione risponderà dei danni cagionati per negligenza secondo la disciplina prevista per la responsabilità da inadempimento contrattuale.

Si tratta di un rapporto contrattuale che sorge in virtù di un “fatto” costituito dal contatto sociale tra soggetti, uno dei quali, per la professione svolta o per la qualifica posseduta, fa sorgere in capo all’altra parte l’affidamento, derivane dalla buona fede in ordine all’esecuzione di una prestazione contrattuale. Si parla anche di responsabilità relazione.

Tale tipologia di rapporti può sorgere anche in contesti pubblicistici, quando sussistono i presupposti sopra indicati, con giurisdizione, venendo in rilievo una materia di giurisdizione esclusiva, del giudice amministrativo.

21. Applicando le suesposte coordinate al caso di specie, il Collegio osserva che sussistono, nella fattispecie in esame, le condizioni per inquadrare il rapporto sorto fra le parti nella categoria del contatto sociale qualificato.

La documentazione depositata in atti fa emergere la sussistenza di una intesa vincolante raggiunta fra le parti.

L’accordo, seppur non confluito in un contratto formale, è stato raggiunto.

L’intercorsa corrispondenza sul contenuto dell’accordo fa salva la forma scritta minima richiesta per qualificare il rapporto e fondare un legittimo affidamento.

Oltre alla forma, esiste, pertanto, un qualificato contatto instauratosi fra le parti (v. ex multis, le note prot. 10938 del 28 ottobre 2014, prot. 12887 del 19 dicembre 2014 e prot. 7035 del 16 settembre 2015, con cui TE ha più volte manifestato e ribadito il proprio consenso alla definizione della situazione, dichiarandosi “ pronta a sottoscrivere le convenzioni per il diritto di superficie relative alle aree di Paterno-Tufi e via degli Eroi” nonché delle aree “ con vincolo di uso civico relative alla località Concentramento ”, alle condizioni economiche (in ordine al quantum ) indicate dal Comune.

22. Dai documenti in atti si desume, dunque, in modo inequivoco e oggettivo la volontà contrattuale formatasi sulla base di un rapporto di fatto.

Sotto quest’ultimo profilo, il Comune ha adeguatamente assolto all’onere di allegare un inadempimento qualificato, causalmente efficiente, per tale intendendosi come quello astrattamente idoneo a produrre il danno lamentato.

Dal suo canto, invece, TE, sulla quale gravava l’onere di fornire la prova positiva della diligenza ovvero dimostrare che l’evento dannoso si è verificato per l’intervento di un fattore estraneo alla sua sfera soggettiva, e non ricollegabile causalmente al suo operato, non ha dimostrato la mancanza del nesso di causalità.

23. Deve concludersi, pertanto, nel senso che fra TE e il Comune di Avezzano è sorta una obbligazione nascente da contatto sociale qualificato, che rinviene la propria fonte nell’art. 1173 cod. civ.

24. La violazione delle obbligazioni specifiche sorte dal contatto qualificato espone, pertanto, TE alla responsabilità relazionale dovendo tenere indenne il Comune di Avezzano dal pregiudizio conseguente alla violazione degli obblighi di protezione.

25. Consegue a tanto che TE è tenuta a corrispondere al Comune di Avezzano la somma di 817,160,80 a titolo di responsabilità contrattuale.

26. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, l’appello è infondato. La sentenza di primo grado va confermata ma con diversa motivazione.

27. Per l’effetto, l’A.t.e.r. della Provincia dell’Aquila è tenuta a corrispondere al Comune di Avezzano la somma di euro 817.160,80 a titolo di risarcimento del danno da responsabilità relazionale.

29. Valutati complessivamente tutti i fatti di giudizio, può equitativamente disporsi la compensazione delle spese fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, ai sensi in motivazione.

Condanna l’TE della Provincia dell’Aquila al pagamento, in favore del Comune di Avezzano, della somma di euro 817.160,80 ai sensi in motivazione.

Compensa fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

SE RO, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE RO	NC LO

IL SEGRETARIO