Pubblicato il 14/01/2025

N. 00239/2025REG.PROV.COLL.

N. 02061/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2061 del 2023, proposto da
Buccione CO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Rossella Pucarelli ed Alfredo Iadanza Lanzaro, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è elettivamente domiciliata;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 271/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Anas s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti l’avvocato Iadanza e l’avvocato dello Stato Bruni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Molise, la Buccione CO s.r.l. impugnava il provvedimento in data 27 dicembre 2017 con cui ANAS s.p.a. - Sede compartimentale del Molise aveva respinto la sua richiesta di autorizzazione all’accesso al suo locale commerciale sito nel Comune di Termoli e confinante con la S.S. 87, con l’area di servizio ERG, con un capannone

adiacente di un altro proprietario e, infine, con il centro commerciale San Nicola.

La società ricorrente esponeva, al riguardo, che il provvedimento impugnato traeva origine dalla sua istanza presentata all’ANAS - Sede compartimentale del Molise il 18 aprile 2016 al fine di ottenere

l’autorizzazione all’accesso al proprio locale commerciale, intercluso, mediante l’utilizzo della corsia di decelerazione dell’area di servizio adiacente; in riscontro a tale richiesta l’ANAS inviava una prima comunicazione di motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione, con la quale anticipava che le opere proposte non sarebbero state conformi all’art. 22, comma 10, Cod. strada, a mente del quale “ è comunque vietata l’apertura di accessi lungo le rampe di intersezioni sia a raso che a livelli sfalsati, nonché lungo le corsie di accelerazione e decelerazione ”.

A ciò seguiva, il 25 luglio 2016, la presentazione di una nuova istanza, con la quale la Buccione CO s.r.l. chiedeva nuovamente di essere autorizzata all’accesso sfruttando, stavolta, il canale antistante e parallelo alla corsia di decelerazione, mediante il prolungamento della tubatura ivi presente di 10 metri, sì da rendere percorribile il tratto di accesso al lotto di proprietà.

A riscontro di tale istanza l’ANAS inoltrava una nuova comunicazione di preavviso di rigetto, sul presupposto, da un lato, che le opere proposte non rispettassero le distanze minime prescritte dall’art. 45, comma 3, del d.P.R. n. 495 del 1992, in quanto le prime si sarebbero posizionate ad una distanza inferiore a 100 metri da un altro accesso autorizzato; dall’altro, richiamava nuovamente il divieto previsto dall’art. 22, comma 10 Cod. strada.

A fronte del nuovo preavviso di diniego, la società istante trasmetteva le proprie controdeduzioni, richiamando in particolare la corrispondenza nel frattempo intercorsa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT) sulla problematica dell’accesso: il Dicastero si era infatti espresso nel senso dell’astratta percorribilità di una soluzione per cui la corsia di decelerazione dell’area di servizio, con le necessarie modifiche, e salvo verifica di fattibilità concreta, avrebbe potuto eventualmente assolvere la funzione di strada di servizio per l’accesso al fondo della Buccione CO.

A seguito di tali osservazioni l’ANAS, con comunicazione del 27 gennaio 2017, pur richiamando i motivi ostativi di cui alle precedenti lettere, chiedeva, per poter esercitare lo speciale potere autorizzatorio evocato dal MIT (previsto dall’art. 22, comma 9, del d.lgs n. 285 del 1992), la presentazione di idonea progettazione in quadruplice copia, sottoscritta per accettazione da tutte le parti interessate dall’intervento.

Seguivano, il 24 febbraio 2017, la trasmissione del progetto finalizzato alla costruzione della nuova strada di servizio e, dopo di ciò, nuove comunicazioni con cui l’ANAS escludeva la praticabilità anche della soluzione illustrata nel nuovo progetto.

Il 27 dicembre 2017 interveniva infine il provvedimento di diniego impugnato, adottato, fra l’altro, sul presupposto che il progetto non fosse conforme alle prescrizioni originariamente impartite.

A sostegno del gravame la ricorrente articolava un’unica censura, con la quale venivano dedotti i vizi di violazione e falsa applicazione del d.lgs n. 285/1992, l’eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza ed il difetto di motivazione.

Costituitasi in giudizio, l’ANAS concludeva per l’infondatezza del gravame, chiedendo che fosse respinto.

Con sentenza 20 luglio 2022, n. 271, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione la Buccione CO s.r.l. interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Error in iudicando - Erroneità sulla statuizione in ordine ai confini del locale commerciale .

2) Error in iudicando - Erroneità sulla statuizione in ordine alla mancanza di prova circa l’estraneità del progetto presentato all’area di pertinenza del Centro CO .

Costituitasi in giudizio, ANAS chiedeva la reiezione del gravame, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 24 ottobre 2024 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello, la società Buccione CO s.r.l. deduce di aver sempre delimitato – nelle proprie istanze all’ANAS e nei relativi elaborati progettuali – i confini del locale commerciale oggetto di richiesta di accesso nella S.S. 87, nell’area di servizio ERG (di proprietà De Santis) e nel capannone adiacente di altro proprietario (di proprietà Marzola, e prima ancora, Totaro). In particolare, nessun riferimento era mai stato fatto al Centro CO San Nicola, tant’è che la strada di servizio progettata non interessava affatto la proprietà di quest’ultimo.

A ciò aggiungasi che già nel ricorso di primo grado era stato documentato per tabulas , con l’atto di compravendita originario, che i confini del locale commerciale erano ben delimitati “ [...] con strada statale 87, proprietà Totaro e distributore ERG [...] ”, senza nulla prevedere in ordine alla proprietà del Centro CO.

Erroneamente dunque il primo giudice avrebbe presunto che il suddetto Centro San Nicola fosse confinante con il locale commerciale oggetto della richiesta di accesso.

Il motivo non può essere accolto.

Va preliminarmente evidenziato come, ai sensi dell’art. 22, comma 9, del d.lgs. n. 285 del 1992, “ nel caso di proprietà naturalmente incluse […] o risultanti tali a seguito di costruzioni o modifiche di opere di pubblica utilità […] l'ente proprietario della strada rilascia l'autorizzazione per l'accesso […] subordinatamente alla realizzazione di particolari opere quali innesti attrezzati, intersezioni a livelli diversi e strade parallele, anche se le stesse, interessando più proprietà, comportino la costituzione di consorzi obbligatori per la costruzione e la manutenzione delle opere stesse ”.

E’ dunque l’ente proprietario della strada (qui ANAS s.p.a.) a dover valutare sia le caratteristiche tecniche delle “speciali opere” che nel caso di specie consentano di operare in deroga al generale divieto di cui all’art. 22, comma 10, Cod. strada, sia – preliminarmente – il più generale contesto (giuridico e di fatto) nel quale le dette opere verrebbero a collocarsi, ai fini di assicurarne la compatibilità con le esigenze di pubblico interesse ( in primis , alla sicurezza della circolazione stradale) sottoposte alla sua cura.

Tali valutazioni hanno eminente natura tecnico-discrezionale, a fronte del cui esercizio il sindacato di legittimità del giudice amministrativo (e, di conseguenza, il relativo potere di annullamento dei provvedimenti così emanati) è, per regola generale, circoscritto alle ipotesi di palese travisamento del dato fattuale, ovvero di macroscopiche irrazionalità o incongruenze.

Sul punto, la sentenza appellata ha conclusivamente accertato, alla luce delle risultanze di causa, la correttezza della “ affermazione provvedimentale di non conformità dei progetti alle disposizioni impartite dall’ANAS ”.

In particolare, evidenzia il primo giudice, richiamando le valutazioni all’uopo svolte dall’ANAS, “ quando, come nel caso concreto, l’opera da autorizzarsi interessi più proprietà appartenenti a soggetti diversi, non può prescindersi dalla condivisione dell’iniziativa da parte di tutti i relativi proprietari, condivisione che può arrivare fino alla costituzione di un consorzio.

7.2 – Ora, in relazione alla surrichiamata lacuna della documentazione trasmessa dalla Buccione, più volte l’ANAS ha richiesto, ma sempre invano, la sua regolarizzazione, cercando di acquisire risultanze comprovanti la condivisione di tutti i proprietari dei terreni confinanti ”.

A fronte di tali richieste, l’odierna appellante in un primo momento sosteneva (a rigore, senza neppure fornirne la prova) che 1) il titolare del Centro CO S. Nicola era impossibilitato a manifestare la propria condivisione in quanto momentaneamente all’estero; 2) quindi, nel riscontrare la successiva richiesta dell’ANAS del 6 aprile 2017, anche qui senza dare concreto riscontro di quanto affermato, sosteneva che l’opera progettata non avrebbe in alcun modo potuto interessare la proprietà del Centro CO San Nicola; 3) infine, nell’ultima nota indirizzata ad ANAS prima dell’emanazione del provvedimento impugnato, sosteneva – sempre in termini generici – che la progettazione era da ritenersi conforme a tutte le prescrizioni impartite.

La correttezza di tali rilievi, a rigore, non è stata fatta oggetto di specifica impugnazione, con ogni conseguente valutazione in ordine all’ammissibilità del gravame.

In ogni caso, sicuramente non rileva – ad escludere che la proprietà del Centro CO fosse almeno potenzialmente “interessata” dal progetto di accesso verso la proprietà dell’appellante e, dunque, necessariamente da coinvolgere ai fini della manifestazione di assenso – la circostanza che nel presentare la seconda istanza, l’odierna appellante Buccione CO s.r.l. non avesse considerato la posizione di detto soggetto, in ipotesi non ritenendola rilevante, competendo solamente al proprietario della strada (cioè ANAS) ogni valutazione tecnica al riguardo.

Nel caso in esame, risulta dagli atti che ANAS s.p.a., in esito a preliminari considerazioni di ordine tecnico-discrezionale circa la portata del progetto e la sua collocazione nel più generale contesto territoriale (e viario) di riferimento, aveva ritenuto necessaria l’acquisizione anche del consenso della proprietà del Centro CO San Nicola alla realizzazione dell’opera: orbene, una volta dato atto che il relativo fondo, ancorché in ipotesi non strictu sensu “confinante” con la proprietà Buccione CO s.r.l., era pur tuttavia contiguo alla stessa, tale richiesta non poteva dirsi a priori manifestamente irragionevole o illogica, né abnorme o discriminatoria, rientrando nelle attribuzioni dell’ANAS anche la ponderazione dei diversi interessi (pubblici e privati) contrapposti a fronte della richiesta del privato di modificare lo status stradale preesistente.

Con il secondo motivo di appello, complementare al precedente, si censura quindi il rilevo, contenuto in sentenza, secondo cui “ il privato non ha mai dimostrato, infine, l’estraneità al proprio progetto dell’area di pertinenza dell’anzidetto Centro commerciale ”.

Deduce l’appellante come, contrariamente a quanto ritenuto in sentenza, come fosse invece “ facilmente evincibile dalla progettazione presentata (cfr. tavola n. 1 e tavola n. 2 – doc. n. 9 del fascicolo di primo grado) e dai richiami contenuti anche nella corrispondenza del 19.05.2017 e del 15.09.2017 ” che la strada di servizio progettata non avrebbe interessato l’area di pertinenza del Centro CO.

Invero, “ la Buccione non aveva dubbi sul consenso dell’opera da parte del Centro CO San Nicola, ma allo stesso tempo aveva provato che non vi era la necessità della firma richiesta indebitamente dall’ANAS S.p.A. per l’accettazione del progetto, in quanto la strada di servizio non avrebbe investito la sua area di pertinenza ”.

Ne consegue che “ l’ANAS S.p.A., con il provvedimento impugnato, senza spiegare – in concreto e nel dettaglio – gli eventuali vizi di non conformità rilevati dall’esame della progettazione, è chiaramente arrivata ad un approdo illegittimo, essendo illogica ed irragionevole la decisione finale dettata dal puro e semplice richiamo all’art. 22, comma 10, del Nuovo Codice della Strada ”.

Le ragioni già esposte in ordine al primo motivo di appello consentono di superare le obiezioni di parte appellante.

Come già detto, nel corso delle verifiche procedimentali la società istante era tenuta a fornire ad ANAS s.p.a. tutti gli elementi istruttori da quest’ultima ritenuti necessari a valutare, in concreto, la fattibilità dell’opera e la sua compatibilità con l’assetto territoriale in essere: al riguardo, non è contestato in atti che, pur a fronte di diversi solleciti in tal senso, la società Buccione CO s.r.l. non avesse trasmesso la dichiarazione di consenso all’intervento da parte della proprietà del Centro CO San Nicola.

Tale omissione era stata giustificata, di volta in volta, con argomenti tra loro profondamente diversi e privi di connessione evidente, senza neppur fornire la prova di un’eventuale impossibilità a farlo, non imputabile al richiedente.

La situazione di fatto così venutasi a creare, però, da un lato impediva ad ANAS di aver conto di un presupposto ritenuto indispensabile ai fini dell’istruttoria di sua competenza, dall’altro la società Buccione CO s.r.l. – nel tentativo di giustificare innanzi al giudice amministrativo tale omissione – di fatto veniva ad opporre una propria contro-valutazione circa la rilevanza e pertinenza di tale elemento (pur a fronte di una competenza esclusiva, in tal senso, del “ proprietario della strada ”): in questi termini si giustifica pertanto l’assunto (contenuto nella sentenza appellata) secondo cui “ il privato non ha mai dimostrato ” – ma solo affermato – “ l’estraneità al proprio progetto dell’area di pertinenza dell’anzidetto Centro commerciale ”.

D’altro canto, come evidenzia l’appellata nella propria memoria difensiva, già nella nota acquisita da ANAS a prot. n. CDG-0108108- A del 1° marzo 2017 veniva precisato che il progetto depositato prevedeva “la realizzazione di una strada di servizio parallela […] onde consentire il libero accesso presso le attività commerciali esistenti”, fra le quali veniva indicata anche la “ Proprietà Centro CO ”, le cui sottoscrizioni peraltro (lungi dal non rilevare) “ non sono state apposte dai titolari del Centro CO, in quanto all’attualità impossibilitati a firmare ”.

Alla luce dei rilevi che precedono, l’appello va dunque respinto.

Le spese di lite, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore di ANAS s.p.a., delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO