Pubblicato il 05/05/2025

N. 03775/2025REG.PROV.COLL.

N. 02244/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2244 del 2023, proposto da MA AL, rappresentato e difeso dagli avvocati Augusto Chiosi, Margherita Pagano, con domicilio eletto presso lo studio Augusto Chiosi in Napoli, via G. Carducci 61;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Leone in Roma, via Appennini 46;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 4723/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2024 il Cons. Gianluca Rovelli e udito l’avvocato Laurenti in sostituzione di Crimaldi e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Chiosi e Pagano;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce l’appellante di avere acquistato dalla Zecchina Costruzioni s.p.a., giusta Atto per Notaio Cesaro del 05.08.1999 al n. Rep. N. 74250 – Racc. 14369, l’esclusiva proprietà di un’area urbana posta a quota 12 Centro Direzionale di Napoli, dell’estensione catastale di mq. 419 individuata al Foglio 7 della p.lla 99 Sub. 194. Tale area, ai sensi di quanto previsto dal “Regolamento relativo all’uso delle Infrastrutture e degli impianti pubblici di uso comune” (Centro Direzionale di Napoli) depositato con Atto per Notaio Tafuri 17.11.1984 n. 1976/A, rientra tra quelle poste al servizio di attività ludiche quale area giochi per bambini o servizio di attività di ristorazione e bar per la disposizione di tavoli, sedie, ombrelloni o altro.

2. Con deliberazione n. 564 del 4 settembre 2015, il Comune di Napoli ha individuato quali strade cittadine quelle di cui ai grafici riportati nel SAT territoriale IV Municipalità del 7.07.2015 e successiva del 23.07.2015. In tali grafici è stata individuata come strada pubblica indistintamente tutta l’area scoperta tra il Viale della Costituzione e Piazza Falcone Borsellino, sulla quale insiste anche la particella 199 sub 194 di proprietà dell’appellante.

3. Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al TAR Campania che ha rigettato il ricorso con sentenza n. 4723/2022.

4. Di tale sentenza, il signor MA AL ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato a un unico motivo in diritto così rubricato: “ 1. ERROR IN IUDICANDO: DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DELL’ART. 42 COST.; ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO ED IRRAGIONEVOLEZZA; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. 20.03.1865 N. 2248, ALL. F.”

5. Ha resistito al gravame il Comune di Napoli chiedendone il rigetto.

6. Alla udienza pubblica del 7 novembre 2024 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

7. Viene all’esame del Collegio il ricorso in appello proposto da MA AL avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 4723/2022, con la quale il medesimo TAR ha respinto il ricorso proposto avverso la Deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Napoli n. 564 del 4.09.2015, pubblicata all'Albo Pretorio in data 21.09.2015, avente ad oggetto l’ “ Aggiornamento della classificazione delle strade di pertinenza del Comune di Napoli ricadenti nell'ambito territoriale della IV Municipalità - Poggioreale Zona Industriale - con l'inserimento della strade della viabilità interna del Centro Direzionale di Napoli” , nella parte in cui inserisce tra le strade pedonali anche la particella 199 sub 194 del foglio 7 di proprietà del ricorrente.

8. La decisione del primo Giudice si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) è stata affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, lamentando il ricorrente (pacifica ed incontestata la proprietà sulla porzione di suolo oggetto di causa) l’illegittimità dell’esercizio del potere di classificazione delle strade esercitato dal Comune, essenzialmente sotto il profilo dell’eccesso di potere per insussistenza del presupposto;

b) dalla documentazione prodotta in giudizio emerge inequivocabilmente che l’area in questione:

- si colloca nell’ambito di un quartiere interamente pedonalizzato, ove insistono numerosi edifici destinati a uffici pubblici, tra cui il Tribunale, i Palazzi del Consiglio e della Giunta Regionale, l’Università;

- all’interno di tale contesto, è parte di una più ampia superficie viaria, che costituisce l’asse di collegamento diretto tra il Tribunale (Piazza Falcone e Borsellino) e il Palazzo della Giunta Regionale (Viale della Costituzione);

- non è interclusa, né univocamente orientata verso il prospiciente esercizio commerciale, ma è aperta al passaggio dei pedoni in transito, senza distinzioni, essendo delimitata su soli tre lati da una fioriera, dotata, peraltro, lungo tutto il margine, di una seduta continua;

- quanto alle caratteristiche costruttive, è omogenea rispetto al contesto del Centro Direzionale e nello stesso segmento insistono aree di analoga forma e dimensioni;

c) non sussistono elementi univoci di segno contrario non dedotti dal ricorrente né rinvenibili nella documentazione in atti; impregiudicato l’uso privato compatibile con la pubblica servitù, l’area partecipa del medesimo contesto unitario della direttrice viaria cui accede, destinata al passaggio di una collettività indistinta, funzionale all’accesso a pubblici uffici e non posta a servizio esclusivo dei privati;

d) è irrilevante, in proposito, la precedente locazione (peraltro cessata) e la collocazione, in passato, di strutture ludiche per l’infanzia, per loro natura amovibili e, a quanto consta in atti, da tempo rimosse.

9. L’appellante, in sintesi, contesta la ricostruzione del TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) la riclassificazione effettuata dal Comune è motivata con il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1165/2015, in forza della quale sarebbe doveroso provvedere all’inclusione delle strade del Centro Direzionale negli elenchi delle strade di pertinenza comunale – in quanto di uso pubblico – sia delle strade di proprietà comunale e sia degli ambiti privati di cui trattasi;

b) il Consiglio di Stato con tale pronuncia ha confermato la statuizione del TAR Campania per cui il Comune di Napoli è tenuto a provvedere all’emanazione di tutti gli atti amministrativi occorrenti per farsi carico della gestione delle infrastrutture pubbliche per cui è causa, nonché dello svolgimento dei servizi e degli altri compiti istituzionali ad esse inerenti;

c) risulterebbe dalla documentazione che, anche dopo tale acquisizione, l’Amministrazione comunale non si sia fatta carico della gestione delle infrastrutture dal punto di vista dei servizi ad esse inerenti (la gestione, la manutenzione ordinaria e quella straordinaria, la vigilanza, la pulizia, ecc.); ugualmente sarebbe pacifico che essa non si sia fatta carico di vigilare sul rispetto del divieto di circolazione sulle aree pedonali, pur trattandosi di un compito istituzionale di polizia municipale;

d) sarebbe ultronea la classificazione dell’area di proprietà del ricorrente solo perché sita nel Centro direzionale come pubblica o ad uso pubblico, atteso che non sussisterebbe alcuno dei requisiti richiesti per classificare una data strada come pubblica o comunque di uso pubblico;

e) la classificazione come strada pubblica sarebbe erronea e in contrasto con la proprietà privata del signor AL, atteso che l’area individuata come sub 194 è per la sua maggior parte chiusa da una fioriera con piantumazione di albero da alto fusto e, come da documentazione fotografica che si è allegata, può essere interessata dall’istallazione di attrezzature per il gioco; la medesima area altresì non interferisce con il traffico pedonale proveniente dall’asse verde di Via della Costituzione verso Piazza Falcone e Borsellino;

f) nonostante il Comune non abbia provato la destinazione ad uso pubblico dell’area, comunque qualificata come privata, il TAR avrebbe erroneamente qualificato l’area ad uso pubblico, ritenendola di collegamento per un numero indeterminato di persone, in quanto non interclusa, mentre, al contrario, l’ormai consolidata destinazione specifica dell’area è confermata anche dall’istallazione nella parte della stessa, esterna alla fioriera, di una “macchina gioco” che lascia pertanto racchiusa la zona della fioriera appunto per l’utilizzo dell’area ristoro con l’apposizione di ombrelloni tavolini sedie e simili arredi e non consente che la stessa possa essere attraversata per giungere all’altro lato della piazza.

10. Le argomentazioni dell’appellante, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

11. Preliminarmente, in ordine alla questione di giurisdizione, va osservato che il TAR ha correttamente inquadrato la particolarissima controversia qui all’esame, dato che il ricorrente lamenta (essendo pacifica ed incontestata la proprietà sulla porzione di suolo oggetto di causa) l’illegittimità del provvedimento del Comune, essenzialmente sotto il profilo dell’eccesso di potere per insussistenza del presupposto. Si tratta di un provvedimento preordinato alla successiva organizzazione dei servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria degli spazi e aree pubbliche e private di uso pubblico, manutenzione del verde, pubblica illuminazione, spazzamento, provvedimento che, peraltro, non impedisce in alcun modo l’esercizio di attività commerciali anche mediante occupazione di suolo.

11.1. La regola di riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo non si basa sul criterio del petitum formale , individuato in base all'oggetto del dispositivo che si invoca, bensì su quello del petitum sostanziale , da individuarsi con riguardo alla causa petendi e al rapporto dedotto in giudizio, oggetto di accertamento giurisdizionale (Cassazione civile sezioni unite, 24 gennaio 2024, n. 2368).

11.2. La contestazione dei provvedimenti di classificazione di una strada è, certo, rimessa alla giurisdizione del giudice ordinario, involgendo l’accertamento di un diritto soggettivo (Cassazione civile sezioni unite, 20 giugno 2024, n. 17104); nondimeno, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo allorquando la verifica in ordine all'esistenza di una servitù di uso pubblico sulla strada o della sua demanialità è finalizzata a stabilire se i gravati provvedimenti comunali siano o meno legittimi. L’accertamento in questione non eccede l'ambito della giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che l'accertamento sulla natura pubblica o privata di una strada o sull'uso pubblico della stessa può sempre avvenire incidentalmente nell’ambito di un giudizio amministrativo, se tale elemento costituisce il presupposto per l’adozione di provvedimenti amministrativi in contestazione (Consiglio di Stato sez. V, 31 agosto 2017, n. 4141).

11.3. Nel merito, la sentenza resiste saldamente alle critiche che le sono state rivolte e l’appello è infondato. Come noto, l’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico costituisce una presunzione di pubblicità dell'uso, superabile soltanto con la prova contraria della natura della strada e dell'inesistenza di un diritto di godimento da parte della collettività mediante un’azione negatoria di servitù. In tal senso, l’insistenza di segnaletica stradale e illuminazione pubblica, la percorrenza di linee pubbliche urbane, la funzione di raccordo con altre strade e lo sbocco su piazza e su pubbliche vie sono tutti elementi univoci per il riconoscimento della qualità di strada comunale all'interno degli abitati (Consiglio di Stato sez. IV, 10 ottobre 2018, n. 5820).

11.4. Ai fini dell'uso pubblico di una strada è necessario che essa sia posta all'interno di un centro abitato e sia concretamente idonea a soddisfare (anche per il collegamento con la pubblica via) esigenze di carattere generale e che sulla stessa si esplichi di fatto il pubblico transito jure servitutis publicae da parte di una collettività di persone qualificate dall'appartenenza a una comunità territoriale (Consiglio di Stato sez. V, 27 settembre 2018, n. 5567).

11.5. Nel caso qui esaminato, il ricorrente, non ha provato alcun difetto di istruttoria tale da viziare il provvedimento impugnato. Sono, invece, risolutive le considerazioni esposte dalla difesa del Comune a pagina 15 della memoria depositata il 4 ottobre 2024 laddove si precisa che sono state valutate le condizioni effettive della via ovvero:

a) il passaggio o il transito esercitato da una collettività indeterminata di persone;

b) la concreta idoneità dell’area a soddisfare esigenze di interesse generale attraverso il collegamento anche indiretto alla pubblica via;

c) la presenza di pubblici esercizi e strutture pubbliche, nonché la sussistenza di fatti o atti giuridici idonei a fondare il diritto di uso da parte della collettività come, nel caso di specie, l’uso generale.

12. Per tutto quanto sopra esposto l’appello deve essere respinto e, per l’effetto deve essere confermata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 4723/2022.

Le spese, stante la particolarità delle questioni trattate, possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 4723/2022.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Rovelli	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO