Pubblicato il 24/04/2025

N. 03560/2025REG.PROV.COLL.

N. 02557/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2557 del 2023, proposto da:
IA RA LE, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Bocci e Laura Della Porta, con domicilio digitale pec in registri di giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Cassia, 531

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Garofoli e Aurora Francesca Sitzia, con domicilio digitale pec in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 11556 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Udito, nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025, l’avvocato Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza del Tar Lazio, sezione seconda, n. 11556 in data 6 settembre 2022, con cui è stato respinto il ricorso proposto da IA RA LE per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 58 in data 26 giugno 2012 del Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica - Direzione attuazione degli strumenti urbanistici - U.O. condono edilizio di Roma capitale, in data 26 giugno 2012, notificata il 7 agosto 2012, recante la reiezione dell'istanza di condono presentata in data 30 marzo 2004 relativa alle opere abusive realizzate Roma, via Bordolano 157, consistenti nella “realizzazione di un locale adibito a magazzino pertinente l'abitazione principale” per una superficie complessiva di 16,20 mq.

Roma capitale si è costituita in giudizio solo formalmente.

L’appellante ha depositato memoria conclusiva nonché documentazione giornalistica riguardante l’intervenuta approvazione del Piano d’assetto del Parco di Veio e successiva breve memoria di “replica”.

Con separato atto depositato il 25 marzo 2025 ha chiesto la decisione della causa sugli scritti.

All’udienza pubblica del 1 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il diniego di condono impugnato in primo grado si fonda sulla circostanza che l’area sulla quale è stato realizzato l’abuso è gravata da vincoli paesaggistici in quanto ricompresa nel P.T.P. 15/7 Parco di Veio e sull’assunto della non condonabilità, ai sensi della legge della regione Lazio n. 12 del 2004, di opere recanti nuovi volumi e superfici realizzate su aree sottoposte a vincoli imposti da leggi statali e regionali a tutela dei parchi.

Il Tar del Lazio, dinanzi al quale tale determinazione è stata impugnata, ha respinto il ricorso in sintesi rilevando la non condonabilità dell’abuso realizzato, consistente in un aumento di superficie e di volumetria rientrante nelle tipologie di illecito di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato 1 al d.l. n. 269 del 2003, per le quali il comma 26 dell’art. 32 dello stesso decreto legge e l’art. 3 comma 1 lettera b) della legge regionale n. 12 del 2004, in riferimento alle zone vincolate (come quella oggetto di causa), escludono la sanatoria.

Ha, altresì, respinto la censura di violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 osservando che, da una parte non sussiste alcun obbligo di puntuale e diffusa confutazione di tutte le osservazioni presentate dagli interessati e, dall’altra, dal tenore del provvedimento impugnato risulta, comunque, che l’amministrazione ha esaminato le controdeduzioni della parte istante, ritenendo in particolare irrilevante la pendenza dell’accertamento di conformità paesaggistica dell’opera, attenendo la diversa interpretazione della normativa applicabile a profili di merito, e non procedimentali, e che dalle motivazioni del rigetto dell’istanza sono ricavabili le ragioni del rigetto delle osservazioni.

3. L’appellante ha affidato l’appello alla riproposizione dei motivi formulati in primo grado.

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis l. 241 del 1990.

Lamenta che l’onere di confutare le osservazioni formulate dall'interessata nell'ambito del contraddittorio procedimentale non sarebbe stato adempiuto dall’amministrazione nel provvedimento impugnato.

2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004; eccesso di potere; illogicità; contraddittorietà.

La sanabilità di interventi in zona vincolata erroneamente sarebbe stata esclusa dal provvedimento impugnato con il laconico richiamo all’art. 3, comma 1, lett. b), della legge della Regione Lazio n. 12 del 2004.

Sarebbe erronea la valutazione contenuta nella sentenza impugnata secondo la quale la sussistenza dei vincoli andava considerata circostanza in radice ostativa alla condonabilità dell’opera ai sensi dell’art. 3 della legge della Regione Lazio n. 12 del 2004, con conseguente ritenuta irrilevanza della circostanza che sia stato richiesto parere di compatibilità paesaggistica, non ancora intervenuto.

Al contrario, vista la tipologia dei vincoli, stante l’applicabilità dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, la mancata valutazione dell’istanza di parere all’Ente Parco e la mancata sollecitazione del relativo pronunciamento da parte dell’amministrazione avrebbero viziato il provvedimento impugnato per violazione di legge e per eccesso di potere.

3) Violazione dell’art. 32 legge n. 47 del 1985; eccesso di potere; difetto di istruttoria; violazione del principio di proporzionalità e di correttezza amministrativa art. 97 cost..

Quale che sia il valore riconnesso all’istanza di parere ai sensi della legge n. 308 del 2004, la sussistenza dei presupposti di applicabilità dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 (richiamato nell’ incipit dell’art. 3 della legge della Regione Lazio n. 12 del 2004 di cui l’Amministrazione ha preteso di fare applicazione) avrebbero imposto a quest’ultima di attivarsi per ottenere la pronuncia dell’Ente Parco in merito.

Quindi erroneamente la sentenza impugnata avrebbe affermato che sono sanabili in zona vincolata (a prescindere dalla data di imposizione del vincolo) soltanto le tipologie edilizie nn. 4, 5 e 6 previste nell’Allegato 2 del decreto legge n. 269 del 2003 (convertito in legge n. 326 del 2003) e, pertanto, in caso l’intervento non ricada in tali tipologie, sarebbe inutile ogni ulteriore istruttoria.

4. L’appello è infondato.

Vanno puntualizzati alcuni dati di fatto non contestati: 1) l’abuso di cui si controverte consiste in un “ampliamento” di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell’allegato 1 alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (cd. ‘abusi maggiori’), ciò indipendentemente dalla qualificazione di “locale tecnico” adibito a pertinenza dell’immobile, data dall’appellante; 2) l’immobile è ubicato in zona sottoposta a numerosi vincoli, alcuni dei quali apposti prima della realizzazione delle opere abusive che, secondo l’art. 32, comma 25, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 devono essere state ultimate entro il 31 marzo 2003, e altri sopravvenuti.

Tanto chiarito le argomentazioni di parte appellante non sono idonee a scalfire la legittimità del diniego impugnato in primo grado.

4.1. Con riferimento alla normativa statale va rilevato che il comma 27, dell’art. 32 del d.l. 269 del 2003 (norma non toccata da lacuna pronuncia di incostituzionalità) dispone che « Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n.47, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: … d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ».

Quanto alla normativa regionale, l’art. 3 della legge regionale del Lazio n. 12 del 2004 (rubricato “ Cause ostative alla sanatoria edilizia ”) dispone: « Fermo restando quanto previsto dall'articolo 32, comma 27, del d.l. n. 269/2003 e successive modifiche, dall'articolo 32 della l. 47/1985, come da ultimo modificato dall'articolo 32, comma 43, del citato d.l. 269/2003, nonché dall'articolo 33 della l. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: … b) le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all'interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali ».

4.2. Relativamente alla suddetta disposizione devono essere richiamate le considerazioni cui è pervenuta, più di recente, la Corte costituzionale con la sentenza 30 luglio 2021, n. 181.

Quanto ai requisiti che devono sussistere per la condonabilità di un abuso la Corte costituzionale ha osservato che, analogamente a quanto avvenuto per il cosiddetto ‘secondo condono’ (previsto dall’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724), il legislatore ha costruito la disciplina del ‘terzo condono’, previsto dal d.l. n. 269 del 2003, facendo perno sulla normativa del ‘primo condono’, contenuta negli artt. 31 e seguenti della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e, in particolare, nei suoi artt. 32 e 33 (la cui disciplina è espressamente fatta salva dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito).

A proposito della sanatoria straordinaria prevista dal d.l. n. 269 del 2003 la Corte ha più volte sottolineato il suo « carattere temporaneo ed eccezionale rispetto all’istituto a carattere generale e permanente del “permesso di costruire in sanatoria”, disciplinato dagli artt. 36 e 45 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 [e il fatto di essere] ancorato a presupposti in parte diversi e comunque sottoposto a condizioni assai più restrittive » (sentenza n. 196 del 2004).

Più in generale, la Corte ha definito il condono come un istituto «“a carattere contingente e del tutto eccezionale” (in tale senso, ad esempio, sentenze n. 427 del 1995 e n. 416 del 1995), ammissibile solo “negli stretti limiti consentiti dal sistema costituzionale” (sentenza n. 369 del 1988), dovendo in altre parole “trovare giustificazione in un principio di ragionevolezza” (sentenza n. 427 del 1995) » (sentenza n. 196 del 2004).

Il fondamento giustificativo di questa legislazione va individuato, secondo la Consulta, nella « necessità di “chiudere un passato illegale” in attesa di poter infine giungere ad una repressione efficace dell’abusivismo edilizio, pur se non sono state estranee a simili legislazioni anche “ragioni contingenti e straordinarie di natura finanziaria” (cfr., tra le altre, sentenze n. 256 del 1996, n. 427 del 1995 e n. 369 del 1988, nonché ordinanza n. 174 del 2002) » (sentenza n. 196 del 2004).

Sull’ambito oggettivo di applicazione del ‘terzo condono’ (che era stato già definito nella sentenza n. 196 del 2004), la Corte ha confermato che costituiscono vincoli preclusivi della sanatoria anche quelli che non comportano l’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) e che «il condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 è caratterizzato da un ambito oggettivo più circoscritto rispetto a quello del 1985, per effetto dei limiti ulteriori contemplati dal precitato comma 27, i quali “si aggiungono a quanto previsto negli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985” (sentenza n. 196 del 2004) e non sono racchiusi nell’area dell’inedificabilità assoluta (ordinanza n. 150 del 2009) » (sentenza n. 225 del 2012).

Tali considerazioni sono state riprese nella giurisprudenza successiva (tra le tante, sentenze n. 77 del 2021, n. 70 del 2020, n. 208 del 2019, n. 68 del 2018, n. 73 del 2017, n. 233 e n. 117 del 2015), con la precisazione che « il ruolo del legislatore regionale, “specificativo – all’interno delle scelte riservate al legislatore nazionale – delle norme in tema di condono, contribuisce senza dubbio a rafforzare la più attenta e specifica considerazione di quegli interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio, che sono – per loro natura – i più esposti a rischio di compromissione da parte delle legislazioni sui condoni edilizi” (sentenza n. 49 del 2006) » (sentenza n. 208 del 2019).

Dalla giurisprudenza costituzionale esaminata emerge: per un verso, il carattere sicuramente più restrittivo del ‘terzo condono’ rispetto ai precedenti, in ragione dell’effetto ostativo alla sanatoria anche dei vincoli che comportano inedificabilità relativa; per altro verso, il significativo ruolo riconosciuto al legislatore regionale, al quale – ferma restando la preclusione “all’ampliamento” degli spazi applicativi del condono – è assegnato il delicato compito di « rafforzare la più attenta e specifica considerazione di […] interessi pubblici, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio » (sentenza n. 208 del 2019).

In questo quadro si colloca, secondo la Corte, la scelta del legislatore regionale del Lazio, il quale, prevedendo che anche il vincolo sopravvenuto determini la non condonabilità dell’opera abusiva (art. 3, comma 1, lettera b, legge regionale Lazio n. 12 del 2004 recante “Disposizioni in materia di definizione di illeciti edilizi”), ha adottato un regime certamente più restrittivo di quello previsto dalla normativa statale. Quest’ultima non dispone, infatti, la non condonabilità in caso di vincolo sopravvenuto.

Afferma la sentenza in rassegna che il legislatore regionale del Lazio, assegnando ai vincoli sopravvenuti l’effetto di rendere non condonabile l’opera abusiva, ha introdotto dunque una condizione ostativa ulteriore rispetto a quelle previste dalla normativa statale susseguitasi nel tempo, pertanto ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, lettera b), legge regionale del Lazio n. 12 del 2004, nella parte in cui non consente il condono delle opere abusive realizzate anche prima dell’apposizione di un vincolo imposto sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali. Introducendo un regime più rigoroso di quello disegnato dalla normativa statale, il legislatore regionale del Lazio non ha oltrepassato il limite costituito dal principio di ragionevolezza.

Precisa la Corte che l’insistente ricorso ad aggettivi come “eccezionale”, “straordinario”, “temporaneo” e “contingente”, utilizzati per descrivere la normativa sui condoni edilizi, esprime la peculiare ratio di queste misure, da considerare come assolutamente extra ordinem e destinate a operare una tantum in vista di un definitivo superamento di situazioni di abuso: per queste stesse ragioni, il legislatore regionale non può ampliare i limiti applicativi della sanatoria, né allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato ma può introdurre una disciplina più restrittiva di quella statale, nell’esercizio delle competenze in materia di governo del territorio, e quindi anche a proteggere meglio gli anzidetti valori (Corte cost. 30 luglio 2021, n. 181).

4.3. Sul punto per completezza va ricordato che, da ultimo, l'art. 1, comma 1, della legge regionale 26 luglio 2024, n. 12, ha modificato la lettera b) della norma in rassegna, eliminando l’inciso “anche prima della apposizione del vincolo” e la disciplina transitoria di cui all’art. 2 della stessa legge dispone che la modifica trova applicazione ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della legge: nel caso di specie, trattandosi di “procedimento” ormai definito, lo ius superveniens è comunque influente, come peraltro riconosce la stessa appellante.

4.4. Deve pertanto ribadirsi che « non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 dell'allegato 1 alla citata legge (cd. abusi maggiori), realizzate su immobili soggetti a vincoli a prescindere dal fatto che (ed anche se) si tratti di interventi conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici e al fatto che il vincolo non comporti l'inedificabilità assoluta dell'area. Sono invece sanabili, se conformi a detti strumenti urbanistici, solo gli interventi cd. minori di cui ai numeri 4, 5 e 6, dell'allegato 1 al d.l. n. 326, cit. (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria), previo parere della autorità preposta alla tutela del vincolo » (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9856).

La giurisprudenza ha, infatti, costantemente affermato che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d) del d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito nella legge n. 326 del 24 novembre 2003 (cd. ‘terzo condono’), le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di volume e superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2016, n. 1664; 23 febbraio 2016, n. 735; 18 maggio 2015, n. 2518).

L’applicabilità della sanatoria, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, alle sole opere di restauro o risanamento conservativo o di manutenzione straordinaria, su immobili già esistenti, se ed in quanto conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici è stata poi confermata anche dalla costante giurisprudenza penale secondo cui: « in tema di abusi edilizi commessi in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, il condono previsto dall'art. 32 del D.L. n. 269 del 2003 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 326 del 2003) è applicabile esclusivamente agli interventi di minore rilevanza indicati ai numeri 4, 5 e 6 dell'allegato 1 del citato D.L. (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo, mentre non sono in alcun modo suscettibili di sanatoria le opere abusive di cui ai precedenti numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche se l'area è sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa e gli interventi risultano conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici» (Cass. pen., sez. III, 20 maggio 2016, n. 40676).

4.5. Il provvedimento di diniego impugnato mette chiaramente in luce che l’abuso che si intende sanare ha comportato la realizzazione senza titolo di nuova volumetria. È altresì pacifico che l’area in questione è soggetta a vincolo.

Ne deriva che, sulla scorta delle precisazioni fornite dalla giurisprudenza innanzi citata, gli abusi in questione esulano dall’ambito applicativo della disposizione speciale sul condono, per la quale nelle aree soggette a vincolo paesaggistico il condono è ammesso solo per gli ‘abusi minori’ (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria) nel cui ambito non può rientrare l’abuso per cui è causa.

5. Le caratteristiche dell’abuso e la conseguente impossibilità assoluta di sanatoria alla stregua della disciplina del condono di cui al d.l. n. 269 del 2003 in ragione del vincolo gravante sull’area rendono irrilevanti le dedotte violazioni procedimentali, dovendosi ritenere doveroso e vincolato l’esito del procedimento attivato dall’istanza di parte appellante, la quale esula dal campo di applicazione delle predette disposizioni, che, come detto, non possono trovare applicazione laddove vi sia un incremento volumetrico in un’area soggetta a vincolo.

Ciò rende irrilevanti sia la dedotta necessità di acquisire i pareri, non dovendosi procedere ad alcuna valutazione discrezionale di compatibilità, sia la dedotta violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/90.

5.1. In ogni caso, quanto a quest’ultima censura, giova ricordare la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di precisare che, sebbene l’istituto del preavviso di rigetto (di cui all’art. 10 bis l. 7 agosto 1990, n. 241), stante la sua portata generale, trovi applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, tuttavia « la violazione dell'art. 10 bis L. n. 241/90 è idonea a determinare l'annullamento del diniego di sanatoria, qualora, alla stregua degli elementi deduttivi e istruttori forniti dalla parte privata, sia dubbio che, in caso in osservanza delle disposizioni procedimentali in concreto violate, il contenuto dispositivo dell'atto sarebbe stato identico a quello in concreto assunto» (Cons. Stato, sez. VI, 3 aprile 2024, n. 3050).

5.2. Né rileva la mancata acquisizione del parere dell’Autorità preposta alla salvaguardia del vincolo, da ritenersi necessario solo nel caso in cui vengano in considerazione opere astrattamente sanabili e cioè, in base al d.l. n. 269 del 2003, solo le cd. ‘opere minori’, non invece qualora le opere, stanti le loro caratteristiche, siano escluse dal beneficio del condono direttamente dalla legge, a prescindere da ogni valutazione concreta di compatibilità paesaggistica (cfr. Cons. Stato, n. 9856 del 2024, cit.).

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

6. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore di Roma capitale, di spese e competenze del presente grado di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO