Pubblicato il 15/12/2025

N. 09907/2025REG.PROV.COLL.

N. 05702/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5702 del 2025, proposto dal Consorzio Stabile Impero, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5B5B5AC05, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’AC FO S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Ferraresi, Damiano Lipani e Francesca Sbrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

della AD S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza, n. 9103 del 12 maggio 2025, resa tra le parti, concernente l’aggiudicazione di un appalto per il servizio alimenti e ristorazione (CIG B5B5B5AC05).

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AC FO S.p.a. e di AD S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025, il consigliere OL D’NG e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Lentini, Francesca Sbrana e Susanna Bufardeci, per delega dell’avvocato Saverio Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società AD S.r.l. ha impugnato al T.A.R. del Lazio la determina di AC FO DG/0000588/25 del 2 aprile 2025 che ha disposto l’aggiudicazione in favore del Consorzio Stabile Impero dell’appalto per il servizio “Alimenti e Ristorazione”, finalizzato alla stipula di un contratto quadro avente ad oggetto il servizio per quattro anni di ristorazione aziendale da erogarsi presso la sua sede di via Fiume Delle Perle in Roma.

1.1. In particolare, AD ha contestato che il punteggio relativo al criterio A.2.3 del capitolato di gara (“ Esperienza del DIRETTORE TECNICO DEL SERVIZIO - RIF. 11.1 del Progetto - Impegno a nominare un “Direttore Tecnico del servizio” con pregressa esperienza in ruoli similari per contratti di ristorazione aziendale collettiva e continuativa con minimo 300 invitati/die in media ”) sarebbe stato illegittimamente attribuito all’aggiudicataria, in quanto quest’ultima avrebbe proposto un direttore tecnico con esperienza nell’ambito della ristorazione commerciale, e non nell’ambito della ristorazione aziendale collettiva come richiesto dallo stesso capitolato, che aveva svolto l’attività di pianificazione economica, approvvigionamento e gestione del personale, per eventi di oltre 500 invitati e quindi non come previsto su base continuativa a mezzo della gestione di mense con almeno 300 utenti al giorno.

1.2. Inoltre, secondo AD, sarebbe stato illegittimamente attribuito all’aggiudicataria il massimo punteggio per il criterio B.4.2 (“ Indisponibilità locali cucina - continuità del servizio - Impegno a garantire la continuità del servizio in emergenza: in caso di improvvisa indisponibilità (per necessità manutentive o affini della SA) delle strutture dei locali cucina messi a disposizione del fornitore, per la preparazione dei pasti, il contraente dovrà assicurare entro 5 giorni solari e consecutivi dalla richiesta della Stazione Appaltante, lo svolgimento del servizio alternativo mediante catering veicolato, con la sostituzione del pasto completo con un pasto a “legame caldo” o a “legame freddo”- ove necessario anche mono-porzionato - per tutta la durata dell’emergenza ”), in quanto il centro cottura indicato dalla controinteressata sarebbe stato del tutto inidoneo a svolgere il servizio richiesto dal Capitolato.

1.3. Per la stessa ricorrente, il Consorzio aggiudicatario nel “Documento Offerta Tecnica”, in corrispondenza al criterio C.4 (“ possesso registrazione EMAS secondo regolamento CE n. 1221 del 2009 in corso di validità ”) avrebbe dichiarato “SI”, allegando poi tra i documenti a comprova dei requisiti premiali, un certificato che sarebbe stato del tutto inidoneo e che riportava in calce la seguente dicitura: “ Il presente documento non è equivalente alla registrazione EMAS. La registrazione EMAS può essere rilasciata unicamente da un organismo competente ai sensi del regolamento (CE) n. 1221/2009 e successivi Reg. (UE)1505/2017.CE e 2018/2026. Il presente documento non è utilizzato come comunicazione a sé stante destinata al pubblico ”. Il Consorzio avrebbe, quindi, reso una dichiarazione falsa o quantomeno fuorviante nell’attestare il possesso del requisito della registrazione EMAS, allegando a comprova un certificato che escludeva esso stesso tale valenza, con l’effetto di indurre in errore la stazione appaltante. Allo stesso modo il Consorzio avrebbe reso dichiarazioni non veritiere e fuorvianti in relazione al possesso del requisito premiante di cui al criterio A.2.3, attestando l’esperienza ventennale del direttore tecnico per contratti di ristorazione aziendale collettiva e continuativa con minimo 300 invitati/die in media;

1.4. Infine AD ha lamentato che lo stesso procedimento di verifica dell’anomalia attivato dalla stazione appaltante sarebbe stato condotto con carenza d’istruttoria e di motivazione (il RUP avrebbe infatti reso un giudizio di generale sostenibilità dell’offerta benché il Consorzio avesse fornito indicazioni del tutto generiche, in contrasto con la richiesta dello stesso RUP di dettagliare le voci di costo).

2. Il T.A.R. del Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 9103 del 2025), ha accolto il ricorso con sentenza in forma semplificata, annullando l’aggiudicazione, condannando AC FO al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione alla ricorrente AD e condannando le parti soccombenti alle spese di giudizio.

2.1. Più nel dettaglio, lo stesso Tribunale ha concluso per la fondatezza del primo motivo di ricorso (quello relativo all’attribuzione di un punteggio massimo pur in presenza di una esperienza del direttore tecnico inferiore), con conseguente azzeramento del relativo punteggio e sopravanzamento della AD.

2.2. Il T.A.R. ha anche ritenuto fondate le doglianze relative alla dichiarazione resa nel documento di offerta tecnica e alla carenza di istruttoria del procedimento di verifica dell’anomalia.

3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello il Consorzio Stabile Impero sulla base dei motivi di gravame di seguito sinteticamente indicati:

i) il progetto di servizio prevedeva che il direttore tecnico dovesse possedere una adeguata esperienza pluriennale nella gestione di commesse similari e quindi, secondo parte appellante, non sarebbe stata necessaria la perfetta identità di esperienza, essendo quella posseduta del tutto equivalente (come peraltro rilevato anche dall’AC). La sentenza appellata si porrebbe pertanto in contrasto con i principi di risultato e fiducia di cui al codice dei contratti pubblici (in sostanza, la Commissione di gara, secondo l’appellante, avrebbe valorizzato il criterio dell’equivalenza);

ii) il mancato possesso della certificazione EMAS sarebbe stato ininfluente essendo stato poi decurtato il relativo punteggio e sul punto la sentenza impugnata sarebbe incorsa in un eccesso di potere giurisdizionale;

iii) il T.A.R. si sarebbe sostituito nella valutazione dell’anomalia, caratterizzata invece da un’ampia discrezionalità tecnica della stazione appaltante.

4. AC FO si è costituita in giudizio il 18 luglio 2025 ed ha depositato una memoria il 25 luglio 2025 con la quale ha chiesto la riforma della sentenza impugnata.

5. AD si è costituita in giudizio il 18 luglio 2025, chiedendo invece il rigetto dell’appello, ed ha depositato una memoria il 25 luglio 2025, sollevando anche una eccezione in rito relativa all’inammissibilità del primo motivo di gravame (l’appellante non avrebbe contestato il tema della continuatività del servizio evocato dal T.A.R.).

6. Nella camera di consiglio del 29 luglio 2025 l’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata, presentata contestualmente al ricorso, è stata abbinata al merito su richiesta dell’appellante.

7. L’appellante e AC FO hanno, infine, depositato ulteriori memorie il 28 ottobre 2025 cui ha replicato AD il 31 ottobre 2025.

8. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 13 novembre 2025 senza che le parti costituite abbiano insistito per la trattazione della domanda cautelare.

9. L’appello è infondato per le seguenti ragioni.

10. Il primo motivo d’appello, afferente al capo di decisione con cui il T.A.R. ha accolto la censura articolata dall’originaria ricorrente in ordine all’erronea attribuzione all’aggiudicataria (odierna appellante) del punteggio relativo al criterio di valutazione dell’offerta tecnica A.2.3, è infondato, a prescindere dall’eccezione di inammissibilità del motivo stesso sollevata dall’appellata AD.

10.1. In particolare, gli insistiti richiami dell’appellante alla nota distinzione fra “ servizi analoghi ” e “ servizi identici ” (ed alla copiosa giurisprudenza al riguardo) devono ritenersi inconferenti nella specie, a fronte di una chiara formulazione – non impugnata - del Capitolato che in relazione al criterio de quo ricollegava l’attribuzione del punteggio di 5 punti all’impegno del concorrente “ a nominare un “Direttore Tecnico del servizio” con pregressa esperienza in ruoli similari per contratti di ristorazione aziendale collettiva e continuativa con minimo 300 invitati/die in media ”. Pertanto, non era richiesto che il direttore tecnico avesse semplicemente una pregressa esperienza in “ ruoli similari ”, ma vi era anche l’indicazione dello specifico settore imprenditoriale cui questa doveva afferire, settore al quale, come condivisibilmente rilevato dal primo giudice, non era assimilabile neanche per analogia l’attività di ristorazione commerciale quale è la gestione di un ristorante, cui difettano gli elementi qualificanti della ristorazione aziendale collettiva quale la programmazione del menu o la continuatività dell’attività.

10.2. Nel caso di specie il concetto di “ servizi similari ”, genericamente declinato dal progetto del servizio invocato dall’odierna appellante (e che però, al contrario del capitolato, non è parte della disciplina di gara ai sensi degli articoli 41 e 82 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma solo la base su cui questa viene costruita: cfr. Cons. Stato, sez. III, 20 maggio 2025, n. 4336), è stato poi precisato dalla lex specialis con riferimento al settore specifico, in modo da non consentirne un’interpretazione estensiva che lo riferisse anche ad attività non riconducibili alla “ ristorazione aziendale collettiva ”. Ciò anche perché, come pure correttamente evidenziato dal primo giudice, nella specie vi era da salvaguardare la par condicio tra i concorrenti alla gara, essendo il requisito esperienziale richiesto ai fini dell’attribuzione del punteggio a un elemento dell’offerta tecnica, e non già quale condizione di ammissione alla gara come nel precedente richiamato dall’appellante (Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2024, n. 1516, laddove peraltro, esattamente al contrario di quanto avvenuto nel caso di specie, la pregressa esperienza nella ristorazione collettiva è stata ritenuta idonea a soddisfare il requisito di partecipazione per una procedura di affidamento di un servizio di somministrazione di generi alimentari, in chiara applicazione del favor partecipationis ).

10.3. In questo quadro, non vi era neanche spazio per un’applicazione del principio di equivalenza, dal momento che, se è vero che la giurisprudenza ne ammette l’operatività non solo in relazione al possesso dei requisiti minimi dell’offerta richiesti a pena di esclusione ma anche per l’attribuzione o meno di punteggi all’offerta tecnica (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 luglio 2021, n. 5169; id., 27 novembre 2018, n. 6721), tuttavia in quest’ultima ipotesi se ne impone un’applicazione molto rigorosa, proprio perché il tema che viene in rilievo non è più la definizione della platea dei partecipanti, con la connessa necessità di rispettare il favor partecipationis, ma la valutazione comparativa delle offerte, con correlativa prevalenza del principio di par condicio.

10.4. Né a diverse conclusioni inducono i precedenti richiamati nella memoria ex articolo 73 c.p.a. di AC FO, afferenti a fattispecie in cui il giudizio di equivalenza tra ristorazione collettiva e ristorazione commerciale era resa possibile dalla genericità della lex specialis, in cui mancavano specificazioni di dettaglio come quelle presenti nel caso di specie (è il caso della sentenza del T.A.R. Lazio, sez. III- bis, 10 ottobre 2023, n. 14992), oppure si trattava della diversa ipotesi, in qualche modo opposta a quella che qui ricorre, di procedure aventi a oggetto la somministrazione di generi alimentari, attività rispetto alla quale è stato ritenuto idoneo a soddisfare il requisito il pregresso svolgimento di attività di ristorazione collettiva, in base al principio per cui il più contiene il meno (è il caso della sentenza Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2024, n. 1516, in cui peraltro veniva in rilievo un requisito di fatturato e quindi di capacità economica e non tecnica, come di altre precedenti quale ad es. Cons. Stato, sez. V, 12 luglio 2023, n. 6821).

10.5. Per analoghe ragioni, infine, non è possibile evocare i principi del risultato e della fiducia a sostegno dell’interpretazione propugnata dall’appellante. Il primo principio presuppone pur sempre che il risultato sia perseguito nel rispetto della legge e delle regole che la stessa stazione appaltante si è data (salva la nullità o l’illegittimità delle stesse, che in questo caso non vengono in rilievo), mentre il secondo comporta che ciascun concorrente debba confidare nel fatto che tutti gli altri si attengano scrupolosamente alle predette regole, con esclusione di ogni possibilità che taluno di essi possa fruire di interpretazioni ampliatrici delle stesse finendo per essere avvantaggiato rispetto agli altri.

11. L’infondatezza del primo motivo d’appello costituisce circostanza determinate ed assorbente anche con riferimento al concreto interesse della parte appellante. In particolare, l’eliminazione dei 5 punti attribuiti all’offerta dell’originaria aggiudicataria, odierna appellante, per il criterio A.2.3 consente infatti all’originaria ricorrente, odierna appellata, di scavalcarla e collocarsi al primo posto in graduatoria, effetto già rilevato dal primo giudice e che per effetto di quanto deciso sul primo motivo di doglianza si consolida e diventa definitivo, privando di ogni utilità l’esame degli ulteriori motivi.

11.1. In ogni caso, quanto alla dichiarazione in ordine alla registrazione EMAS, va rilevato che a prescindere dalla sua ininfluenza su punteggio (non essendo stata poi considerata a seguito di verifica), la sua non corrispondenza al vero poteva in astratto integrare una ipotesi di apprezzamento negativo della condotta, ai sensi dell’art. 98, comma 3, lettera b ), del codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36 del 2023), in quanto avrebbe comunque potuto portare all’attribuzione di un punteggio non dovuto.

11.2. Sul punto, la sentenza impugnata si è limitata a registrare la suddetta circostanza, non rilevando una causa di esclusione automatica. In sostanza, la sentenza non è incorsa, come invece sostenuto dall’appellante, in un eccesso di potere giurisdizionale, giacché l’eventuale apprezzamento “escludente” sarebbe comunque toccato alla stessa stazione appaltante.

11.3. Infine, può effettivamente rilevarsi, pur nell’ambito dell’ampia discrezionalità della fase di verifica dell’anomalia, l’inadeguatezza della motivazione resa dalla stazione appaltante sulle stime di sostenibilità indicate in sede di chiarimenti dall’aggiudicataria. L’AC si è infatti limitata ad affermare che “ le stime dei costi riferite dall’operatore in sede di riscontro appaiono generalmente sostenibili ”.

12. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

13. Tenuto conto dei profili anche interpretativi relativi alla presente controversia, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AF CO, Presidente

OL D'NG, Consigliere, Estensore

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL D'NG	AF CO

IL SEGRETARIO