Pubblicato il 16/04/2025

N. 03322/2025REG.PROV.COLL.

N. 06435/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6435 del 2024, proposto da Co.Al.Sa Consorzio Albergatori Sabaudia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Del Monte, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Enrico Del Monte in Terracina, via dei Campani, n. 2

contro

Comune di Sabaudia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dino Lucchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n.554/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sabaudia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Enrico Del Monte e Dino Lucchetti.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il Consorzio appellante ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR del Lazio, sezione staccata di Latina, ha respinto il suo ricorso per l’annullamento della determina prot. n. 20770 del 25 maggio 2022, con la quale il Comune di Sabaudia ha dichiarato la decadenza della concessione demaniale marittima n. 4 rep. 80 dell’8 maggio 2009, ubicata nel medesimo comune, alla strada Lungomare Pontino km. 29+070 (km. 29+600 del vigente PUA), per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione.

2.- La sentenza ha respinto il ricorso sul rilievo che risulta accertato il presupposto sul quale si fonda l’impugnato provvedimento decadenziale, ovverossia l’abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione, e che tale accertamento, in particolare, è contenuto in una sentenza passata in cosa giudicata.

3.- Appella la sentenza il Consorzio, che lamenta (i) la violazione del giudicato cautelare contenuto nella ordinanza collegiale n. 234/2022 del medesimo TAR; (ii) la errata interpretazione e violazione dell’art. 103, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, nella parte in cui il TAR ha ritenuto che la suddetta normativa non si applichi alla controversia in esame; (iii) il travisamento del presupposto di fatto, perché il convincimento del TAR si fonderebbe su una sentenza di questa Sezione (precisamente, la sentenza del 26 ottobre 2023, n. 9268) avente ad oggetto un atto (la nota del Comune di Sabaudia datata 21 luglio 2021) che non era autonomamente impugnabile e che, come tale, renderebbe quel ricorso inammissibile e quindi inutiliter data quella stessa sentenza.

4.- Ha resistito il Comune di Sabaudia.

5.- Con decreto monocratico n. 3064/2024, l’istanza cautelare di sospensione della esecutività della sentenza è stata respinta.

6.- L’istanza di sospensione è stata del pari respinta con ordinanza collegiale n. 3356/2024, con la motivazione che “ Ritenuto che non sussistono le condizioni per vagliare il ricorso di appello in senso favorevole al Consorzio appellante, sia perché il Comune di Sabaudia ha rilasciato in data 1°giugno 2020 l’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. con validità sino al 31 dicembre 2020, sia perché la FAST IM s.r.l., qualificatasi soltanto nell’anno 2021 quale soggetto responsabile, non sembrerebbe autorizzata a svolgere l’attività di gestione dello stabilimento balneare in uso al Consorzio, anche in considerazione del fatto che, nel frattempo, la Sezione ha pronunciato tra le stesse parti dell’odierno giudizio la sentenza n. 9268/2023, con cui ha escluso la spettanza del diritto alla proroga dell’efficacia del titolo.

Di conseguenza, ritiene allo stato il Collegio, fermo ovviamente restando l’approfondimento del giudizio di merito, che, risultando ormai definitivamente accertato il presupposto su cui si fonda l’impugnato provvedimento decadenziale di abusiva sostituzione, da parte del Consorzio, di altri nel godimento della concessione, le censure con cui oggi si contesta la scadenza dell’autorizzazione ex art 45 bis alla data del 31.12.2020 sembrerebbero inammissibili perché tardivamente proposte, essendosi definitivamente consumato il potere di impugnazione del provvedimento con cui si è preso atto dell’avvenuta scadenza al 31.12.2020 dell’autorizzazione ex art. 45 bis nel precedente e distinto giudizio conclusosi con la prefata sentenza della Sezione .”.

7.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive.

8.- Alla udienza pubblica dell’11 marzo 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

9.- L’appello è infondato.

10.- In fatto, la vicenda è chiara.

Il Comune di Sabaudia rilasciava in data 1° giugno 2020 all’appellante l’autorizzazione ex art. 45- bis , cod. nav., con validità sino al 31 dicembre 2020.

In data 11 maggio 2021, la FAST IM s.r.l., qualificatasi come responsabile dell’attività di gestione dello stabilimento balneare "IL LIDO CO.AL.SA.", sito in Via Lungomare km 29,600, trasmetteva per conoscenza al Comune le proposte di convenzione inviate a strutture alberghiere per l’utilizzo in esclusiva di ombrelloni.

Con nota del 14 maggio 2021, il Settore VI - Demanio comunicava alla FAST IM s.r.l. che “ dalla documentazione agli atti di questo Servizio Patrimonio e Demanio la FAST IM s.r.l. non risulta autorizzata a svolgere alcuna attività di gestione dello stabilimento balneare CO.AL.SA. ”.

Con nota in data 3 giugno 2021, il CO.AL.SA. comunicava al Comune che “ in forza della proroga di cui all’art. 100, 1° comma d.l. 14.8.2020 n. 104 la concessione demaniale marittima n. 04 del Registro e n. 80 del Repertorio continuerà ad essere gestita dalla FAST IM srl ”, chiedendo altresì “ apposito attestato (certificativo) al riguardo ”.

A detta comunicazione seguiva la nota del Comune in data 21 luglio 2021, con cui si rappresentava che “ il citato art. 100 è riferibile esclusivamente ai titolari delle concessioni demaniali in forza di atto di natura pubblicistica che disciplina la gestione del bene demaniale marittimo ” e che “ l’art. 45 bis è autorizzatorio sulla base di un contratto di natura privatistica fra il concessionario del bene demaniale ed il proposto subentrante nella gestione di attività nell’ambito della concessione ”.

Questo provvedimento è stato impugnato sia dal CO.AL.SA. sia dalla FAST IM s.r.l. dinanzi al medesimo TAR, che con la sentenza n. 279/2022 rigettava l’impugnativa.

Avverso detta sentenza il solo CO.AL.SA. proponeva appello, e questa Sezione, con la sentenza n. 9268/2023 lo respingeva.

Nel frattempo, il Comune di Sabaudia, con nota del 20 aprile 2022, comunicava al CO.AL.SA. l’avvio del procedimento volto a dichiarare la decadenza, ai sensi dell'art. 47, comma 1, lett. e), cod. nav. e dell’art. 49, comma 3, lett. e), L.R. n. 13/2007, della concessione demaniale n. 4 rep. 80 in data 8 maggio 2009.

Con determinazione in data 25 maggio 2022, n. 20770, il Comune di Sabaudia dichiarava la decadenza.

È dall’impugnazione di questo atto che è originato l’odierno contenzioso.

11.- Sulla base di questa ricostruzione dei fatti, va affermata la legittimità dell’operato del Comune di Sabaudia.

L'art. 47, cod. nav., con particolare riferimento alla lettera e) del comma 1, disciplina la decadenza dalla concessione per "abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione". La giurisprudenza amministrativa formatasi in relazione ai principi generali che regolano l'utilizzo e la gestione dei beni oggetto di concessione ha evidenziato come l'amministrazione, nel valutare le situazioni che possono portare alla decadenza dalla concessione, debba operare un accertamento di natura vincolata circa i requisiti previsti dalla legge, senza margini di discrezionalità. Questo principio risulta particolarmente rilevante nell'interpretazione della citata lettera e) dell'art. 47, in quanto la verifica dell'abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione deve basarsi su elementi oggettivi e non su valutazioni discrezionali dell'amministrazione. Inoltre, è stata rimarcata l'importanza del controllo pubblico sull'effettivo utilizzo dei beni oggetto di concessione, evidenziando come tale controllo sia funzionale a garantire il rispetto delle normative nazionali e la corretta gestione del bene concesso.

A questo proposito, è stata sottolineata, per un verso, la importanza delle dichiarazioni rese all'amministrazione dal concessionario circa l'utilizzo del bene, e, per un altro verso, il fatto che la decadenza per abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione si configura come una sanzione specifica volta a tutelare l'interesse pubblico alla corretta gestione del bene demaniale e a garantire che il concessionario sia effettivamente il soggetto che utilizza e gestisce il bene concesso.

La sentenza impugnata ha fatto corretta applicazione di questi principi e coordinate esegetiche, avendo il Comune di Sabaudia esercitato la propria discrezionalità entro i confini previsti dalla normativa di riferimento e, di conseguenza, legittimamente dichiarato decaduto il concessionario dal titolo.

L’abusiva sostituzione di altri nella concessione risulta infatti acclarata in una sentenza passata in giudicato, sicché si rientra appieno nella previsione normativa dell’atto vincolato, rispetto al quale non residuano margini di discrezionalità in capo all’ente concedente.

L’atto impugnato è stato inoltre adottato nel perseguimento della cura dell’interesse pubblico cui l’ente è istituzionalmente preposto, ossia la corretta gestione della risorsa pubblica, soprattutto nel caso, che qui ricorre, in cui il bene per effetto del titolo concessorio sia sottratto all’utilizzo indiscriminato da parte della collettività e sia assoggettato ad un regime di privativa in favore del concessionario, che deve dunque, nel corso dell’intero rapporto, dimostrare di meritare un siffatto privilegio.

È rimasto anche provato che il concessionario non era all’oscuro dell’utilizzo del bene da parte di terzi, posto che, anzi, con nota in data 3 giugno 2021, egli stesso comunicava al Comune che “ in forza della proroga di cui all’art. 100, 1° comma d.l. 14.8.2020 n. 104 la concessione demaniale marittima n. 04 del Registro e n. 80 del Repertorio continuerà ad essere gestita dalla FAST IM srl ”, chiedendo altresì “ apposito attestato (certificativo) al riguardo ”.

A detta comunicazione seguiva difatti la nota del Comune in data 21 luglio 2021, con cui si rappresentava che “ il citato art. 100 è riferibile esclusivamente ai titolari delle concessioni demaniali in forza di atto di natura pubblicistica che disciplina la gestione del bene demaniale marittimo ” e che “ l’art. 45 bis è autorizzatorio sulla base di un contratto di natura privatistica fra il concessionario del bene demaniale ed il proposto subentrante nella gestione di attività nell’ambito della concessione ”.

Questo provvedimento è stato impugnato sia dal CO.AL.SA. sia dalla FAST IM s.r.l., che sono risultati soccombenti sia dinanzi al TAR che dinanzi al Consiglio di Stato, e ciò significa che il giudicato sfavorevole sulla mancata proroga del titolo a motivo dell’illegittima sostituzione di altri nel godimento rappresenta il presupposto di fatto sulla base del quale il Comune ha legittimamente dichiarato la decadenza.

Da quanto appena illustrato, deriva che non è fondato il primo motivo di appello incentrato sulla asserita violazione del ‘giudicato’ cautelare contenuto nella ordinanza collegiale n. 234/2022 del medesimo TAR, posto che le pronunce cautelari, come noto, perdono efficacia e non creano alcun vincolo rispetto alla sentenza che, sola, definisce il giudizio nel merito.

Infondato inoltre è il secondo motivo di appello che lamenta la errata interpretazione e violazione dell’art. 103, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, attesa la inapplicabilità alla fattispecie della suddetta normativa, ratione temporis disciplinata dall’art. 100, comma 1, d.l. 14 agosto 2020 n. 104, oggetto del succitato giudicato amministrativo (la sentenza n. 279/2022 è stata infatti confermata da questa Sezione con la sentenza n. 9268/2023).

Sempre infondato, infine, è il terzo motivo di appello, posto che il TAR non è incorso in alcun travisamento del fatto, in quanto la prefata sentenza, che è stata pronunciata anche nei confronti delle odierne parti, non può essere considerata inutiliter data ; inoltre, non possono essere rimesse in discussione, con nuovi argomenti, le censure già coperte dal giudicato; del pari, non possono essere prospettate per la prima volta, tardivamente, censure di legittimità che si sarebbero dovute proporre nel pregresso giudizio avverso la scadenza dell’autorizzazione ex art. 45-bis alla data del 31 dicembre 2020.

12.- In definitiva, alla luce delle predette considerazioni, l’appello va respinto.

13.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna parte appellante a rifondere in favore di parte appellata le spese del giudizio, liquidate in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO