N. 03424/2025REG.PROV.COLL.

N. 05072/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5072 del 2024, proposto da
AN HU, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Di Lieto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Amalfi, Anas S.p.A., non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Interno, Anas Gruppo Fs Italiane, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 02933/2023,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Anas Gruppo Fs Italiane;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Francesca Picardi;

Udito all’udienza pubblica l’avvocato Di Lieto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. AN HU ha impugnato l’ordinanza n. 8 del 2018, con cui il sindaco del Comune di Amalfi, all’esito del distacco di alcune piante di fico d’india dalla parete rocciosa sovrastante la SS163 Amalfitana, gli ha intimato, in qualità di proprietario del costone da cui sono precipitate le piante (foglio 15, part. 176, 251 e 252), di provvedere alla rimozione del pericolo per la pubblica e privata incolumità.

2.Il T.a.r. adito ha rigettato il ricorso, affermando che l’obbligo di provvedere incombe al proprietario del costone e non all’ente proprietario della strada e che la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento è giustificata dall’urgenza. Ha, inoltre, escluso la prova dell’avvenuta espropriazione del costone roccioso de quo.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello il ricorrente originario, deducendo: 1) la violazione degli artt. 3, 30 e 31 del d.lgs. n. 285 del 1992 e dell’art. 17 della legge n. 13 del 1987 della Regione Campania, atteso che il confine della strada, se realizzato in trincea, risulta costituito dal ciglio superiore della scarpata e che gli interventi di messa in sicurezza, diretti a preservare la viabilità, competono agli enti pubblici a ciò preposti, avendo, peraltro, l’Anas provveduto all’esproprio della proprietà del ricorrente; 2) la violazione dell’art. 88 c.p.a., non essendosi la sentenza pronunciata sull’erronea applicazione degli artt. 54 e 107 d.lgs. n. 267 del 2000, stante il ricorso ad ordinanza extra-ordinem in una situazione che non è eccezionale ed imprevedibile e stante l’illegittimità della sottoscrizione della stessa anche ad opera del responsabile del settore urbanistica e demanio; 3) la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, essendo erronea la sentenza nel giustificare la deroga all’obbligo di comunicazione in assenza di una grave urgenza, non rappresentata nel provvedimento ed anzi esclusa dal lasso temporale intercorso tra la relazione di servizio del Comando di polizia municipale (13 aprile 2018) e l’adozione dell’ordinanza (8 maggio 2018); 4) la violazione dell’art. 30 c.p.a., in quanto la fondatezza del ricorso e l’illegittimità del provvedimento comporta il necessario accoglimento della domanda risarcitoria.

4. Si è costituito il solo Ministero dell’interno eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

5. All’udienza pubblica del 3 aprile 2025 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è infondato.

7. In via pregiudiziale deve essere dichiarata inammissibile la richiesta di estromissione formulata dal Ministero appellato, in quanto il Ministero ha partecipato al giudizio di primo grado, in cui la domanda proposta nei suoi confronti è stata rigettata per ragioni di merito, per cui, sia pure implicitamente, è stata riconosciuta la sua legittimazione passiva ed, in assenza di una impugnazione incidentale, da parte sua, in ordine al difetto di legittimazione passiva, si è formato il giudicato implicito sulla questione. Va, difatti, ricordato che la parte totalmente vittoriosa nel merito, ma soccombente su questione pregiudiziale di rito e/o preliminare di merito per rigetto (espresso od implicito) o per omesso esame della stessa (che consiste nell'illegittima pretermissione o nella violazione dell'ordine di decisione delle domande e/o delle eccezioni impresso dalla parte medesima), deve spiegare appello incidentale per devolvere alla cognizione del giudice superiore la questione rispetto alla quale ha maturato una posizione di soccombenza teorica, non potendo limitarsi alla mera riproposizione di detta questione, che è sufficiente nei soli casi in cui non vi è la necessità di sollevare una critica nei confronti della sentenza impugnata, ovvero nelle ipotesi di legittimo assorbimento (Cass. civ., 17 luglio 2021, n. 20315; in particolare, in ordine al giudicato implicito sulla legittimazione passiva, v. Cons. St., 28 gennaio 1993, n. 194, secondo cui l'efficacia del giudicato è riferibile non solo alle ragioni giuridiche fatte valere espressamente, in via d'azione o d'eccezione, ma anche alle questioni che comunque costituiscano antecedenti logici necessari alla pronuncia, per cui ove, sul punto relativo alla legittimazione passiva di una delle parti si sia formato giudicato implicito, è preclusa la pronuncia di un provvedimento giurisdizionale decisorio sull'eadem res).

8. E’ destituito di fondamento il primo motivo, con cui si è denunciata la violazione degli artt. 3, 30 e 31 del d.lgs. n. 285 del 1992 e dell’art. 17 della legge n. 13/1987 della Regione Campania, atteso che il confine della strada, se realizzato in trincea, risulta costituito dal ciglio superiore della scarpata e che gli interventi di messa in sicurezza, diretti a preservare la viabilità, competono agli enti pubblici a ciò preposti, avendo, peraltro, l’Anas provveduto all’esproprio della proprietà del ricorrente.

8.1.In primo luogo, l’art. 3 n. 10 del d.lgs. n. 285 del 1992 stabilisce, in ordine al confine stradale, che il limite della proprietà stradale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato e solo, in mancanza degli stessi, individua dei criteri sussidiari, costituiti dal ciglio esterno del fosso di guardia o della cunetta, ove esistenti, o dal piede della scarpata se la strada è in rilevato o dal ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea. Un’area limitrofa a quella stradale, di proprietà privata, configura, invece, un’area esterna ai confini stradali, come tale non rientrante, a norma dell’art. 3, comma 1, n. 46, nella «sede stradale» (cfr. al riguardo, in generale, sui rapporti tra le risultanze dominicali e il criterio di carattere sussidiario incentrato sullo stato materiale dei luoghi, Cons. Stato, V, 8 gennaio 2024, n. 270).

Nel caso in esame, il ricorrente, odierno appellante, ha invocato decreti di esproprio, di cui, però, non è stato in grado di indicare gli estremi, mentre, in base agli accertamenti del Comune, alle sue stesse allegazioni ed alla relazione del suo tecnico, risulta proprietario delle particelle 176, 251 e 252, da cui vi è stato il distacco delle piante e da cui, dunque, origina il pericolo che ha giustificato l’adozione del provvedimento impugnato. In particolare, nell’atto di appello, si legge che l’appellante è proprietario di un immobile ad uso residenziale con annesso appezzamento di terreno pertinenziale, riportato nel catasto fabbricato di Amalfi al foglio 15, part. 176, 250, 251, 252 e 385, precisandosi che il fondo è costituito da tipici terrazzamenti degradanti ed il versante sud coincide con un costone roccioso subverticale, altro circa 30m, che sovrasta la strada statale 163 amalfitana (v. p. 2 atto di appello).

Ne discende l’estraneità dell’area qui in esame al confine e alla sede stradale e, dunque, la sua natura esclusivamente privata, con annessi doveri e obblighi.

In proposito occorre sottolineare che parte appellante non ha offerto alcuna dimostrazione del fatto che il costone di sua proprietà costituisca, agli effetti del codice della strada, una “scarpata”, e cioè che la strada sia stata realizzata «in trincea» con artificiale creazione del suddetto costone a valere quale scarpata sovrastante (art. 3, comma 1, n. 10, cod. strada, che prevede, specularmente, la scarpata sottostante in caso di strada realizzata «in rilevato»; cfr. al riguardo anche l’art. 3, comma 1, n. 44, Cod. strada che, nel definire le “ripe”, richiama le operazioni realizzative del manufatto stradale, incidenti anche sulle scarpate, «in taglio» o «in riporto sul terreno preesistente alla strada»; cfr. in proposito Cass., III, 2 agosto 2000, n. 10112). La relazione peritale depositata si limita ad affermare che la strada in esame è stata realizzata in trincea, senza, tuttavia, offrire alcuna dimostrazione della realizzazione artificiale della scarpata, anziché di un manufatto sovrastato da parete rocciosa naturale (in giurisprudenza, per i presupposti necessari all’individuazione di strada “in trincea”, cfr. Cons. Stato, V, 31 maggio 2021, n. 4184; I, 23 novembre 2020, parere n. 1923; cfr. anche Id., V, 9 marzo 2020, n. 1670; v. anche, proprio in relazione alla SS163, nella costiera amalfitana, Cons. Stato, V, 14 giugno 2024, n. 5362).

8.2. Fatta tale premessa, ne deriva che la fattispecie in esame è riconducibile all’art. 31 cod.strada, ai sensi del quale i proprietari devono mantenere le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, in stato tale da impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale, ivi comprese le opere di sostegno di cui all'art. 30, lo scoscendimento del terreno, l'ingombro delle pertinenze e della sede stradale in modo da prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada. Difatti, come già evidenziato, il distacco delle piante ha interessato un’area di proprietà dell’appellante, soprastante la strada, e l’appellante non è riuscito a dimostrare una diversa destinazione e qualificazione dell’area, per cui deve applicarsi l’art. 31, comma 1, c.od. strada, che obbliga i proprietari delle ripe a provvedere alla manutenzione delle medesime (analogamente, cfr. Cons. Stat, V, 8 gennaio 2025, n. 125; Cons. Stato, V, 28 maggio 2024, n. 4774; 2 ottobre 2024, n. 7919). Peraltro, l’ordinanza sindacale prescrive un’attività di manutenzione dell’area di proprietà dell’appellante, che il legislatore chiaramente pone a carico del proprietario al fine di prevenire franamenti e cedimenti del terreno in grado di interessare la sede stradale, determinando una situazione di pericolo per la pubblica incolumità e la sicurezza della circolazione stradale (cfr. ancora Cons. Stato, n. 4774 del 2024, cit.).

La giurisprudenza ha ben chiarito, al riguardo, come le disposizioni di cui agli artt. 30 e 31 cod. strada delineino un quadro stabile dei rapporti tra proprietari dei fondi finitimi ed enti proprietari delle strade, addossando ai primi gli oneri della manutenzione delle ripe dei fondi laterali ovvero la realizzazione delle relative opere di mantenimento, così da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamenti o scoscendimenti del terreno ovvero alla caduta di massi o altro materiale sulla strada (cfr. in tal senso Cons. Stato, V, 31 maggio 2021, n. 4184).

In tale prospettiva, l’art. 14 - in particolare il comma 1, lett a - del codice della strada assegna all’ente comunale il compito di provvedere alla manutenzione, gestione e pulizia della sede stradale, ma tale obbligo non si estende alle aree estranee circostanti, in particolare alle ripe site nei fondi laterali alle strade. Le ripe, ai sensi dell’art. 31 del codice della strada, devono essere mantenute dai proprietari delle medesime in modo da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamenti e cedimenti del corpo stradale o delle opere di sostegno, l’ingombro delle pertinenze e della sede stradale, nonché la caduta di massi o altro materiale, qualora siano immediatamente sovrastanti o sottostanti, in taglio o in riporto nel terreno preesistente alla strada, la scarpata del corpo stradale” (Cons. Stato, I, 9 maggio 2012, parere n. 2158).

Alla luce di ciò, incombono dunque sui proprietari gli obblighi manutentivi relativamente alle aree esterne al confine stradale e, in particolare, riguardo alle ripe situate nei fondi laterali alle strade, ai sensi dell’art. 31 cit., in modo da impedire e prevenire situazioni di pericolo connesse a franamenti o scoscendimenti del terreno, nei sensi sopra evidenziati (Cons. Stato, n. 4774 del 2024, cit., e richiami ivi).

Né a diversa conclusione si perviene in base all’art. 30 cod. strada. Tale disposizione, come chiarito dalla giurisprudenza, accoglie - in specifica relazione alle «opere di sostegno lungo le strade ed autostrade» - un criterio di allocazione degli oneri di natura funzionale, che guarda alla destinazione immediata delle opere: “è la diretta finalità della loro costruzione a qualificarle nei termini di cui al primo, ovvero al secondo periodo, del quarto comma dell’art. 30 cit. ed è solo se esse siano state realizzate con lo specifico compito di assolvere insieme l’uno e l’altro scopo che possono dirsi promiscue ai sensi e per gli effetti di cui al comma successivo”, che pone la spesa a carico di entrambi «in ragione dell’interesse quando l’opera abbia scopo promiscuo» (Cons. Stato, II, 1 aprile 2020, n. 2196).

A tal riguardo, è stato chiarito come l’esclusività funzionale postulata dall’avverbio «unicamente» non sia esclusa “dalla sussidiaria attitudine del muro ed, in genere, dell’opera di sostegno […] a delimitare e a conformare la sede viaria” (Cons. Stato, n. 2196 del 2020, cit.; Id, n. 1923 del 2020, cit., entrambe con richiamo anche a Cass., II, 17 settembre 2015, n. 18258, la quale, esaminando il caso del muro di contenimento a bordo della strada, pone in risalto che “È inevitabile, d’altronde, che il muro vale a proteggere la sede stradale; nondimeno siffatto risultato si determina in chiave sussidiaria, in dipendenza ed a seguito della sua funzione essenziale di contenimento del sovrastante terreno di proprietà del ricorrente”, affermando conseguentemente il principio sopra richiamato, per cui “l’esclusività funzionale postulata dall’avverbio ‘unicamente’ che figura nel corpo dell’art. 30 C.d.S., comma 6, [rilevante in quel caso, ma recante analoga formula del precedente comma 4] non è esclusa dalla sussidiaria attitudine del muro ed, in genere, dell’opera di sostegno - realizzata contestualmente alla costruzione della strada - a delimitare e a conformare la sede viaria”).

In tale prospettiva, la finalità di «unicamente […] difendere [e] sostenere i fondi adiacenti» va intesa in termini obiettivi e immediati, non già subiettivi e (anche) indiretti. Assume rilievo l’impatto strutturale dell’opera ed in specie la sua attitudine di sostegno e contenimento: se a essere sostenuto e difeso, in termini strutturali, è il fondo privato (sia pur con conseguente effetto derivato di delimitazione della strada o sua protezione) l’opera è da ritenere «unicamente» funzionale a tale fondo.

Di tali principi ha fatto corretta applicazione il giudice di primo grado.

9. Pure è infondato il secondo motivo, con cui si è dedotta la violazione dell’art. 88 c.p.a., per non essersi la sentenza pronunciata sulla dedotta violazione degli artt. 54 e 107 d.lgs. n. 267 del 2000 e, cioè sull’asserito ricorso ad ordinanza extra-ordinem in una situazione che non è eccezionale ed imprevedibile e sull’asserita illegittimità della sottoscrizione della stessa anche ad opera del responsabile del settore urbanistica e demanio. Contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, la corrispondente doglianza del ricorso introduttivo è stata esaminata e rigettata, nella sentenza impugnata, tramite il rinvio al pertinente precedente della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania – Sezione distaccata di Salerno n. 1126 del 29 aprile 2022.

10. Va rigettato il terzo motivo, con cui si è lamentata la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, avendo la sentenza giustificato la deroga all’obbligo di comunicazione in assenza di una grave urgenza, non rappresentata nel provvedimento ed anzi esclusa dal lasso temporale intercorso tra la relazione di servizio del Comando di polizia municipale (13 aprile 2018) e l’adozione dell’ordinanza (8 maggio 2018). Le conclusioni a cui è pervenuto il giudice di primo grado sul punto sono del tutto corrette, in quanto, da un lato, il provvedimento impugnato espressamente evoca l’urgenza connessa al distacco delle piante, in parte già precipitate sulla sede stradale, che non è contraddetta dal contenuto lasso temporale intercorso tra la relazione di servizio dei vigili e l’adozione dell’ordinanza (neppure un mese).

11. Dal rigetto dei primi tre motivi deriva la confermata legittimità del provvedimento impugnato, da cui consegue correttamente il rigetto dell’azione risarcitoria ed il rigetto dell’ultimo motivo di appello.

12. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato e le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

Rigetta l’appello.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite sostenute dagli appellati costituiti, liquidate in euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO