Pubblicato il 18/09/2025

N. 07369/2025REG.PROV.COLL.

N. 09696/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9696 del 2024, proposto da Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipe Dipartimento Programmazione e Coordinamento della Politica Economica, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Cipess Comitato Interministeriale Programmazione Economica e Sviluppo Sostenibile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Egis Projects S.A., Egis Structures Et Environment S.A., Egis International S.A., Egis Road Operations S.A., Technip Italy S.p.A. - oggi Technip Energies Italy Spa, Gefip Holding S.A., Banca Carige S.p.A. oggi Bper Banca Spa, Infrastrutture Lavori Italia Autostrade S.r.l. oggi I.L.I. Autostrade S.p.a., non costituite in giudizio;
Management Engineering Consulting S.p.A., Infrastrutture Lavori Italia Autostrade S.r.l. oggi I.L.I. Autostrade S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Alberto Bianchi, Benedetto Giovanni Carbone, Giuseppe Giuffre', Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ivana Rosa Di Chio, Maria Pacifico, Nicoletta Malaspina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 21502/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Management Engineering Consulting S.p.A., di Infrastrutture Lavori Italia Autostrade S.r.l., oggi I.L.I. Autostrade S.r.l. e di Anas S.p.A.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Berti Suman e gli avvocati Malaspina, Carbone, Giuffrè e Lirosi;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferiscono gli appellanti che, a seguito dell’avviso del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito anche solo “MIT”), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 136 del 14 giugno 2003, in data 30 giugno 2003 è stata presentata una proposta di finanza di progetto per la realizzazione e gestione del collegamento autostradale da parte del gruppo industriale Società Banca Carige S.p.A., Elibanca S.p.A., Egisprojects S.a., Gefip Holding S.a., ILI S.p.A., Mec S.r.l., Scetauroute S.a., TechnipItaly S.p.A., Transroute International S.p.A.

2. L’opera denominata “ Corridoio di viabilità autostradale dorsale Civitavecchia- Orte Mestre, tratta E45-E55 (Orte-Mestre) ” consisteva nella realizzazione di un’infrastruttura stradale, in parte con caratteristiche autostradali e in parte a due corsie per senso di marcia, da Orte (svincolo d’interconnessione con l’A1) a Mestre (svincolo d’interconnessione con l’A4 e con il Passante di Mestre) attraverso il potenziamento degli attuali itinerari serviti dalle infrastrutture E45 ed E55, per un percorso di 396 km complessivi. In particolare, era previsto l’ammodernamento e la messa in sicurezza della tratta E45, pari a 262 km, e la realizzazione di una nuova infrastruttura nella tratta E55, pari a 134 km.

3. L’iter del project è stato seguito dalla medesima società pubblica allora soggetto concedente. In particolare, in data 9 dicembre 2003 il Consiglio di amministrazione di AS S.p.A., ha dichiarato il pubblico interesse della proposta del gruppo proponente, divenuto “Promotore” dell’iniziativa.

4. AS ha chiesto al Promotore di integrare il progetto preliminare e di redigere lo studio di impatto ambientale (SIA), ai fini dell’avvio della procedura di valutazione di impatto ambientale e di localizzazione urbanistica, ai sensi dell’allora vigente articolo 3 del decreto legislativo n. 190/2002. A seguito dei pareri, favorevoli con prescrizioni, espressi dalla Commissione tecnica di valutazione VIA-VAS del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e dal Ministero per i beni e le attività culturali, in data 20 giugno 2012 la Struttura Tecnica di Missione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito “MITSTM”) ha proposto al CIPE l’approvazione del progetto preliminare dell’opera ai sensi dell’articolo 165 del Codice dei contratti pubblici all’epoca vigente (d.lgs. 163/2006), e la valutazione della proposta del Promotore ai sensi dell’articolo 175 del medesimo Codice.

5. La proposta del Promotore prevedeva una durata della concessione pari a 49 anni, per un costo complessivo, IVA esclusa, di 7.250,5 milioni di euro, di cui 5.500,9 milioni per lavori e 1.758,5 milioni per somme a disposizione; l’utilizzo delle misure di defiscalizzazione di cui all’art. 18 della legge 183/2011 e ss.mm.ii. per un importo complessivo di € 9.237,2 milioni in valore assoluto (€ 1.025 milioni in valore attuale).

6. In data 1° ottobre 2012, per effetto dell’art. 11, comma 5, del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, e dell’art. 36 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è subentrato ad AS nelle funzioni di concedente per tutte le convenzioni di concessione, costruzione e gestione delle autostrade, in essere alla predetta data.

7. Il CIPE ha esaminato una prima volta la proposta, inoltrata dal MIT-STM, nella versione datata ottobre 2013 nella seduta dell’8 novembre 2013, adottando la delibera n. 73. Detta delibera non ha superato la fase di registrazione della Corte dei Conti. In sede di controllo preventivo di legittimità la Corte dei Conti, con il rilievo 16317 del 29 maggio 2014 ha, tra l’altro, disposto chiarimenti in merito a:

a) i tempi di adozione di una norma che escludesse l’opera dall’ambito di applicazione di cui all’art. 19, comma 2, del decreto legge n. 69/2013, nel testo vigente alla data dell’8 novembre 2013;

b) la presenza di una componente aggiuntiva del tasso di remunerazione WACC.

8. I rilievi non sono stati superati, tanto che il medesimo Organo di controllo, con deliberazione del 17 luglio 2014, ha ricusato il visto e la registrazione della citata delibera n. 73/2013.

9. Espongono ancora gli appellanti che la situazione si è sbloccata a seguito dell’approvazione del decreto-legge n. 133/2014, entrato in vigore in data 12 settembre 2014, che all’articolo 2, comma 4, ha disposto la soppressione dell’ultima parte del comma 2 dell’articolo 19 del decreto legge n. 69/2013, laddove si escludeva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 1, lettere b), c), d) ed e), dello stesso articolo 19 agli interventi da realizzare mediante finanza di progetto, le cui proposte fossero state già dichiarate di pubblico interesse alla data di entrata in vigore dello stesso decreto-legge (tipologia nella quale rientrava l’Autostrada Orte-Mestre). Tale disposizione ha consentito di superare i precedenti rilievi della Corte dei Conti sulla delibera del 2013.

10. Con delibera del 10 novembre 2014, n. 41 quindi, il CIPE ha nuovamente esaminato il progetto, approvando il preliminare con una serie di prescrizioni. Anche questa delibera non superava la fase di registrazione. Venivano sollevati rilievi da parte della Corte dei Conti relativi, in particolare, all’assenza del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e alla conferma della sostenibilità finanziaria dell’opera con riferimento ai rischi connessi alla bancabilità. Pertanto, il MIT, con nota del 24 aprile 2015, chiedeva al Capo Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica – Presidenza del Consiglio dei Ministri - il ritiro della predetta Delibera n. 41/2014, al fine di verificare le iniziative necessarie per il prosieguo dell’istruttoria del progetto preliminare.

11. Con decreto del Ministro n. 194 del 9 giugno 2015 veniva soppressa la Struttura Tecnica di Missione, e i compiti gestionali tra i quali la predisposizione dell’istruttoria delle opere di rilevanza strategica previste dall’art. 163, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006, venivano attribuiti alle varie Direzioni generali.

12. Con decreto del Ministro n. 203 del 19 giugno 2015 registrato dalla Corte dei Conti in data 21 luglio 2015, veniva quindi previsto che, in conformità al dettato dell’art. 127 e dell’art. 163 del d.lgs. 163/2006, fossero sottoposti a parere del CSLLPP tutti i progetti stradali e autostradali di importo superiore a 25 milioni di euro.

13. Il progetto in data 8 ottobre 2015 è stato sottoposto al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

14. Il Promotore, con nota del 18 gennaio 2016, ha presentato istanza di accesso agli atti ai sensi dell’art. 22 e seguenti della legge n. 241/1990.

15. La Direzione competente si è rivolta al DIPE, che ha inviato gli atti in data 17 febbraio 2016, compreso il rilievo n. 9326 del 18 marzo 2015 formulato dalla Corte dei conti sulla Delibera CIPE n. 41/2014. In tale rilievo, oltre a chiedere di acquisire il parere del CSLLPP, si chiedeva anche di “ confermare la sostenibilità finanziaria dell’opera con riferimento ai rischi connessi alla bancabilità… ”; la DG Strade si è attivata in tal senso e, pertanto, ha chiesto alla Struttura Tecnica di Missione, con nota n. 1850 del 17 febbraio 2016, un parere in merito all’attualità della sostenibilità economico-finanziaria della proposta. Con nota n. 2189 del 25 febbraio 2016 la DG Strade ha nuovamente informato il proponente circa lo stato della procedura.

16. Il Proponente, con note del 15 marzo e dell’11 aprile 2016, nel sottolineare il ritardo accumulato, ha manifestato l’intenzione di ricorrere all’Autorità giudiziaria per il riconoscimento dei danni lamentati a seguito dello stallo della procedura.

17. A seguito di ulteriore richiesta formulata dal Proponente con nota del 22 aprile 2016, lo stesso, in data 27 aprile 2016, ha avuto accesso a tutti gli atti richiesti relativi al completo aggiornamento sullo stato dell’ iter e alle criticità rilevate.

18. Con nota n. 5962 del 16 giugno 2016 il CSLLPP ha comunicato che all’ordine del giorno dell’Adunanza, fissata per il 24 giugno 2016, sarebbe stato posto il parere richiesto sul progetto preliminare. L’Assemblea generale, per mancanza del numero legale, è stata aggiornata al 15 luglio 2016.

19. A seguito di istanza di accesso agli atti effettuata il 27 aprile 2016, è stato presentato in data 1° luglio 2016 ricorso al TAR Lazio (R.G. 7919/2016), con la richiesta: “ di accertare e dichiarare la responsabilità precontrattuale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – in concorrenza con gli altri Soggetti cui il presente ricorso è notificato – nella conduzione e per il mancato completamento a tutt’oggi della procedura di project financing dianzi descritta e per l’effetto condannare il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti congiuntamente ed in solido, per quanto di rispettiva ritenuta competenza, con gli altri Soggetti, al risarcimento di tutti i danni in conseguenza subiti e subendi dal gruppo promotore per l’importo complessivo di 311.284.321,00 ”.

