Pubblicato il 11/02/2025

N. 01133/2025REG.PROV.COLL.

N. 02147/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2147 del 2023, proposto da TT Sava, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano D'Ancona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

I.N.P.S. – Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sabrina Pancari e Giuseppe Cipriani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Cipriani in Roma, via Cesare Beccaria, n. 29;

nei confronti

Il Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , e il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Romeo Gestioni S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 7231/2022, resa nel giudizio per l’annullamento della determinazione del prezzo di vendita, ai sensi del decreto-legge n. 351/2001, convertito dalla legge n. 410/2001.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, e dell’Inps;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024 il Cons. Daniela Di Carlo;

Udito per parte appellante l’avvocato Giuseppe Cipriani;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’appellante impugna, chiedendone la riforma, la sentenza del TAR della Campania che ha respinto il suo ricorso per l'annullamento (i) della nota datata 16 luglio 2018, a firma del Direttore Centrale Patrimonio e Archivi prot. n. 03980/2018 dell’I.N.P.S., avente ad oggetto la determinazione del prezzo di vendita ai sensi e per gli effetti del D.L. n. 351/2001, convertito nella L. n. 410/2001, con riferimento all’appartamento ad uso residenziale sito in Napoli, Via Francesco Cilea n. 46, inviata tramite raccomandata ai fini dell’esercizio del diritto di opzione del ricorrente; (ii) di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale, ivi compresa la perizia estimativa emessa dai periti I.N.P.S. con riferimento all’immobile oggetto di causa, datata 21 maggio 2018; (iii) tutto ciò, previo annullamento o disapplicazione, over occorre possa, del decreto interministeriale 13 aprile 2007, avente ad oggetto “ Individuazione di ulteriori immobili di pregio ”, adottato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, limitatamente alla parte in cui determina che l’immobile sito in Via Cilea n. 46 è incluso tra gli immobili di pregio; (iv) nonché, infine, la domanda di risarcimento del danno da ritardo, ex art. 2-bis L. 241/1990.

2.- Il TAR della Campania (i) ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa sul presupposto che gli atti impugnati si collocano nella fase autoritativa di esercizio del potere e non concernono l’esercizio dell’opzione di acquisto dell’immobile; (ii) ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata dall’INPS in favore del TAR del Lazio, sede di Roma, sul rilievo che l’impugnativa del D.M. 13 aprile 2007 rileva quale atto meramente presupposto ai fini dell’inquadramento della fattispecie, senza che il ricorrente abbia dedotto specifici motivi di censura avverso tale decreto; (iii) ha estromesso dal giudizio il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in quanto l’atto impugnato non è ad esso riferibile; (iv) ha respinto l’istanza istruttoria dedotta con riferimento all’accertamento del valore di mercato dell’immobile occupato dal ricorrente, ritenendo la causa già matura per la decisione; (v) ha respinto tutte le censure dedotte, tuttavia compensando fra le parti le spese di giudizio.

3.- Ha spiegato appello il ricorrente, riproponendo le originarie censure, articolate come ragioni di critica specifica avverso la sentenza impugnata, così in buona sostanza devolvendo alla odierna cognizione tutta l’originaria materia del contendere, e precisamente: (1) Eccesso di potere per travisamento dei fatti, per carenza di istruttoria, per carenza di motivazione, per illogicità manifesta e contraddittorietà della motivazione, per manifesta irragionevolezza; (2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 co. 7 d.l. 25 settembre 2001 n. 351 convertito in legge 23 novembre 2001 n. 410 e degli art. 6 l. 241/90 - Eccesso di potere per carenza di istruttoria e per manifesta irragionevolezza; (3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 63 co. 4, 64, 65, 66, 67 c.p.a. - Eccesso di potere per carenza di motivazione; (4) Violazione del principio di legittimo affidamento, violazione e falsa applicazione dell’art. 2bis l. 241/1990, dell’art. 2043 c.c., dell’art. 30 co. 3 c.p.a. e degli artt. 63 ss. c.p.a..

4.- Ha resistito l’INPS instando per la reiezione del gravame, anche alla luce della ordinanza n. 24894 del 21 agosto 2023 della Corte di cassazione civile, che, per un verso, ha escluso il legittimo esercizio del diritto di opzione, e, per un altro verso, ha affermato il principio che il prezzo di vendita delle unità immobiliari ad uso residenziale debba essere determinato sulla base dei valori di mercato del mese di ottobre 2001.

5.- Il Ministero dell’economia e delle finanze (e, benché estromesso dal giudizio, anche il Ministero del lavoro e delle politiche sociali) si sono anch’essi costituiti per resistere al gravame.

6.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, attraverso il deposito di documenti e memorie ai sensi dell’art. 73, c.p.a..

7.- Alla udienza pubblica del 17 dicembre, la causa è passata in decisione sulla previa discussione della parte appellante presente.

8.- Per esattamente delimitare l’oggetto della materia del contendere, va anzitutto rilevato che devono oramai considerarsi passati in cosa giudicata, per mancata impugnazione, i capi di sentenza concernenti l’affermazione della sussistenza della giurisdizione amministrativa e della competenza dell’adito TAR della Campania, e la estromissione dal giudizio del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

9.- Nel merito delle censure riproposte, il Collegio ne rileva la infondatezza.

10.- I primi due motivi di appello possono essere scrutinati congiuntamente.

Con il primo motivo l’appellante censura la sentenza nella parte in cui considera corretta la determinazione del prezzo di stima dell’appartamento di via Cilea n. 46, offerto in opzione.

Sostiene, in particolare, l’illegittimità del metodo di stima utilizzato, il c.d. metodo “sintetico comparativo”, in quanto la media fra i prezzi praticati da agenzie immobiliari ed i valori OMI, non sarebbe attendibile.

Con riferimento ai valori espressi dalle agenzie immobiliari, sostiene che gli stessi sarebbero sovrastimati al fine di far conseguire agli intermediari maggiori profitti e, con riguardo ai valori Omi, afferma che la perizia dell’INPS sarebbe errata perché avrebbe preso come riferimento i valori relativi alla categoria delle abitazioni civili, anziché quelli della categoria dell’edilizia economica, come invece sarebbe stato corretto fare in considerazione delle caratteristiche dell’alloggio.

In particolare, sostiene che l’INPS avrebbe dovuto considerare, all’interno della “forbice” indicata dal Bollettino OMI, non già il valore medio di € 3.650 al metro quadro delle abitazioni civili, ma un valore all’interno della “forbice” delle abitazioni di categoria edilizia economica (tra € 2.000 e 3.000 a mq) oppure, tuttalpiù, quello più basso della categoria abitazioni civili, e cioè € 2.900 al metro quadro. Inoltre, nella perizia di stima non sarebbe chiarita la ragione per la quale è stato considerato proprio “il valore medio Omi”, e non altri valori.

Ritiene quindi l’appellante che solo un’adeguata istruttoria avrebbe potuto determinare un’equa stima dell’immobile e una giusta determinazione del prezzo finale.

Con il secondo motivo, l’appellante censura il criterio di stima utilizzato perché asseritamente contrario a quello indicato all’art. 3, comma 7, d.l. n. 351/21, che impone di considerare i prezzi effettivi delle compravendite di immobili aventi caratteristiche analoghe.

Per contro, la stima dell’Istituto sarebbe stata “astratta” e l’istruttoria carente e irragionevole, in quanto non basata sugli atti di compravendita di immobili con caratteristiche analoghe all’immobile oggetto di causa.

10.1.- I motivi sono entrambi infondati sulla base del chiaro quadro normativo di riferimento e dei principi di diritto enunciato dalla Sezione in casi analoghi a quello odierno (si richiama, in particolare, ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d), c.p.a., la sentenza n. 8883/2023).

L’art. 3, comma 7, del d.l. n. 351/2001 prevede che “ Il prezzo di vendita degli immobili e delle unità immobiliari è determinato in ogni caso sulla base delle valutazioni correnti di mercato, prendendo a riferimento i prezzi effettivi di compravendite di immobili e unità immobiliari aventi caratteristiche analoghe ”.

La sentenza impugnata è quindi corretta nella parte in cui afferma la legittimità del metodo di stima impiegato dalla perizia, fondato sul prezzo unitario medio risultante dalla media fra i prezzi praticati da agenzie immobiliari di zona e quello pubblicato dall’OMI.

Tale meccanismo di stima risulta infatti del tutto in linea con la previsione normativa, avendo effettivamente preso a riferimento i prezzi reali di compravendite di immobili e unità immobiliari aventi caratteristiche analoghe a quella oggetto del presente contenzioso.

La sentenza è inoltre corretta nella parte in cui esclude l’incidenza sul prezzo di vendita della categoria edilizia dell’edificio, in specie di edilizia economico popolare.

Se infatti il prezzo di vendita deve rispecchiare quello effettivo di mercato, la formale classificazione dell’immobile tra quelli di edilizia economico popolare rappresenta un dato neutro.

Correttamente, quindi, il TAR, ne conclude che tale elemento è destinato ad essere assorbito nella stima complessiva del valore commerciale dell’immobile.

Non coglie nel segno nemmeno la censura con cui ci si duole dell’asserito deprezzamento del valore degli immobili negli ultimi trent’anni.

Trattasi, anche in questo caso, di censura destinata a recedere a fronte della chiara ratio legis di ancorare la stima del prezzo di vendita al valore effettivo di mercato, prendendo a riferimento i prezzi effettivi di compravendite di immobili e unità immobiliari aventi caratteristiche analoghe.

Va inoltre rimarcato, in aggiunta alle considerazioni del primo giudice, che il ricorso ai valori OMI attesta l’impiego dei valori correnti di mercato, anche per la ragione che detti valori sono mediati con le quotazioni delle agenzie e dei privati per immobili similari in zona, nonché con il borsino immobiliare.

La perizia ha comunque tenuto conto delle caratteristiche specifiche dell’immobile applicando il coefficiente di riduzione (v. punto 1.4 della perizia).

Non occorreva inoltre che l’INPS impiegasse altre perizie di stima effettuate in relazione agli immobili siti in via Cilea, sia in quanto le caratteristiche dei singoli immobili variano di volta in volta, cosicché la valutazione di un immobile non può costituire parametro di raffronto per un altro immobile in mancanza della prova che si tratti di immobile identico o comparabile, sia in quanto la perizia effettuata nel caso all’esame è stata così ampia e complessa da sfuggire ad ogni censura di inattendibilità o insufficienza istruttoria: in particolare, la perizia ha applicato un metodo sintetico e omnicomprensivo, volto a considerare le compravendite in zona, lo stato manutentivo dell’immobile e il deprezzamento del valore dell’immobile in concreto.

In tale contesto, va richiamato anche il parere tecnico reso dalla Consulenza Tecnico Edilizia dell’Istituto in data 29 ottobre 2018 (doc. 12 del fascicolo di primo grado), che illustra all’atto pratico le ragioni per le quali non si può non considerare che l’immobile in cui insiste l’unità abitativa oggetto di causa è ubicato in Napoli, via Cilea n. 46, ossia in una zona centrale e rilevante nel contesto cittadino sotto svariati profili, tra cui viabilità, servizi e terziario, classificata dall’Agenzia delle Entrate (OMI) zona centrale codice B10, con la conseguenza che le caratteristiche costruttive e tipologiche sono più vicine a quelle dell’edilizia per civile abitazione che a quelle della edilizia economica e popolare.

Anche con riferimento allo stato manutentivo, è stato chiarito, con motivazione adeguata e sufficiente, che il maggior valore del coefficiente attribuito (0,95 del valore commerciale a fronte dello 0,60 richiesto dall’interessato) trova una sua giustificazione reale ed effettiva, legata ai rilevanti interventi di manutenzione straordinaria compiuti (rifacimento completo delle facciate e degli elementi strutturali in corso di completamento).

In proposito, anche la sentenza n. 4073/2017 del Consiglio di Stato, resa inter partes , ha descritto dettagliatamente, sulla scorta del contributo consulenziale reso dal Genio civile di Napoli in data 2 marzo 2013, lo stato di usura dell’immobile sito in Napoli, al n. 46 di via Cilea.

Con riferimento al soggetto che effettua la perizia, va poi rammentato che l’art. 3, comma 9, del d.l. n. 351/2001 prevede la possibilità di affidare la valutazione all’Agenzia del Territorio o a società aventi particolare esperienza nel settore immobiliare, ma non esclude affatto che l’INPS vi possa procedere direttamente, senza che ciò configuri, tenuto conto della natura degli accertamenti posti a base della determinazione di detta valutazione, una violazione del profilo di imparzialità.

Va infine dato conto del recente pronunciamento della Corte di cassazione civile, ordinanza n. 24894 del 21 agosto 2023 (Doc. 16), con cui si è definitivamente statuito che: “L’insussistenza di un autonomo diritto potestativo di acquistare la proprietà degli immobili condotti in locazione è stata, peraltro, ribadita anche a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 3, comma 20, secondo periodo, D.L. n. 351 del 2001, convertito con modificazioni in L. n. 410 del 2001, che ha disciplinato la vendita delle unità immobiliari per le quali i conduttori avessero manifestato la volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001. Si è, al riguardo, rilevato che tale disposizione non prevede affatto una procedura di acquisto anche per i cespiti non offerti in opzione dal soggetto proprietario, ma semplicemente stabilisce che tali immobili sono venduti al prezzo e alle condizioni determinati in base alla normativa vigente alla data della predetta manifestazione di volontà. Tale interpretazione trova un’inequivoca, sia pur indiretta, conferma nell’art. 1, comma 1, D.L. n. 41 del 2004, convertito in L. n. 104 del 2004.

Detta norma, con espresso riferimento ai conduttori che entro il 31 ottobre 2001 avessero manifestato la volontà di acquisto, nelle ipotesi e con le modalità previste dall’art. 3, comma 20, secondo periodo, D.L. n. 351 del 2001, ha stabilito che il prezzo di vendita delle unità immobiliari ad uso residenziale debba essere determinato «al momento dell’offerta in opzione» -della quale, quindi, postula la necessaria sussistenza- «e con le modalità di cui al comma 2, sulla base dei valori di mercato del mese di ottobre 2001». La decisione della Corte partenopea risulta conforme ai surrichiamati princìpi di diritto, sicché non sussiste la denunciata violazione o falsa applicazione degli artt. 6 D. Lgs. n. 104 del 1996 e 3, comma 20, D.L. n. 351 del 2001, convertito in L. n. 410 del 2001”.

11.- Infondato è anche il terzo motivo di appello, con cui ci si duole della pretesa carenza di motivazione in ordine al mancato accoglimento dell’istanza di verificazione.

Il ricorrente aveva fatto istanza di verificazione e in subordine di consulenza tecnica al fine di fare accertare il valore effettivo di mercato degli immobili della zona di Via Cilea n. 46, e quello concreto dell’immobile oggetto di causa, determinare i coefficienti e in particolare quello relativo alla manutenzione, nonché effettuare una verifica urbanistica in ordine alla comprensione o esclusione dello stabile di Via Cilea n. 46 nella zona A del Centro Storico.

Tenuto conto dei profili dedotti, oltre al fatto che sul piano urbanistico la variante al P.R.G. di Napoli del 2004 non riguarda affatto l’edificio sito in via Cilea n. 46, il giudice di prime cure ha correttamente disatteso le richieste istruttorie, trattandosi di aspetto che l’INPS nella relazione di stima aveva già dimostrato di aver compiutamente considerato, anche attraverso note tecniche e documentazione fotografica.

In ogni caso, non sono ammissibili istanze istruttorie generiche, o meramente esplorative, o volte a rinnovare l’azione amministrativa su dati ed elementi di fatto già ampiamente acclarati, con il solo intento di darne una personale rilettura.

12.- L’appellante ha infine riproposto la domanda risarcitoria per il danno, essenzialmente da ritardo, che avrebbe subito in ragione del fatto che l’INPS non avrebbe colpevolmente posto in vendita lo stabile di Via Cilea nei cinque anni a far data dalla entrata in vigore del decreto legislativo n. 104/1996.

Il chiaro disposto recato dall’art. 2, del prefato decreto legislativo rende ragione della infondatezza della censura.

Detta norma prevede infatti l’emanazione da parte del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale (in seguito: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali) di una specifica normativa regolamentare volta a definire criteri e parametri per l’effettuazione da parte degli enti di una ricognizione del proprio patrimonio immobiliare.

Solo all’esito della emanazione della disciplina regolamentare e della effettuazione della ricognizione, gli Enti proprietari avrebbero potuto elaborare i programmi di cessione che avrebbero poi dovuto portare alla dismissione del patrimonio, nel termine, appunto, di cinque anni.

La norma nulla specifica però in merito ai tempi e ai modi del compimento di dette attività preparatorie.

Non potrebbero comunque imputarsi all’INPS le difficoltà di avvio di un programma di dismissione che doveva interessare il patrimonio immobiliare di tutti gli enti previdenziali, nonché le genericità di molte delle previsioni contenute nel menzionato decreto legislativo n. 104/96, a cui il legislatore darà impulso solo con il d.l. n. 351/2001 e previa cartolarizzazione di parte di detto patrimonio immobiliare e suo trasferimento ex lege in favore della società di cartolarizzazione.

L’immobile oggetto di causa verrà infatti individuato per la vendita, ai sensi dell’art. 1 del prefato d.l. n. 351/2001, solo con i decreti interministeriali del 2002, successivi alla prima cartolarizzazione, ricadendo perciò nell’ambito dell’operazione SCIP 2.

Parimenti, non può essere imputato all’INPS il fatto che, nelle more del cronoprogramma delle vendite dei vari lotti, successivamente alla perizia di stima resa dall’Agenzia del Territorio nel 2005, sia intervenuta, sempre da parte dei competenti Ministeri, la qualificazione dell’immobile tra le unità immobiliari di pregio.

13.- In definitiva, l’appello va respinto.

14.- Le spese del giudizio possono compensarsi, attesa la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO