Pubblicato il 03/07/2025

N. 13168/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10700/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10700 del 2022, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Scalia e Gloria Orlando, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno - Dipartimento pubblica sicurezza, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

-OMISSIS-, controinteressati, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia

dei seguenti atti: 1) la graduatoria di merito del concorso interno per titoli per la copertura di n. 2.662 posti per vice-ispettore del ruolo degli ispettori della Polizia di Stato, indetto con decreto n. 333-B/12P.7.29, del 31 dicembre 2020, approvata con decreto della Direzione centrale per gli Affari generali e le Politiche del personale della Polizia di Stato (DAGEP) del Dipartimento di pubblica sicurezza del Ministero dell'Interno del 21 giugno 2022, come rideterminata con decreto del 5 luglio 2022, nella misura in cui il ricorrente non è inserito tra i vincitori; 2) i menzionati decreti DAGEP del 21 giugno 2022 e del 5 luglio 2022, di approvazione e successiva rideterminazione della suddetta graduatoria di merito; 3) la circolare DAGEP prot. n. 23868, del 13 luglio 2022, che dispone l'avvio delle procedure di assegnazione e del corso di formazione per il 28 luglio 2022; 4) il decreto n. 333-B /12P.7.29, del 31 dicembre 2020, con il quale il Capo della Polizia – Direttore generale del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'Interno ha indetto il citato concorso per titoli per la copertura di n. 2.662 posti di vice-ispettore riservato al personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti, nelle parte in cui non ha consentito al ricorrente, candidato promosso per meriti straordinari, di indicare nella domanda di partecipazione la sua effettiva anzianità nel ruolo e nella qualifica di sovrintendente capo e non ha previsto che la Commissione esaminatrice, nell'attribuzione dei punteggi relativi ai titoli di servizio, dovesse tenere conto degli effettivi titoli di servizio maturati dai candidati promossi per meriti straordinari ai sensi dell'art. 75, comma 1, del D.P.R. n. 335/1982, come modificato dalla sentenza n. 224/2020 della Corte costituzionale; 5) ove occorra, il verbale del 18 giugno 2021, con cui la Commissione esaminatrice del suddetto concorso ha determinato i criteri di valutazione dei titoli ed i punteggi da attribuire a ciascuna tipologia di titolo; 6) gli atti tutti presupposti, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I - Il ricorrente, appartenente alla Polizia di Stato, nel 2015 era promosso alla qualifica di vice-sovrintendente per meriti straordinari, a tenore dell’art. 71 D.P.R. 24 aprile 1982 n. 335, con decorrenza dalla data del verificarsi dei fatti meritori, posti a presupposto della promozione.

Con sentenza n. 224 del 20 ottobre 2020, la Corte costituzionale dichiarava l’illegittimità costituzionale del citato art. 75, comma 1, D.P.R. n. 335/1982, nella parte in cui non prevedeva l’allineamento della decorrenza giuridica del soggetto promosso per meriti straordinari a quella più favorevole riconosciuta al personale della medesima qualifica, vincitore di selezione o concorso, promosso in data successiva al verificarsi dei fatti meritori, ma con decorrenza della qualifica antecedente a quella dei colleghi promossi per meriti straordinari.

Con decreto 31 dicembre 2020, il Ministero dell'Interno indiceva un concorso per titoli per la copertura di n. 2.662 posti di vice-ispettore, riservato al personale appartenente al ruolo dei sovrintendenti, di cui, in particolare, n. 1331 posti destinati a sovrintendenti-capo (art. 1 comma 2, del Bando).

Il ricorrente, essendo in possesso dei requisiti previsti dal Bando, presentava domanda di partecipazione. Nella domanda telematica, il ricorrente con riferimento ai titoli di servizio, era costretto, per non incorrere nel mendacio, a dichiarare “ la qualifica rivestita e la data di decorrenza nella qualifica e nel ruolo ”, come risultanti dallo stato matricolare, non già quelle a lui effettivamente spettanti, in base alla citata pronunzia della Consulta. Peraltro, il form della domanda on line non avrebbe consentito di aggiungere postille o note, al fine di dichiarare e far valere la maggiore anzianità.

Con sentenza n. 579/2021 del 5 febbraio 2021, il T.a.r. Sicilia Palermo dichiarava il diritto di alcuni colleghi dell’odierno ricorrente, come lui promossi per meriti straordinari, alla retrodatazione giuridica della nomina per meriti straordinari a vice-sovrintendenti al 2002, data di decorrenza dell'immissione in ruolo dei vincitori del concorso di cui al D.M. 22 aprile 2008, il primo bandito dopo i fatti che avevano dato luogo alla promozione premiale, con conseguente ricostruzione delle loro carriere.

Con il ricorso iscritto al n.r.g. 3409/2021, proposto dinanzi a questo T.a.r., alcuni poliziotti, promossi per meriti straordinari come il ricorrente, impugnavano il Bando del concorso per 2.662 vice-ispettori del 30 dicembre 2020, deducendone l’illegittimità, per contrasto con l’art. 75, comma 1, del D.P.R. 335/1982, come modificato dalla citata sentenza della Corte costituzionale, nella parte in cui non consentiva ai candidati di dichiarare in seno alla domanda l'effettiva anzianità nel ruolo e nella qualifica (art. 3) e stabiliva i punteggi da assegnare ai titoli di servizio sulla scorta dell’anzianità di ruolo e di qualifica indicate dallo stato matricolare (art. 5), senza tenere conto di quelle risultanti dal modificato quadro normativo.

Con l’ordinanza n. 2200 del 14 aprile 2021, questo T.a.r., in accoglimento della domanda cautelare, proposta dai ricorrenti di quel giudizio, riteneva “ opportuno, al fine di non vanificare la tutela cautelare, consentire ai ricorrenti di integrare la domanda di partecipazione al concorso mediante indicazione della anzianità di ruolo e di qualifica che ad essi spetterebbe in virtù dell’allineamento, mediante retrodatazione, della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato acquisita per merito straordinario ”.

Con nota prot. n. 333 del 12 maggio 2021, l’Ufficio Contenzioso e Affari legali del Dipartimento P.S., comunicava che “ la competente articolazione di questa Amministrazione ha avviato la procedura di revisione delle singole posizioni giuridiche al fine di provvedere al riallineamento mediante retrodatazione della qualifica di vice sovrintendente ai fini giuridici a quella riconosciuta al personale che ha conseguito successivamente la stessa qualifica all’esito delle procedure concorsuali in conformità a quanto stabilito dalla pronunzia della Corte costituzionale ”, di guisa che gli esiti di tali procedimenti, una volta ultimati, sarebbero stati trasmessi automaticamente all’Ufficio concorsi, ai fini della corretta valutazione dell’anzianità dei candidati promossi per meriti straordinari.

Con verbale del 18 giugno 2021, la Commissione esaminatrice predeterminava i criteri di valutazione dei titoli, stabilendo che, con riferimento all’anzianità complessiva nel ruolo dei sovrintendenti, di cui all’art. 5, comma 1 lett. a) punto 2, del Bando di concorso, sarebbero stati attribuiti - dai 13 anni in poi da sovrintendente-capo - 0,5 punti per ogni anno, fino al massimo previsto di 13 punti (dunque, per 26 anni di servizio nel ruolo), con riconoscimento di 1/12 di 0,5 punti per i mesi eccedenti l’anno o frazione di anno.

Relativamente all’anzianità nella qualifica di sovrintendente-capo, ai sensi dell’art. 5, comma 1 lett. a) punto 3, del Bando, la Commissione prevedeva di assegnare un punto per i primi due anni nella qualifica, un punto per ciascuna annualità successiva, fino al massimo previsto di 11 punti, con l’attribuzione di 1/12 di punto per ciascun mese eccedente l’anno o frazione di anno.

Intanto, con la sentenza n. 13323 del 21 dicembre 2021, questo T.a.r., “ Ferma restando la doverosità della retrodatazione dell’anzianità giuridica dei ricorrenti ”, dichiarava inammissibile il citato ricorso n.r.g. 3409/2021 di impugnazione del Bando, per difetto di interesse dei ricorrenti, sul presupposto che “ l’illegittimità delle clausole di un bando di concorso può essere fatta valere soltanto all'esito delle prove concorsuali, salvo che si tratti di clausole a valenza c.d. 'escludente' cioè che per il loro contenuto ostativo impediscono ‘ex ante’ la partecipazione al concorso ”.

Con il decreto del 21 giugno 2022, il DAGEP approvava la graduatoria di merito del concorso, poi rettificata con decreto del 5 luglio 2022, nella quale il ricorrente si trovava collocato in posizione non utile per l’assunzione, a causa di una valutazione dei suoi titoli di servizio non aggiornata agli effetti della citata sentenza della Corte costituzionale. Con la circolare prot. n. 23868, del 13 luglio 2022, il DAGEP disponeva poi l'avvio delle procedure di assegnazione alle sedi, nonché l'inizio del 16° Corso di formazione, alla data del 28 luglio 2022.

Il ricorrente insorge, con il ricorso notificato il 21.09.2022 e depositato il 23.09.2022, per impugnare gli atti in epigrafe indicati. Deduce i seguenti motivi di diritto: violazione e falsa applicazione dell'art. 75, comma 1, D.P.R. 24 ottobre 1982 n. 335, come modificato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020; violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento e imparzialità della P.A., di cui all'art. 97 Costituzione, nonché del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Costituzione; eccesso di potere sotto i profili di disparità di trattamento, della illogicità manifesta e dello sviamento dalla causa tipica.

Si costituisce l’Amministrazione per resistere nel giudizio. Deduce, anche con successiva memoria, l’inammissibilità e l’infondatezza del gravame. Ne chiede la reiezione.

Con decreto presidenziale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, è accolta la domanda di misura cautelare monocratica.

Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, questa Sezione accoglie la domanda cautelare del ricorrente.

Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, questa Sezione autorizza l’integrazione del contraddittorio nelle forme semplificate.

Seguono ulteriori memorie delle parti costituite.

All’udienza pubblica del 1° luglio 2025, la causa è introitata per la decisione.

II – Il ricorso è infondato.

III – Un iniziale orientamento, recante scrutinio favorevole di analoghe istanze e doglianze di altri ricorrenti, versanti in situazione identica a quella qui all’esame, espresso da questo T.a.r., con le sentenze nn. 8906/2024, 8910/2024 e 9529/2024, è stato di recente riformato, in sede di appello, dal Consiglio di Stato, con le decisioni n. 9644/2024, 10230/2024 e 821/2025, sul presupposto che: “ non aver impugnato a suo tempo le nomine di coloro che, beneficiando della retrodatazione, lo avevano scavalcato nell’anzianità di qualifica ha determinato il definitivo consolidamento delle rispettive posizioni, cristallizzando l’attribuzione dell’anzianità nella qualifica di vice sovrintendente, all’interno del ruolo dei sovrintendenti, tanto dell’odierno appellato, quanto dei colleghi che lo avevano scavalcato a ogni effetto di legge e, quindi, anche ai fini dell’anzianità valutabile in futuri concorsi… Il consolidamento di quelle situazioni giuridiche, che costituisce la conseguenza dell’intangibilità dei provvedimenti amministrativi che le hanno costituite, le rende insensibili alle vicende della norma in base alla quale quei provvedimenti sono stati adottati e dalla quale essi rimangono regolati nonostante la sopravvenuta dichiarazione di incostituzionalità della norma stessa, perché, per costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la cosiddetta efficacia retroattiva delle pronunce di illegittimità costituzionale incontra il limite dei rapporti esauriti, tra i quali rientrano quelli che non possano più dare materia a un giudizio in ragione della disciplina dei termini di inoppugnabilità degli atti amministrativi (sentenza n. 10 del 2015, ordinanza n. 135 del 2010… Corte cost., sent. n. 191 del 2021) ”.

IV - In via preliminare, va qui evidenziato in fatto che: a) il ricorrente non ha impugnato il ruolo e, in ipotesi, avrebbe potuto farlo, poiché il termine decadenziale per tale impugnativa sarebbe decorso dall’avvenuta piena conoscenza dell’aggiornamento del ruolo, estesa a tutti gli elementi dell’atto qualificabili come essenziali e individuabili (cfr. Cons. Stato VI, 26 novembre 2007, n. 6029; T.a.r. Campania Napoli IV, 17.03.2015 n. 1601); b) il ricorrente non ha chiesto al Ministero un aggiornamento del ruolo, in via di autotutela, ma se lo avesse chiesto senza ottenerlo, avrebbe potuto e dovuto impugnare il silenzio dell’Amministrazione o l’eventuale provvedimento negativo; c) il ricorrente non ha impugnato il Bando concorsuale, nella parte in cui attribuisce all’anzianità di servizio un punteggio supervalutato.

Tale particolare situazione fattuale, in effetti, vincola l’esito della controversia, non consentendo di disattendere l’orientamento formatosi nelle citate sentenze del Consiglio di Stato.

V – Per consolidata giurisprudenza (cfr.: Cons. Stato II, 15 ottobre 2019 n. 7038; Idem V, 4 settembre 2017 n. 4177), sono da ritenersi inammissibili i ricorsi dei pubblici dipendenti, proposti oltre i termini decadenziali dall’atto di inquadramento, tendenti all'accertamento del diritto a un determinato inquadramento, trattandosi di pretesa che afferisce a posizione di interesse legittimo oppositivo, da farsi valere mediante la tempestiva impugnazione dei relativi provvedimenti. Gli atti di inquadramento sono espressivi di un potere autoritativo, con cui la P.A. definisce la situazione giuridica del proprio dipendente all'interno dell'organizzazione (cfr.: Cons. Stato III, Il agosto 2015 n. 3912) e si consolidano con lo spirare dei termini di decadenza dell'azione di annullamento. Una volta divenuto inoppugnabile il provvedimento attributivo dell'inquadramento, i suoi effetti -compreso quello relativo alla decorrenza della qualifica - non sono toccati nemmeno dal sopravvenire di una pronuncia di incostituzionalità.

La sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020 non può trovare, quindi, applicazione retroattiva al di fuori del giudizio a quo e dei giudizi ancora pendenti, che vertano sulla medesima questione dell’inquadramento.

A tal proposito, il parere sugli effetti della citata sentenza della Consulta, reso in favore del Ministero dell'Interno dal Consiglio di Stato (I Sezione, 28 dicembre 2021 n. 1984), precisa quanto segue: " L'orientamento esposto è stato più di recente ribadito da Cons. St., sez. II, 9 ottobre 2023, n. 8815, proprio nell'ambito di un giudizio proposto da un appartenente della Polizia di Stato per l'accertamento del diritto alla retrodatazione nella qualifica, in conformità alla citata pronuncia di incostituzionalità. L'estensione dei suoi effetti è negata per essere il rapporto tra il dipendente e l'amministrazione un ‘rapporto esaurito’, ossia un rapporto che ha dato luogo ad una situazione giuridica (l'inquadramento con una determinata decorrenza) ormai consolidata e intangibile. Anche nel caso di specie, il ricorrente non ha contestato l'atto di inquadramento come Vice Sovrintendente, ma si è limitato a proporre un'azione di mero accertamento del proprio diritto alla retrodatazione, a distanza di diversi anni dall'acquisizione della qualifica. La relativa decorrenza giuridica, in considerazione dell'inoppugnabilità del provvedimento, non può però essere messa in discussione, nemmeno a seguito della pronuncia della Corte costituzionale n. 224/2020 ”.

In tal senso, si è di recente pronunciato anche il T.a.r. Friuli Venezia Giulia, in un caso analogo a quello in esame (sentenza n. 1/2024).

VI - La questione giuridica oggetto della controversia – come già evidenziato - trae origine dalla sentenza 7 ottobre 2020 n. 224, in forza della quale la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 75, comma 1, D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 , “ nella parte in cui non prevede l’allineamento della decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente promosso per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta al personale che ha conseguito la medesima qualifica all’esito della selezione o del concorso successivi alla data del verificarsi dei fatti ”, per la ritenuta violazione dei principi costituzionali di eguaglianza e di imparzialità dell’azione amministrativa, previsti, rispettivamente, dagli artt. 3 e 97 della Costituzione. Sul punto, la Consulta ha precisato che “ la reductio ad legitimitatem della disposizione censurata può farsi - con riferimento alla fattispecie in esame - escludendo lo ‘scavalcamento’ nella decorrenza giuridica della qualifica di vice sovrintendente da parte di coloro che l’abbiano conseguita con procedura concorsuale o selettiva (e, quindi, dal 1 gennaio dell’anno successivo a quello nel quale si sono verificate le vacanze) in un momento successivo rispetto alla nomina di quelli che la stessa qualifica abbiano in precedenza già ottenuto per merito straordinario (e, quindi, con decorrenza ‘dalla data del verificarsi dei fatti’ posti a fondamento della nomina stessa)… ciò può realizzarsi mediante il necessario riallineamento della decorrenza giuridica della nomina di questi ultimi a quella dei primi nell’ipotesi in cui, in concreto, tale evenienza si verifichi, senza peraltro che ciò incida sulla decorrenza economica che non soffre la differenziazione qui censurata ”.

Il concorso interno cui ha partecipato il ricorrente è stato indetto successivamente alla pubblicazione della cennata pronuncia.

Nel Bando di concorso, all’art. 3, è individuato il “ contenuto obbligatorio ” della domanda di concorso, nel cui ambito deve essere inserita la decorrenza nella qualifica e nel ruolo (lettera h).

All’art. 5, comma 1, lettera a), tra i titoli valutabili, è prevista, ai punti 2 e 3, l’indicazione obbligatoria dell’anzianità nel ruolo dei sovrintendenti e nella qualifica di sovrintendente-capo.

Il comma 3 del medesimo art. 5 del Bando limita, poi, la valutazione “ ai titoli posseduti dai candidati alla data di scadenza della domanda di partecipazione al concorso, che siano stati in essa indicati e risultino, altresì, annotati, entro la suddetta data di scadenza, nello stato matricolare ”.

La previsione del Bando impone, pertanto, l’effettivo possesso, in capo ai candidati, dei titoli che formano oggetto della valutazione e la loro annotazione o trascrizione nello stato matricolare.

Nelle more dello svolgimento del concorso, in data 7 ottobre 2021, l’Amministrazione resistente ha chiesto un parere al Consiglio di Stato, in merito alla questione giuridica sottesa alla controversia e, in particolare, “ in ordine alle conseguenti modalità attuative, sotto il profilo gestionale”, della sentenza della Consulta, nella parte in cui “impone all’Amministrazione di rivedere la posizione di coloro che, nel tempo, sono stati lesi dalla formulazione della norma dichiarata incostituzionale (oltre 1.100 dipendenti) e di tradurre sul piano dei concreti provvedimenti gestionali, attraverso una coerente attività amministrativa, il principio dettato dalla Consulta ”.

Il Consiglio di Stato, in sede consultiva, con il citato parere n. 1984/2021, limitandosi “ ad individuare i principi consolidati che reggono la materia ”, dopo aver premesso che “ nel nostro sistema di giustizia costituzionale è jus receptum che le pronunce della Consulta producono effetti tanto per il passato quanto per il futuro ”, ha ulteriormente precisato che le sentenze recanti declaratoria di illegittimità costituzionale di norme di legge (o di rango equipollente) hanno, di regola, efficacia erga omnes ed ex tunc , fatti salvi i “ diritti quesiti ” e i “ rapporti esauriti in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l’ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero per essersi verificate preclusioni processuali o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d’incostituzionalità ”.

Nello stesso atto consultivo, il Consiglio di Stato ha, inoltre, fornito una chiara definizione dei cosiddetti “ rapporti esauriti ”, intendendo per tali “ quei rapporti che, sorti precedentemente alla pronuncia della Corte costituzionale, abbiano dato luogo a situazioni giuridiche ormai consolidate e intangibili in virtù del passaggio in giudicato di decisioni giudiziali, delle definitività di provvedimenti amministrativi non più impugnabili, del completo esaurimento degli effetti di atti negoziali, del decorso dei termini di prescrizione o decadenza, ovvero del compimento di atti o fatti rilevanti sul piano sostanziale o processuale ”.

Invero, come già rammentato, in precedenti sentenze, questo T.a.r. ha ritenuto che i principi di diritto riconosciuti nel cennato parere del Consiglio di Stato, benché pienamente condivisi, non possano, tuttavia e in concreto, fungere da criterio esegetico della res litigiosa . La tesi a fondamento della decisione di questo T.a.r. era incentrata, essenzialmente, sulla natura del giudizio amministrativo, che “ non ha ad oggetto una domanda di accertamento del diritto del ricorrente alla retrodatazione della sua nomina per merito straordinario nella qualifica di vice sovrintendente della Polizia di Stato (rectius: al riallineamento della sua anzianità nel ruolo dei vice sovrintendenti) in applicazione del principio affermato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020 ”, bensì “ la domanda di annullamento di un bando di concorso interno ” (cioè della graduatoria del concorso). In buona sostanza, ad avviso di questo T.a.r., “ la mancata tempestiva contestazione da parte degli appartenenti promossi per merito straordinario alla qualifica di vice sovrintendente dei provvedimenti con cui gli stessi sono stati scavalcati dai loro colleghi promossi per concorso ”, mentre, da un lato, “ comporta l’impossibilità per gli stessi di mettere in discussione la loro collocazione nel ruolo dei sovrintendenti, ovvero di ‘rimettere in discussione assetti amministrativi consolidati’, da tempo… non importa, al contrario, la possibilità per l’Amministrazione di ignorare del tutto il mutamento della situazione normativa conseguente alla sentenza n. 224/2020, nell’attività amministrativa concernente l’adozione di provvedimenti orientati al futuro (e non incidenti sul ruolo dei sovrintendenti) ”. Dopo aver riconosciuto “ l’impossibilità di affermare la sussistenza di un diritto soggettivo dei soggetti promossi per merito straordinario al riallineamento della loro anzianità nel ruolo dei sovrintendenti sulla base dei principi stabiliti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020, con incidenza su posizioni ormai consolidate ”, questo T.a.r. ha, però, ritenuto esistente un “ dovere per l’Amministrazione di applicare il precetto costituzionale nell’ambito di attività amministrative… necessariamente orientate al futuro ”. Se, da un lato, si ammette l’insussistenza, in capo agli appartenenti promossi per merito straordinario, di un diritto soggettivo al riallineamento della loro anzianità nel ruolo dei sovrintendenti, dall’altro si impone all’Amministrazione, un dovere giuridico di applicare il precetto costituzionale nell’ambito delle “ attività amministrative orientate per il futuro ”, fra le quali vi sarebbe l’indizione di concorsi.

VII - La controversia in esame s’inscrive nell’ambito della più ampia tematica dei limiti alla retroattività degli effetti prodotti da sentenze recanti declaratoria di incostituzionalità, tematica che involge il problema della sorte dei provvedimenti divenuti “ illegittimi ” in via postuma, per effetto di tali sentenze.

I provvedimenti amministrativi (nel caso di specie, il decreto di nomina e il conseguente aggiornamento del ruolo di servizio) emanati sulla base di una norma successivamente dichiarata incostituzionale, sembrerebbero affetti da “ invalidità derivata ” e, come tali, assoggettabili al regime processuale dell'annullabilità; ma, nel caso in cui non sia stata avviata entro i termini perentori previsti dalla legge l’azione di annullamento, quei provvedimenti, ancorché illegittimi, restano inoppugnabili. Pertanto, qualora, a seguito di una diversa vicenda processuale, sopravvenga la pronuncia di incostituzionalità della norma, sulla base della quale l'atto era stato emanato, l’esaurimento del rapporto, per decadenza, rappresenta un limite alla retroazione degli effetti della sentenza.

L’irreversibilità degli effetti di un provvedimento amministrativo non può che comprendere, nel suo perimetro, ogni utilità giuridica potenzialmente conseguente, pena la vanificazione del principio della certezza dei rapporti giuridici presidiato, nel diritto amministrativo sia sostanziale sia processuale, dalla previsione legale di termini perentori, ossia stabiliti “ a pena di decadenza ”.

In buona sostanza, non pare ipotizzabile una reviviscenza postuma, foss’anche meramente virtuale, di “ rapporti giuridici esauriti ”, così come, peraltro, espressamente definiti dal Consiglio di Stato, nel sopra richiamato parere n. 1984/2021, nel cui novero sono ricompresi “ le posizioni in ruolo non tempestivamente contestate dai singoli interessati, con riferimento al posto in cui sono collocati, nell’ordinario termine di decadenza previsto per impugnare innanzi al giudice amministrativo ”.

Il meccanismo di riallineamento virtuale dell’anzianità non può operare “ su tratti liberi dell’azione amministrativa e senza incidere su posizioni consolidate ”; l’intangibilità del provvedimento amministrativo non può, infatti, essere piegata e ritenuta superabile per soddisfare interessi sopravvenuti, che non possono più legittimamente trarre origine da esso.

Scardinare tale principio metterebbe in discussione l’esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei provvedimenti amministrativi, quali, appunto, le posizioni in ruolo dei dipendenti pubblici.

Pertanto, non può essere sostenuta a oltranza la tesi già sostenuta da questo T.a.r., nelle precedenti pronunce, secondo cui l'art. 30, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87 (“ le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione ”) imporrebbe all’Amministrazione il dovere di agire, in regime di autotutela amministrativa, per eliminare gli effetti di un provvedimento, rimasto inoppugnato, sugli atti connessi o collegati, emessi successivamente alla pronuncia di incostituzionalità (ancorando siffatto dovere a quello più generale che impone agli organi dello Stato di orientare la propria azione all'inveramento dei precetti costituzionali, al pari del dovere gravante sugli stessi di conformarsi al diritto dell'Unione Europea).

È evidente che, attraverso l’artificio del c.d. “ riallineamento virtuale dell'anzianità ”, le sentenze impugnate giungerebbero, di fatto, a una non consentita disapplicazione del decreto di nomina, sia pure limitatamente alla procedura concorsuale oggetto del giudizio, provvedimento che, proprio a causa dell’acquiescenza dell’avente interesse, mantiene la sua validità ed efficacia, frapponendosi al riconoscimento della maggiore anzianità di servizio contemplata dalla statuizione della Corte costituzionale.

Deve, altresì, sottolinearsi come consolidati indirizzi giurisprudenziali respingono la tesi secondo la quale l’illegittimità sopravvenuta di un provvedimento amministrativo determinerebbe un obbligo di disapplicazione da parte del giudice nazionale, al di fuori dell'avvenuta impugnazione del medesimo provvedimento; è stato, infatti, riconosciuto che “ il provvedimento amministrativo emanato in violazione… non va considerato nullo, ma è affetto da un vizio di illegittimità… esso diventa inoppugnabile se non impugnato nel termine di decadenza ” (cfr.: Cons. Stato VI, 18 novembre 2019, n. 7874; Idem VI, 10 dicembre 2015 n. 5630; Idem III, 8 settembre 2014 n. 4538; Idem VI, 15 febbraio 2012 n. 750; Idem VI, 31 marzo 2011 n. 1983; C.G.A. Sicilia, 21 aprile 2010 n. 553; Cons. Stato VI, 4 aprile 2008 n. 1414; Idem II, 15 marzo 2024 n. 2562).

Se l’imperativo di adeguare l’ agere amministrativo all’evolvere dell’assetto costituzionale fosse cogente al punto da retroagire, allora vi sarebbe ragione per estenderlo ai provvedimenti di progressione di carriera dei dipendenti precedenti alla pubblicazione della sentenza additiva della Corte costituzionale (quali, ad esempio, la nomina a sovrintendente o sovrintendente-capo). Ma, accolto un simile principio, la retroazione, per ragioni di imparzialità amministrativa, equità e pari trattamento, dovrebbe coinvolgere tutte le posizioni pregresse, anche quelle di chi non rivendica il riallineamento dell’anzianità e ciò produrrebbe effetti destabilizzanti dell’organizzazione pubblico-amministrativa. È evidente che un simile rivolgimento non sia consentito, proprio per quanto affermato dal Consiglio di Stato, nel menzionato parere.

Il principio tempus regit actum impone sul piano logico, prima che giuridico, la conseguenza che l’attualità della lesione subita dal ricorrente debba essere ricondotta al momento in cui egli sarebbe stato scavalcato dai colleghi vincitori di concorso, cioè al momento della pubblicazione del ruolo di servizio. La mancata impugnazione di tale provvedimento presupposto determina l’acquiescenza del ricorrente, con inevitabile e irrimediabile esaurimento degli effetti giuridici prodotti dallo stesso provvedimento non impugnato, le cui statuizioni sono state recepite - senza alcun margine di discrezionalità per rivalutarle in parte o virtualmente - nei successivi e conformi provvedimenti, formanti oggetto del presente giudizio, adottati in stretta e diretta aderenza e in vincolata esecuzione dell’atto presupposto.

VIII – Stabilito che non sussiste un diritto al riallineamento giuridico della nomina a sovrintendente, a causa dell’esaurirsi del rapporto giuridico che ha portato all’iscrizione nel ruolo di quella qualifica, cioè a causa dell’acquiescenza prestata all’atto di inquadramento (ancorché divenuto illegittimo all’esito di una sopravvenienza normativa), tutti i motivi del ricorso sono da ritenersi inammissibili prima che infondati, poiché riferiti all’invalidità derivata dall’applicazione dell'art. 75, comma 1, D.P.R. 24 ottobre 1982 n. 335, come modificato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 224/2020, rispetto a un atto presupposto che, tuttavia, resta inoppugnabile, dunque valido ed efficace, in ragione del principio di equiparazione della fattispecie invalida a quella valida che regola i rapporti di interesse legittimo nel diritto amministrativo (cfr.: Cons. Stato V, n. 4114/2006).

IX - Quanto al dovere della P.A. di adeguare i rapporti giuridici alle sopravvenienze normative, va detto che il Consiglio di Stato si è occupato, in più occasioni, della rilevanza delle sopravvenienze di fatto e di diritto nei procedimenti amministrativi. Sul punto, il Consiglio di Stato ha sempre affermato che le sopravvenienze normative e di fatto devono essere considerate dalla P.A. durante il procedimento amministrativo, dal momento della presentazione dell’istanza fino all’emanazione del provvedimento conclusivo, in base al principio del tempus regit actum (cfr.: Cons. Stato III, 12 settembre 2023, n. 8269; sez. V, 15 luglio 2021, n. 5353). Di conseguenza, è applicabile la normativa vigente al momento dell’adozione del provvedimento finale (che, nella specie, è quello di inquadramento), con la sola eccezione dei rapporti contrattuali di durata che involgano posizioni di diritto soggettivo, dunque suscettibili di modificarsi per effetto delle normative sopravvenute che incidano sul rapporto (cfr.: Cons. Stato III, 30 luglio 2024, n. 6848; Cass. civ., sez. III, 25 agosto 2020, n. 17669).

Tale orientamento è, in ogni caso, conforme – come già rimarcato - a quanto statuito dal giudice d’appello, nelle più recenti pronunce (cfr.: Cons. Stato III n. 9644 del 02.12.2024; Idem 19 dicembre 2024 n. 10230; Idem 3 febbraio 2025 n. 821).

X - In conclusione, il ricorso è infondato, per le ragioni di cui alla motivazione. Sussistono giustificate ragioni per la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché infondato.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Caterina Lauro, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.