20. L’ iter è comunque proseguito e, in data 20 luglio 2016, il CSLLPP ha trasmesso alla DG Strade il parere (negativo) n. 70/2016 sul progetto preliminare del Promotore, reso dall’Assemblea Generale nell’Adunanza del 15 luglio 2016. L’Assemblea evidenziava la sussistenza di criticità della proposta sotto diversi profili: “ l’iter autorizzativo ha condotto ad una proposta di approvazione parziale del progetto, come desumibile dallo schema di delibera CIPE, con la necessità di una rielaborazione ancora a livello di preliminare per circa il 10% dello sviluppo dell’intero tracciato (36.9 km su uno sviluppo totale di 396 km) e per 6 svincoli o intersezioni. Non sono disponibili valutazioni delle incidenze sugli effetti in termini di previsione dei costi di realizzazione conseguenti allo sviluppo di detta nuova progettazione preliminare, che non ha incidenza marginale sullo sviluppo dell’intero progetto, in quanto richiederebbe l’attivazione di procedure di pubblicazione del progetto qualora fosse necessario verificarne la compatibilità ambientale con il perfezionamento dell’intesa Stato-Regioni sulla localizzazione urbanistica. Inoltre, l’Assemblea ritiene che, la natura dell’intervento, che interessa per gran parte una infrastruttura esistente, richiede un maggiore grado di conoscenza di dettaglio, che si sarebbe potuto perfezionare valorizzando i dati e le informazioni disponibili dal lungo periodo di esercizio pregresso, con riferimento a: territorio attraversato, stato di consistenza delle strutture, funzionalità e sicurezza della infrastruttura. Tali elementi sono sostanzialmente trattati in termini tali da condurre a valutazioni di interventi e di costi di tipo parametrico che, seppure in linea generale sarebbero applicabili per nuove opere, non sono pertinenti per interventi su una infrastruttura esistente, da sottoporre a interventi di miglioramento e/o adeguamento e/o rifacimento in sede. Dovrebbero, infatti, essere adottati criteri di selezione delle singole criticità che è possibile riconoscere, con individuazione delle relative priorità. Fattore quest’ultimo particolarmente importante, visto l’esteso arco temporale (20 anni) in cui è previsto vengano realizzati gli interventi. Una più pertinente selezione dei criteri di priorità degli interventi (non presenti/non-approfonditi nel progetto) non è escluso possa condurre ad una suddivisione in lotti e a fasi di attuazione molto diversi da quelli previsti. Nel complesso detti fattori potrebbero essere tali da incidere in misura anche importante sulla affidabilità complessiva delle previsioni degli interventi e dei costi. Infine, l’Assemblea ritiene che il tempo trascorso dall’epoca (2006) di predisposizione delle valutazioni sulla domanda di traffico lungo l’infrastruttura può mettere in evidenza una sostanziale modifica delle caratteristiche del traffico, con andamenti che non possono più considerarsi univocamente crescenti. Inoltre, la domanda del trasporto su strada dovrebbe essere considerata non solo quale possibile alternativa ad altre modalità, quanto piuttosto una delle componenti in un sistema integrato di trasporto che valorizzi criteri di intermodalità. Sono infatti in corso di esame numerosi altri progetti di potenziamento del trasporto già presenti nelle regioni in cui si sviluppa il progetto in esame (es: piastra logistica di Foligno, rete ferroviaria AV -Arezzo, ferrovia centrale umbra, ecc.). Quanto sopra rilevato sulla previsione di traffico concorre, al pari della stima dei costi di costruzione, ad accrescere i margini di incertezza della affidabilità delle previsioni di progetto”.

21. Tale parere veniva inviato con nota n. 7953 del 26 luglio 2016 della DG Strade al Promotore, rappresentandosi che lo stesso sarebbe stato trasmesso all’esame del CIPE per le determinazioni di competenza. Con nota n. 9105 del 7 settembre 2016 la DG Strade trasmetteva al DIPE, per le determinazioni di competenza, il parere del CSLLPP n. 70/2016. Con nota n. 9612 del 23 settembre 2016 la DG Strade aderiva all’offerta del 29 luglio 2016 di fornire chiarimenti a quanto rilevato dal CSLLPP nel proprio parere. Con nota dell’11 ottobre 2016 il Proponente nel ribadire la propria posizione, formulava nuova istanza di accesso agli atti.

22. Con nota n. 4604 del 14 ottobre 2016 il DIPE ha comunicato che, allo stato degli atti, il progetto non poteva essere sottoposto a una nuova approvazione del CIPE. Con la suddetta nota il DIPE evidenziava, inoltre, che una eventuale riproposizione al CIPE della proposta del promotore, “ oltre che essere preceduta da una rielaborazione del progetto preliminare (come richiesto dal CSLLPP), avrebbe dovuto essere preceduta da una nuova valutazione di fattibilità economico-finanziaria di competenza del soggetto concedente” .

23. Con nota n. 11964 del 2 dicembre 2016 la DG Strade trasmetteva quindi al Promotore, ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 bis della legge 241/1990, l’analisi di fattibilità tecnico-amministrativa redatta dalla Struttura Tecnica di Missione al fine di dare seguito a quanto richiesto con nota del DIPE n. 4604 del 14 ottobre 2016.

24. Con nota del 12 dicembre 2016 il Promotore evidenziava alcune preliminari osservazioni sui contenuti dell’analisi di fattibilità tecnico-economica redatta dalla Struttura Tecnica di Missione, riservandosi di fornire in seguito una valutazione di maggior dettaglio e invitando l’Amministrazione a desistere dal preannunciato inoltro al CIPE della suddetta analisi.

25. Con nota del 13 dicembre 2016 EC osservava che, a suo giudizio, la documentazione inviata dalla DG Strade al CSLLPP con nota dell’8 ottobre 2015, in occasione della richiesta di parere sul progetto preliminare, sarebbe stata da ritenersi incompleta in quanto mancante degli elaborati progettuali revisionati in recepimento sia degli esiti della procedura di VIA e di localizzazione urbanistica dell’opera sia delle osservazioni formulate nella procedura di validazione avviata dall’AS nel giugno 2011. Tale carenza di documentazione, a parere del Promotore, avrebbe viziato il parere n. 70/2016.

26. Con nota n. 120 del 9 gennaio 2017 veniva richiesta al CSLLPP un’integrazione del parere n. 70/2016, sulla base della ulteriore documentazione integrativa evidenziata dal Promotore.

27. Con nota n. 158 del 10 gennaio 2017 la DG Strade ha fornito al Promotore le proprie controdeduzioni alle osservazioni formulate con note del 12 e del 13 dicembre 2016, assegnando un termine di 60 giorni per consentire al medesimo di fornire le definitive valutazioni sull’analisi di fattibilità tecnico-economica redatta dalla Struttura Tecnica di Missione.

28. Con nota n. 1164 dell’8 febbraio 2017 il CSLLPP in risposta alla nota del 9 gennaio 2017, ha ritenuto “ irrilevante l’esame della documentazione integrativa trasmessa, trattandosi di atti estranei all’ambito oggettivo di competenza sul quale è già intervenuto il parere del Consiglio Superiore dei LL.PP. ”.

29. Con nota n. 2306 del 15 marzo 2017 la DG Strade informava il Promotore trasmettendo la nota n. 1164 dell’8 febbraio 2017 del CSLLPP, e comunicava, ai sensi e per gli effetti dell’art. 10 bis della legge 241/1990, che avrebbe sottoposto al CIPE di valutare negativamente la proposta del Promotore medesimo sulla base delle criticità contenute sia nel parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 70/2016 che nell’analisi di fattibilità tecnico-economica redatta dalla Struttura Tecnica di Missione.

30. La DG Strade, sulla base delle criticità contenute sia nel parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 70/2016, sia nell’analisi di fattibilità tecnico-economica redatta dalla Struttura Tecnica di Missione, riteneva non sussistenti le condizioni di sostenibilità economico-finanziaria necessarie per l’approvazione da parte del CIPE della proposta di project financing presentata dal Promotore.

31. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti su proposta della DG Strade formulata con nota n. 2899 del 4 aprile 2017, con nota n. 14831 del 11 aprile 2017 chiedeva al Segretario del CIPE l’iscrizione all’ordine del giorno del CIPE della seguente proposta di delibera: “ i. ai sensi dell’art. 175, comma 4, del decreto legislativo n. 163/2006, nel testo vigente alla data del 28 dicembre 2011, valutare negativamente, tenuto conto delle criticità e delle valutazioni contenute nel parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 70 del 15 luglio 2016 e nel parere della Struttura Tecnica di Missione del 2 dicembre 2016 - per insostenibilità economico-finanziaria e trasportistica, la proposta presentata dal gruppo promotore composto da Società Banca Carige S.p.A., Elibanca S.p.A., Egisprojects S.a., Gefip Holding S.a., ILI S.p.A., Mec S.r.l., Scetauroute S.a., TechnipItaly S.p.A., Transroute International S.p.A. ”.

32. La DG Strade, con nota del 28 giugno 2017, trasmetteva al Capo Dipartimento del MIT, per il successivo inoltro al CIPE, l’integrazione della proposta di Delibera, formulata con nota n. 2899 del 4 aprile 2017, con il seguente punto: - individuare AS S.p.A. quale soggetto aggiudicatore dell’intervento, nella diversa modalità di realizzazione individuata nel Contratto di programma 2016-2020 in corso di sottoscrizione tra il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’AS S.p.A.

33. AS manifestava l’interesse a subentrare quale promotore della procedura in esame, con limitazione dell’oggetto della concessione alla sola progettazione, realizzazione e gestione a pedaggio del tratto autostradale Cesena Sud Mestre E45-E55.

34. AS, con nota del 20 marzo 2018, ha, inoltre, rappresentato di aver acquisito la disponibilità del Promotore alla rinuncia dei contenziosi pendenti presso il TAR Lazio, condizionata al perfezionamento dell’approvazione da parte del CIPE della proposta di subentro da parte di AS nel ruolo di Promotore e di approvazione del progetto preliminare dell’intera tratta. Tra i giudizi che avrebbero dovuto essere rinunciati vi era anche quello R.G. n. 672/2018, avente ad oggetto la delibera CIPE n. 65/ 2017, con la quale era stato approvato lo schema di contratto di programma tra il Ministero delle infrastrutture e trasporti e l’AS relativo al quinquennio 2016-2020. Detto schema prevedeva, nel piano degli investimenti, l’affidamento alla stessa AS in qualità di gestore della rete infrastrutturale stradale di interesse nazionale, dell’intervento di manutenzione straordinaria dell’itinerario stradale Orte-Mestre.

35. Il giudizio si è concluso con sentenza del T.A.R. Lazio, n. 16304 del 3 novembre 2023, con la quale il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

36. Con nota del 20 marzo 2018, AS ha manifestato l’interesse, previa stipula di apposito accordo con l’attuale promotore, all’acquisizione - a valori di mercato certificati da un soggetto esterno - degli elaborati progettuali relativi al tratto E45 Orte-Cesena, al fine di procedere alla realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria già previsti sulla medesima tratta nel Contratto di programma 2016-2020.

37. Con nota n. 100468-P del 18 febbraio 2020, AS ha ribadito la propria disponibilità al subentro nel ruolo di promotore dell’opera in argomento, previa acquisizione della progettazione già redatta dal promotore medesimo.

38. Con sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. IV, n. 16995 del 14 novembre 2023 è stato respinto il ricorso R.G. 7919/2016, in quanto infondato.

39. Con ricorso notificato in data 22 luglio 2024 EC ha adito il TAR Lazio per l’accertamento dell’obbligo di provvedere e dell’illegittimità del silenzio inadempimento serbato a seguito della diffida del 12 luglio 2023, con la quale la stessa Società aveva diffidato tutte le Amministrazioni evocate in giudizio a voler definire la procedura di project financing e ad astenersi dal proseguire ulteriori comportamenti volti ad ostacolare sine die la definizione della procedura, in particolare, intimando al MIT, in persona del Ministro p.t., in quanto soggetto aggiudicatore, di porre in essere senza ulteriore indugio ogni atto propulsivo a tal fine necessario. La ricorrente ha in particolare affermato che “ non possano profilarsi dubbi in ordine alla sussistenza in capo al MIT di un preciso obbligo di provvedere sulla Diffida inviata dalle ricorrenti il 12/7/2023 – valevole come nuova istanza di avvio del procedimento - avente ad oggetto la proposta di finanza di progetto per la realizzazione del collegamento stradale Orte-Mestre ”.

40. Con sentenza n. 21502/2024, il TAR Lazio ha accolto il ricorso avverso il silenzio proposto da Management Engineering Consulting s.p.a. (EC) e, per l’effetto, ordinato al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti di pronunciarsi sulla diffida con cui EC ha chiesto di voler definire la procedura di project financing avviata in data 30 giugno 2003 ai sensi dell’art. 37 bis della legge n. 109/1994 e dell’art. 8 d.lgs. n. 190/2002 relativa al collegamento autostradale Orte-Mestre, adottando tutti i provvedimenti di competenza nel termine ultimativo di giorni 120 (centoventi) dalla pubblicazione della presente sentenza.

41. Di tale sentenza, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministero della Cultura, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipe Dipartimento Programmazione e Coordinamento della Politica Economica, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Cipess Comitato Interministeriale Programmazione Economica e Sviluppo Sostenibile hanno chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure così rubricate: “ I. Sull’erroneità della sentenza gravata – Irricevibilità del ricorso di prime cure per tardività - Violazione dell’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a. - Violazione e falsa applicazione dell’articolo 2 della legge n. 241/1990 e dell’articolo 31, comma 1, c.p.a. - Assenza di un obbligo di provvedere in capo al MIT; II. Sull’erroneità della sentenza gravata – Sulla inammissibilità del ricorso di prime cure per genericità e contraddittorietà intrinseca – Motivazione inesistente; III. Sull’erroneità della sentenza gravata nella parte in cui ha ritenuto il difetto di legittimazione passiva dell’AS; IV. Sull’erroneità della sentenza gravata – Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 c.p.c. in combinato disposto con l’art. 39 c.p.a. - Inammissibilità del ricorso di prime cure per carenza di interesse; V. Sull’erroneità della sentenza gravata – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 2 della legge n. 241/1990 e dell’articolo 31, comma 1, c.p.a. - Assenza di un obbligo di provvedere in capo al MIT”.

42. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto AS S.p.A. ( in parte qua ), e Management Engineering Consulting S.p.A.

43. Alla camera di consiglio del 15 maggio 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

44. Le argomentazioni degli appellanti necessitano di una sintesi al fine di inquadrare con ordine le questioni sottoposte al Collegio e le critiche mosse alla sentenza impugnata.

44. Con il primo motivo gli appellanti argomentano come segue.

44.1. La sentenza impugnata sarebbe erronea nella parte in cui ha ritenuto che dalla presentazione della diffida del 12 luglio 2023 potesse derivare un “obbligo di provvedere” in capo alle Amministrazioni appellanti.

44.2. Risulta per tabulas che:

a) in data 30 giugno 2003 è stata avviata la procedura di project financing ai sensi dell’art. 37 bis della legge n. 109/1994 e dell’art. 8 d.lgs. n. 190/2002;

b) in data 9 dicembre 2003 il Consiglio di amministrazione di AS S.p.A., ha dichiarato il pubblico interesse della proposta del gruppo proponente;

c) dopo che nel 2012 le competenze erano transitate al MIT, in data 17 luglio 2014 l’organo di controllo ricusava il visto e la registrazione della delibera n. 7/2013 con cui erano sollevati diversi rilievi sulla proposta presentata dal raggruppamento interessato;

d) in data 10 novembre 2014 il CIPE ha per la seconda volta esaminato il progetto con delibera n. 41/2014, mai registrata e successivamente ritirata;

e) il parere al Consiglio dei Lavori pubblici, che si esprimeva con delibera negativa, era inviato al promotore con nota MIT del 26 luglio 2016;

f) con nota del 2 dicembre 2016, era trasmessa al promotore l’analisi di fattibilità redatta dalla Struttura tecnica di missione anch’essa negativa per il promotore, per le osservazioni ex art. 10 bis ;

g) in data 11 aprile 2017, era richiesta l’iscrizione all’ordine del giorno del CIPE con proposta negativa tenuto conto dei rilievi sfavorevoli espressi sia dal CCSSLLPP sia dalla STM.

44.2. Si tratta, dunque, di un procedimento iniziato più di venti anni fa durante il quale EC avrebbe conservato un atteggiamento passivo e di mera attesa, limitandosi a presentare ricorso per l’accertamento dei profili di responsabilità precontrattuale del Ministero il 5 luglio 2016 anche in ragione della mancata definizione del procedimento, ma ciò, fino al 2024, senza mai impugnare il preteso silenzio dell’Amministrazione.

44.3. Lo stesso raggruppamento, nel lamentare l’abnorme durata dell’ iter di esame della proposta e il mancato rispetto della tempistica aveva invocato quali termini rimasti inosservati dapprima quelli indicati dall’art. 8 del d.lgs. n. 190 del 2002 e successivamente i termini indicati dagli artt. 165 e 175 del d.lgs. n. 163 del 2006 successivamente emanato di talché “ la procedura anziché concludersi nei 6 mesi di legge con la valutazione del Progetto e della Proposta del promotore da parte del CIPE non è a tutt’oggi giunta a compimento malgrado il decorso di 7 anni ” (pag. 35 del ricorso introduttivo di EC nel ricorso R.G. 7919/2016);

44.4. I termini, così come il termine per denunciare l’inosservanza nell’adozione del parere da parte del Consiglio dei Lavori pubblici (art. 127, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006), sono decorsi.

44.5. In ogni caso, l’esame della proposta, per quanto reso noto al ricorrente (tanto da intraprendere azione risarcitoria per tale motivo già nel luglio 2016) si sarebbe arrestato a fronte delle non più superabili criticità da cui era affetta la proposta del ricorrente.

44.6. Quanto sopra determinerebbe la tardività del ricorso di EC fondato sul tentativo di considerare tuttora in corso una proposta già fallita diversi anni orsono sulla base di provvedimenti ormai divenuti definitivi in quanto mai impugnati dallo stesso interessato.

44.7. Non potrebbe ritenersi applicabile l’art. 31, comma 2, c.p.a. nella parte in cui precisa che “ è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti ”, in quanto la diffida del 12 luglio 2023 inviata da EC, lungi dal poter essere qualificata come “ nuova istanza di avvio del procedimento ”, si presenta come mera diffida a concludere un procedimento già avviato nel 2003 e non di un’istanza ex novo .

44.8. EC sarebbe quindi definitivamente decaduta dal diritto di promuovere l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., con la conseguenza che la sentenza gravata sarebbe erronea nella parte in cui ha ritenuto fondato il ricorso avverso il presunto silenzio inadempimento del MIT, ricorso che avrebbe dovuto invece essere dichiarato irricevibile ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. a), c.p.a. per tardività.

45. Con il secondo motivo viene eccepita, inoltre, l’erroneità della sentenza gravata nella parte in cui ha rigettato l’eccezione preliminare di genericità e contraddittorietà del ricorso proposto da EC.

45.1. Il TAR, in particolare, ha ritenuto di: “ respingere le eccezioni, sollevate dalla difesa del MIT, di inammissibilità del ricorso per genericità e per carenza di interesse in quanto con il gravame parte ricorrente fa valere il proprio interesse – invero specifico – ad eliminare la situazione di incertezza in ordine alle sorti della sua proposta di finanza di progetto e in ordine al suo ruolo all’interno della procedura in discussione, che solo la definizione del procedimento con un provvedimento espresso è in grado di assicurare ”.

45.2. Dalla lettura del ricorso di primo grado, non sarebbe chiaro quali siano i procedimenti in relazione ai quali sussisterebbe ancora un obbligo a provvedere e di conseguenza su quale delle Amministrazioni resistenti in prime cure faccia capo, rispettivamente, il preteso obbligo a provvedere.

46. Con il terzo motivo viene censurata la sentenza anche nella parte in cui ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata da AS, “ tenuto conto che l’obbligo di concludere il procedimento di cui alla diffida grava esclusivamente sul MIT, quale soggetto aggiudicatore dell’intervento (a partire dal 2012) ”.

46.1. È stata AS, in qualità di soggetto concedente pro tempore , che ha dichiarato la proposta di EC di pubblico interesse. Il Ministero è infatti subentrato ad AS quale concedente solo a partire dal 1° ottobre 2012, come del resto riconosciuto anche dalla sentenza gravata. La decisione, inoltre, non considera che, a partire da novembre 2017, AS ha manifestato il proprio interesse a realizzare il progetto in questione, subentrando al promotore.

46.2. Con nota n. 100468-P del 18 febbraio 2020, infatti, AS ha ribadito la propria disponibilità al subentro nel ruolo di promotore dell’opera in argomento, previa acquisizione della progettazione già redatta dal promotore medesimo. Per quanto consta, detta disponibilità di AS è stata confermata con nota. n. 4252233-P del 21 agosto 2020. Ne consegue che una eventuale risposta alla diffida di EC non potrebbe comunque prescindere da un coinvolgimento di AS nel procedimento.

47. Con il quarto motivo si afferma che la sentenza del TAR sarebbe erronea anche nella parte in cui ha disatteso l’eccezione di inammissibilità del ricorso di prime cure per carenza di interesse ritenendo che: “ con il gravame parte ricorrente fa valere il proprio interesse – invero specifico – ad eliminare la situazione di incertezza in ordine alle sorti della sua proposta di finanza di progetto e in ordine al suo ruolo all’interno della procedura in discussione, che solo la definizione del procedimento con un provvedimento espresso è in grado di assicurare ”.

47.1. Tale statuizione sarebbe erronea, non essendo ravvisabile in capo a EC alcun interesse da eliminare una “ situazione di incertezza ” in relazione alla sua proposta di project financing , non ricorrendo invero “ incertezza ” in merito alle sorti di tale proposta. Le ragioni del fallimento della proposta di EC sono infatti ben note in quanto:

a) per due volte le delibere di approvazione della proposta da parte del CIPE non hanno superato la fase di registrazione, risultando espressamente e motivatamente ricusate dalla Corte dei Conti in sede di controllo preventivo di legittimità;

b) sulla proposta, anche in via successiva, sono stati espressi il parere sfavorevole del CCLLPP e il parere negativo della Struttura di missione; il primo ha riscontrato la non attualità del progetto e la non sostenibilità economico finanziaria, profilo quest’ultimo anche confermato dal parere dal parere reso dalla struttura di missione;

b.1.) entrambi tali pareri sono stati resi noti in sede di accesso, come riconosciuto anche nel ricorso introduttivo del giudizio risarcitorio instaurato innanzi al TAR (R.G. n. 7919/2016) ma, pur contenendo considerazioni ostative al proseguimento dell’ iter , non sono mai stati impugnati da EC; pertanto, le relative determinazioni sono divenute definitive.

47.2. Quanto sopra è confermato dalla sentenza n. 16995 del 14 novembre 2023, con la quale il TAR Lazio ha ritenuto, in estrema sintesi, che, da un lato, EC avrebbe mostrato acquiescenza a tutta una serie di atti che si ponevano in contrasto con la possibilità di procedere con il project financing ; e, dall’altro, che la procedura non era arrivata allo svolgimento della gara e all’aggiudicazione, momento quest’ultimo dirimente per far sorgere una posizione tutelabile.

48. Con il quinto motivo si afferma che la sentenza del TAR è erronea in quanto sono stati richiamati principi applicati in generale ai procedimenti amministrativi senza riconoscere le peculiarità del procedimento di project financing nonché il complesso ed articolato iter procedurale avviato in merito alla proposta di project financing “ Collegamento autostradale Orte-Mestre ”.

48.1. Nel caso di specie:

a) mancherebbe il principale requisito di ammissibilità dell’azione avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a., ossia l’inerzia dell’Amministrazione, essendo intervenuti arresti procedimentali formali (i.e. il parere n. 20 del 15 luglio 2016 del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e quello del 2 dicembre 2016 della Struttura Tecnica di Missione del MIT), che costituiscono manifestazioni provvedimentali escludenti forme di inerzia compulsabili attraverso il rito di cui all'art. 117 c.p.a.;

b) l’ampia discrezionalità riservata alle Amministrazioni in tema di finanza di progetto, porterebbe a escludere che vi sia uno specifico obbligo immanente di risposta in quanto si vincolerebbe la P.A. a effettuare valutazioni e compiere istruttorie su cui invece ha ampi margini di scelta, anche per quanto riguarda le tempistiche.

48.2. Sarebbe applicabile al caso di specie quella giurisprudenza, sebbene consolidatasi in materia di autotutela, che ha escluso che l’Amministrazione abbia un obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita qualora il provvedimento richiesto costituisca “ una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva l'amministrazione per la tutela dell'interesse pubblico ” (cfr. ex plurimis , Cons. St., sez. IV, 21/05/2024, n. 4518, cfr. anche Cons. St., sez. IV, 30/03/2023, n. 3296 che, in materia diversa dall’autotutela, ha escluso la sussistenza dei presupposti per il ricorso avverso il silenzio-inadempimento, posto che “ i ricorrenti hanno attivato, attraverso il rito ex art. 117 c.p.a., un potere ampiamente discrezionale in relazione al quale sono necessarie attività istruttorie riservate all'Amministrazione ”).

48.3. Nel caso in esame poi, la proposta non ha superato il vaglio dell’Amministrazione e degli Organi competenti a valutarla, di talché non si porrebbe un problema di provvedimento espresso essendo già noti all’impresa interessata i relativi esiti.

49. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

50. Una premessa si rende necessaria.

Il ricorso avverso la sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 16995/2023 è stato definito con sentenza di questa Sezione n. 873/2025.

50.1. Nella sentenza si legge tutta la ricostruzione in fatto che si chiude con questo passaggio: “ In particolare, nel rimarcare il mancato approdo ad alcun provvedimento di aggiudicazione, il TAR ha sottolineato che l’amministrazione, nel corso del procedimento, aveva ben rimarcato “l’inattualità della soluzione oggetto della proposta del promotore, sotto il profilo della ‘incertezza della affidabilità delle previsioni di progetto’, come era emerso dal parere n. 70 del 2016 del Consiglio superiore dei lavori pubblici (cfr. pag. 41). Il TAR è dunque giunto alla conclusione che le tesi delle ricorrenti – secondo cui l’amministrazione, con il descritto comportamento dilatorio, avrebbe seguito un “ben preciso disegno” volto a far naufragare la proposta dei promotori – “finiscono per risolversi in mere congetture” (pag. 41), posto che, nei confronti degli atti via via integranti la descritta strategia ostruzionistica (in particolare, il menzionato parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, nonché gli atti prodromici che lo avevano ritenuto imprescindibile), le ricorrenti non hanno mai proposto azione di annullamento, così incorrendo in una sostanziale acquiescenza ”.

50.2. Si legge poi: “ nella specie, i soggetti promotori ben hanno potuto prendere parte alla fase delle “trattative”, durante la quale l’amministrazione competente – senza dar luogo ad alcun disegno dolosamente volto all’accantonamento della proposta – non aveva mancato di sottolineare la sopravvenuta inadeguatezza del progetto, non più rispondente all’originaria valutazione di interesse pubblico, con ciò giustificandosi il mancato approdo all’aggiudicazione finale. In tale cornice, nella valutazione del TAR ha acquisito peso decisivo la circostanza della mancata impugnazione, da parte dei soggetti privati interessati, degli atti che hanno comportato il definitivo arresto procedimentale, come qui di seguito si passa a riferire ”.

50.3. E ancora: “ la sentenza del TAR ha invero considerato il percorso di dialogo e di trattativa che si è instaurato tra le parti in ordine all’adozione degli atti endoprocedimentali (pag. 41), non essendo peraltro esigibile la comunicazione, nei confronti dei promotori, anche degli elementi di dettaglio circa l’andamento del procedimento (come, per l’appunto, quelli relativi ai rilievi della Corte dei conti, aventi rilievo puramente interno e, comunque, di per sé non decisivi quanto alla conclusione del procedimento). Né ovviamente poteva formare oggetto di comunicazione il presunto “intendimento del MIT di bocciare la richiesta del promotore”, pretesa, questa, che dà per dimostrato ciò che ancora non lo è; né, analogamente, poteva pretendersi che il TAR valutasse, come elemento fondativo della responsabilità, proprio detto “intendimento”, più volte richiamato dal motivo di appello in esame (anche laddove si derubrica il rilascio del parere della STM a mero pretesto per ritardare la conclusione del procedimento) ma che, a ben vedere, formava oggetto dell’onus probandi in capo all’esponente. Quanto al ritardo nell’adozione del parere, nonché alla necessità che il procedimento proseguisse anche senza di esso, si è già visto che il TAR ha considerato in motivazione tali circostanze, ritenendole tuttavia superabili e, quindi, non valide ai fini di ritenere provato un intento in danno del promotore. Quanto, infine, alla presunta incompletezza della documentazione inviata ai fini del parere, il TAR l’ha parimenti considerata, reputandola tuttavia non rilevante ai fini della responsabilità risarcitoria, alla luce della mancata impugnazione, da parte dei promotori, sia dello stesso parere n. 70/2016, sia della successiva nota dell’8 febbraio 2017 con la quale l’organo consultivo tecnico ha ritenuto non rilevante la documentazione integrativa trasmessa dal Ministero (su questo punto si tornerà infra, in sede di disamina della censura avente ad oggetto l’onere di impugnazione)” .

50.4. Inoltre: “ Lungo un secondo profilo, sviluppato in seno al terzo motivo di appello, si contesta poi la sentenza del TAR nella parte in cui essa ha considerato rilevante, ai fini di escludere la responsabilità risarcitoria, la circostanza della mancata impugnativa, da parte dei ricorrenti, del decreto del Ministero n. 203/2015, del già menzionato parere n. 70/2016 del Consiglio superiore dei lavori pubblici nonché della nota di quest’ultimo organo dell’8 febbraio 2017.

Questo profilo – che può essere trattato congiuntamente con i profili quarto e quinto, sempre del terzo motivo di appello – non è parimenti condivisibile. Vengono, infatti, in rilievo atti che, pur astrattamente rivestendo natura endoprocedimentale, hanno nella sostanza determinato un vero e proprio arresto procedimentale. Come già ritenuto dal primo Giudice, deve qui confermarsi che, proprio per effetto del menzionato parere, recante due rilievi sostanziali che ostavano alla realizzabilità dell’opera, e la cui efficacia “frenante”, in ordine al prosieguo del procedimento, era fissata dalle previsioni del d.m. n. 203 del 2015, non risultava più possibile far progredire il procedimento verso l’auspicato esito di approvazione del progetto preliminare. Analogamente è a dirsi per la nota dell’8 febbraio 2017, che valutava come “irrilevante” l’esame dell’ulteriore documentazione trasmessa e che confermava la definitività del precedente parere negativo, non consentendo, neppure per questa via, la riapertura del procedimento.

È noto che – in via generale – l’atto endoprocedimentale non è impugnabile in via autonoma, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all’atto che conclude il procedimento; tuttavia, come da costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, tale regola generale subisce eccezioni in casi particolari, in relazione ad atti di natura vincolata idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell’atto conclusivo del procedimento ovvero ad atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale (cfr. di recente, di questa Sezione, ex plurimis, sentenza n. 4596 del 2022; sez. III, sentenza n. 1364 del 2024). La valenza predetta, nel caso di specie, hanno assunto i menzionati atti, il cui contenuto, per quanto poc’anzi notato, si è dimostrato essere direttamente ostativo all’ottenimento del beneficio richiesto. Non ha errato, pertanto, il primo Giudice a ritenere che essi avrebbero dovuto essere impugnati dall’odierno appellante, entro il termine decadenziale di legge, al fine di non incorrere negli effetti pregiudizievoli che ne derivavano” .

50.5. È agevole concludere nel senso che la questione dell’esistenza o meno di un’inerzia delle amministrazioni intimate è, nella sostanza, già stata affrontata e risolta da questa Sezione.

50.6. È del tutto pacifico il difetto del presupposto di ammissibilità dell’azione avverso il silenzio, vale a dire l’inerzia dell’Amministrazione (di tutte le Amministrazioni intimate), essendo intervenuti arresti procedimentali formali. La situazione di inerzia dell'Amministrazione sussiste se la stessa non conclude il procedimento (quale ne sia il contenuto) nel termine di riferimento oppure se adotta un atto soprassessorio che comporti un rinvio sine die . Ma, in questo caso, si ribadisce, non sussiste alcuna inerzia.

50.7. I presupposti per l'esercizio dell'azione avverso il silenzio inadempimento sono la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, la sussistenza di un dovere giuridico di provvedere e il decorso del termine procedimentale all’uopo stabilito dall’ordinamento. La prima condizione presuppone che vi sia una inerzia relativa all'esercizio di poteri pubblici, con violazione di posizioni giuridiche di interesse legittimo o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, anche di diritti soggettivi. La seconda condizione è costituita dall'accertamento di un obbligo di provvedere (tra le tante, Consiglio di Stato sez. V, 18 febbraio 2025, n. 1321).

50.8. Per le ragioni esposte, vista la manifesta fondatezza, in particolare, del quarto e del quinto motivo di appello, e comunque del complessivo impianto argomentativo degli appellanti, il ricorso deve essere accolto con riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 21502/2024.

Le spese, vista l’assoluta particolarità della vicenda controversa, e l’esistenza, in origine, di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 21502/2024, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO