Pubblicato il 14/07/2025

N. 06125/2025REG.PROV.COLL.

N. 02335/2024 REG.RIC.

N. 02337/2024 REG.RIC.

N. 02336/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2335 del 2024, proposto da
RETI TELEVISIVE ITALIANE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Lepri, Massimiliano Molino, Giuseppe Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

sul ricorso numero di registro generale 2337 del 2024, proposto da
RETI TELEVISIVE ITALIANE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Lepri, Massimiliano Molino, Giuseppe Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

sul ricorso numero di registro generale 2336 del 2024, proposto da
RETI TELEVISIVE ITALIANE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Lepri, Massimiliano Molino, Giuseppe Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AUTORITÀ PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

- quanto al ricorso n. 2335 del 2024, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 19306 del 2023;

- quanto al ricorso n. 2336 del 2024, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 19307 del 2023;

- quanto al ricorso n. 2337 del 2024, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 19310 del 2023;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Dario Simeoli e udita per le parti l’avvocata Carla Previti, in sostituzione dell’avvocato Giuseppe Rossi;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ Con un primo ricorso al T.a.r. (iscritto a numero di registro generale n. 686 del 2019), la società Reti Televisive Italiane s.p.a. (di seguito: «RT»), ha proposto impugnazione avverso la delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (di seguito: «CO») n. 245/18/CSP, del 30 ottobre 2018, notificata in data 14 novembre 2018, con cui le è stato ingiunto il pagamento, a titolo di sanzione amministrativa, della somma di € 20.658,00, per ritenuta violazione dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, a causa della messa in onda, da parte del servizio di media audiovisivo in ambito nazionale denominato «Canale 5», in varie date dei mesi di gennaio e febbraio 2018, di spot pubblicitari, in misura superiore al limite orario di legge (c.d. «affollamento orario»).

Le violazioni contestate, in particolare, avevano ad oggetto i comunicati di autopromozione dell’emittente radiofonica nazionale «Radio 105», di titolarità della società RadioMediaset s.p.a., controllata da RT mediante la proprietà di quote pari al 100% del capitale sociale.

1.1.‒ RT ha censurato il provvedimento sotto i seguenti plurimi profili:

i) violazione dei termini di conclusione del procedimento;

ii) violazione del principio di stretta legalità in materia di illeciti amministrativi;

iii) violazione e falsa interpretazione delle disposizioni in materia di libera prestazione di servizi;

iv) violazione e falsa interpretazione delle disposizioni in materia di responsabilità editoriale;

v) violazione e falsa interpretazione delle norme in materia di autopromozione;

vi) violazione delle norme in materia di cumulo giuridico.

1.2.‒ Con sentenza n. 19306 del 20 dicembre 2023, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

1.3.‒ RT ha quindi proposto appello (iscritto con il numero di registro generale n. 2335 del 2024), circoscrivendo il gravame (preso atto della pronuncia della Corte di Giustizia del 30 gennaio 2024, in causa C-255/21) ai soli motivi inerenti a questioni di diritto interno, che di seguito possono così sintetizzarsi:

a ) la sentenza di primo grado sarebbe erronea, nella parte in cui ha ritenuto legittima la proroga del termine di conclusione del procedimento; diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., la proroga sarebbe illegittima, in quanto disposta senza specificare la ‘natura’ ed il ‘tipo’ degli approfondimenti istruttori da svolgere (in violazione dell’art. 11 del regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni, di cui all’allegato A alla delibera 581/15/CONS), e nessuno di tali approfondimenti, come definiti dal regolamento di procedura (all’art. 7) sarebbe stato mai svolto; l’illegittimità della proroga determinerebbe l’illegittimità dell’ordinanza-ingiunzione, adottata il 30 ottobre 2018, ben oltre la scadenza dell’originario termine procedimentale in data 13 aprile 2018;

b ) la sentenza sarebbe erronea anche nella parte in cui ha rigettato il secondo motivo di ricorso, secondo cui CO avrebbe, di fatto, introdotto il divieto di autopromozione televisiva di programmi radiofonici editi dal medesimo gruppo societario, in violazione del principio di stretta legalità in materia di illeciti amministrativi (di cui all’art. 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689), nonché del principio “nulla poena sine lege”, sancito dall’art. 7 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo; la fattispecie dell’autopromozione non sarebbe disciplinata dalla legge (art. 38 del d.lgs. n. 177 del 2005), bensì sarebbe prevista soltanto da una fonte regolamentare (la delibera CO 538/01/CSP);

c ) la sentenza sarebbe altresì erronea nella parte in cui ha rigettato il motivo relativo alla mancata applicazione del cumulo giuridico, sull’assunto che le condotte contestate con altri analoghi provvedimenti sanzionatori (parimenti avversati, innanzi al T.a.r., con i distinti ricorsi n. 693 del 2019 e n. 698 del 2019), non potesse essere qualificate alla stregua di una condotta unitaria, difettando tanto il requisito della contestualità degli atti, quanto quello della unicità dell’effetto; il giudice di primo grado avrebbe dovuto considerare che le trasmissioni del medesimo comunicato sui tre canali RT («Canale 5», «Rete4» ed «Italia1») costituivano il frutto di una «strategia unitaria», riconducibile ad un «unico progetto», vale a dire promuovere i canali radiofonici del gruppo societario, mediante comunicati televisivi; l’irrogazione di una sanzione complessiva (di € 61.974,00) pari a sei volte l’importo della sanzione base, a dire dell’appellante, violerebbe l’art. 8, comma 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689, che consente l’aumento soltanto fino al triplo.

2.‒ Con altro ricorso di primo grado (iscritto con il numero di registro generale n. 693 del 2019), RT ha proposto impugnazione avverso la delibera CO n. 246/18/CSP, del 30 ottobre 2018, notificata in data 14 novembre 2018, con cui le è stato ingiunto il pagamento, a titolo di sanzione amministrativa, della somma di € 20.658,00, per ritenuta violazione dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, a causa della messa in onda, da parte del servizio di media audiovisivo in ambito nazionale denominato «Rete 4», in varie date dei mesi di gennaio e febbraio 2018, di spot pubblicitari, in misura superiore al limite orario di legge (c.d. «affollamento orario»).

Anche in questo caso, le violazioni contestate avevano ad oggetto i comunicati di autopromozione dell’emittente radiofonica nazionale «Radio 105».

2.1‒ La società ricorrente ha censurato il provvedimento sotto i medesimi profili indicati al punto 1.1.

2.2.‒ Con sentenza n. 19307 del 20 dicembre 2023, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

2.3.‒ RT ha proposto, quindi, appello (iscritto con il numero di registro generale n. 2336 del 2024), sostenendo l’erroneità della sentenza per gli stessi motivi indicati al punto 1.3.

3.‒ Con ulteriore ricorso di primo grado (iscritto con il numero di registro generale n. 698 del 2019), RT ha impugnato la delibera AGOCM n. 247/18/CSP, del 30 ottobre 2018, notificata in data 14 novembre 2018, con cui le è stato ingiunto il pagamento, a titolo di sanzione amministrativa, della somma di € 20.658,00, per ritenuta violazione dell’art. 38, comma 2, d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, a causa della messa in onda, questa volta da parte del servizio di media audiovisivo in ambito nazionale denominato «Italia 1», in varie date dei mesi di gennaio e febbraio 2018, di spot pubblicitari, in misura superiore al limite orario di legge (c.d. “affollamento orario”).

Le violazioni contestate, anche in questo caso, avevano ad oggetto i comunicati di autopromozione dell’emittente radiofonica nazionale denominata «Radio 105».

3.1.‒ Il ricorrente ha censurato il provvedimento sotto i medesimi profili di cui al punto 1.1.

3.2.‒ Con sentenza n. 19310 del 20 dicembre 2023, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3.3.‒ RT ha proposto, quindi, appello (iscritto con il numero di registro generale n. 2337 del 2024), sostenendo l’erroneità della sentenza per i medesimi motivi di cui al punto 1.3.

4.‒ L’Autorità si è costituita nei tre giudizi di appello, replicando in estrema sintesi che: l’atto di proroga avrebbe puntualmente individuato l’oggetto dell’approfondimento e l’evidenziata necessità di provvedervi; le attività di autopromozione troverebbero riferimento normativo all’art. 38, comma 6 (vigente ratione temporis) del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177; il cumulo giuridico sarebbe inapplicabile, stante l’assenza di unicità del soggetto agente.

5.‒ Con memorie depositate in data 20 giugno 2025, l’appellante ha replicato alle difese avversarie ed insistito per l’accoglimento dei tre gravami.

6.‒ All’odierna udienza pubblica del 3 luglio 2025, le tre cause sono state trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ Va preliminarmente disposta la riunione degli appelli indicati in epigrafe, in considerazione della loro connessione oggettiva e soggettiva, nonché della sostanziale identità delle questioni trattate.

2.‒ Con il primo motivo di appello, RT ripropone la censura relativa alla ritenuta violazione degli articoli 6 e 11 del regolamento sanzioni CO. L’appellante, in estrema sintesi, insiste nel sostenere che la proroga di durata del procedimento di ulteriori 60 giorni avrebbe dovuto essere adeguatamente motivata, specificando la natura e il tipo di attività istruttorie. A ciò si aggiunge che non sarebbe stata formulata alcuna richiesta di parere al Servizio giuridico, nonostante la motivazione facesse riferimento alla necessità di approfondimenti giuridici.

2.1.– Ritiene il Collegio che il giudice di prime cure abbia correttamente respinto la censura.

Il regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni, di cui alla delibera CO 581/15/CONS, stabilisce che: «[ n ] ei casi in cui ritenga necessari ulteriori approfondimenti istruttori ovvero ritenga di dover acquisire il parere del Servizio giuridico, l’organo collegiale trasmette gli atti all’unità organizzativa specificando la natura e il tipo di approfondimenti da svolgere. In casi particolari, l’organo collegiale può reiterare la richiesta » (art. 11, comma 1).

La richiesta di approfondimenti formulata dall’organo collegiale « determina la proroga di ulteriori sessanta giorni » del termine per l’adozione del provvedimento finale di 150 giorni (di cui all’art. 6, comma 1, dello stesso regolamento).

Come si legge nei provvedimenti impugnati (che integrano, a tal fine, le comunicazioni del 30 luglio 2018), la Commissione per i servizi e i prodotti di CO, nella riunione del 25 luglio 2018, ha disposto approfondimenti istruttori, motivati « dalla necessità di chiarire, attraverso un più dettagliato esame della giurisprudenza e della dottrina, talune delle argomentazioni svolte dalla parte in audizione, segnatamente con riferimento alla natura dell’atto adottato ad esito dei procedimenti originariamente avviati […] e all’interpretazione delle norme in materia di autopromozione nell’attuale contesto multimediale, con specifico riferimento all’emittente radiofonica » (cfr. delibere nn. 245-246-247/19/CSP).

A parere del Collegio, l’esigenza così rappresentata, soprattutto quella di approfondire la nozione di autopromozione nel contesto cross-media, non solo era giustificata dalle difese articolate dalla società appellante nel corso del procedimento, ma era perfettamente sussumibile nella citata previsione regolamentare relativa alla proroga.

Non appare ravvisabile, infatti, né una preclusione ermeneutica di ordine letterale, né tantomeno un ostacolo di tipo logico, che imponga di circoscrivere il supplemento istruttorio alla sola ricostruzione fattuale della vicenda e non anche ai profili giuridici, specie se dirimenti ai fini della qualificazione dell’illecito.

La possibilità, prevista espressamente dalla disposizione regolamentare, di acquisire un «parere del Servizio giuridico» ‒ mentre conferma che l’istruttoria può implicare un approfondimento anche soltanto giuridico ‒ resta pur sempre una mera facoltà per l’organo collegiale (come reso evidente, nell’art. 11, dall’utilizzo della disgiuntiva «ovvero»). La lettera del regolamento, in altre parole, non vincola affatto l’organo collegiale a formalizzare, ai fini della proroga, la richiesta di uno specifico quesito giuridico al servizio giuridico dell’Autorità, ben potendo la predetta indagine svolgersi in modo più agile, semplicemente avvalendosi degli uffici.

Come poi correttamente replicato dalla difesa dell’Autorità, il richiamo all’art. 7 del regolamento sanzioni, non coglie nel senso, in quanto tale disposizione si riferisce agli approfondimenti istruttori disposti su proposta del responsabile del procedimento in altra fase del procedimento sanzionatorio, peraltro con sospensione (e non proroga) dei termini procedimentali. L’art. 11 riguarda, invece, la necessità di «ulteriori approfondimenti istruttori» sorta in capo all’organo collegiale nella fase decisoria.

3.– Con il secondo motivo di gravame, la società appellante lamenta poi la violazione del principio di legalità in materia sanzionatoria, dettato dall’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e dall’art. 7 della Convenzione Europea dei Diritto dell’Uomo (CEDU). L’Autorità avrebbe fatto ricorso ad un potere di diffida non più previsto dall’ordinamento, con ciò introducendo, in via surrettizia, una regola di condotta specifica per il singolo operatore, senza che ciò sia stato fatto attraverso un atto normativo generale.

Anche tale censura è stata correttamente respinta dal giudice di prime cure.

3.1.– Vero è che il principio di stretta legalità di cui all’art. 25, comma 2, Cost. («nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso») trova applicazione anche per le sanzioni amministrative di natura sostanzialmente punitiva ( cfr . Corte costituzionale, sentenze n. 139 del 2019 e n. 223 del 2018). Rispetto a queste ultime, è stata parimenti riconosciuta l’esigenza costituzionale di predeterminazione legislativa dei presupposti dell’esercizio del potere, con riferimento sia alla configurazione della regola di condotta, sia alla tipologia e al quantum della sanzione, sia alla struttura di eventuali cause esimenti, allo scopo di assicurare al consociato tutela contro l’esercizio arbitrario del potere sanzionatorio da parte della pubblica autorità (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 32 del 2020, n. 5 del 2021). Il canone di determinatezza della fattispecie, corollario del principio di legalità, rientra anch’esso fra i «princìpi generali», di rango costituzionale, dell’illecito amministrativo (sentenze n. 121 del 2018).

L’articolo 7 della CEDU richiede, a sua volta, l’esistenza di una base legale perché possa essere inflitta una «pena» (la cui nozione convenzionale include, come noto, anche le sanzioni amministrative di natura sostanzialmente punitiva). Secondo la giurisprudenza europea, la nozione di «legge» nel senso dell’articolo 7, come quella contenuta in altri articoli della Convenzione (ad esempio, gli articoli 8-11) implica due condizioni qualitative, in particolare quelle di «accessibilità» e di «prevedibilità» ( cfr . Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenze: G.I.E.M. S.R.L. e altri c. Italia , par. 242; NT c. IA , par. 29; FK c. CI , par. 140; DE RÍ RA c. NA , par. 91; PE c. ER , par. 134).

3.2.‒ Nel caso in esame, i predetti parametri costituzionali e sovranazionali sono rispettati.

Come correttamente rilevato da giudice di prime cure, l’Autorità non ha affatto ‘creato’ un divieto, bensì ha accertato un illecito amministrativo, la cui fattispecie (art. 38, comma 6, del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177) ed il relativo trattamento sanzionatorio (art. 51 dello stesso d.lgs. n. 177 del 2005, il cui contenuto sarà ripreso, di seguito, esaminando il terzo motivo di gravame) sono puntualmente previsti da una fonte normativa di rango primario, prevedibile e accessibile.

L’Autorità, infatti, ha contestato lo sforamento dei limiti di affollamento orario descritti dall’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 177 del 2005 (vigente ratione temporis, oggi trasfuso nell’art. 45 del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 208), secondo cui: « La trasmissione di spot pubblicitari televisivi da parte delle emittenti in chiaro, anche analogiche, in ambito nazionale, diverse dalla concessionaria del servizio pubblico generale radiotelevisivo, non può eccedere il 15 per cento dell'orario giornaliero di programmazione ed il 18 per cento di una determinata e distinta ora d'orologio; un’eventuale eccedenza, comunque non superiore al 2 per cento nel corso dell'ora, deve essere recuperata nell'ora antecedente o successiva […]».

3.3.‒ La stessa Autorità ha correttamente ritenuto che non ricorressero gli estremi dell’esenzione contemplata dal comma 6 dello stesso art. 38, secondo cui le citate disposizioni sui limiti di affollamento orario «[…] non si applicano agli annunci delle emittenti, anche analogiche, relativi ai propri programmi e ai prodotti collaterali da questi direttamente derivati, agli annunci di sponsorizzazione e agli inserimenti di prodotti ». Ciò in quanto, nel caso in esame, i messaggi contestati promuovevano servizi radiofonici forniti da entità giuridiche distinte rispetto al broadcaster televisivo e generavano introiti pubblicitari inter-company.

Tale interpretazione si è rilevata pienamente conforme alla giurisprudenza europea (sentenza 30 gennaio 2024, della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nella causa pregiudiziale C-255/21, resa proprio nell’ambito di analoga controversia tra RT e CO in merito alla legittimità di tre decisioni sanzionatorie, adottate in data 19 dicembre 2017, sempre per violazione, da parte delle emittenti televisive «Canale 5», «Italia 1» e «Rete 4», dei limiti di affollamento orario della pubblicità televisiva; dopo il rinvio pregiudiziale, RT aveva peraltro depositato una dichiarazione di sopravvenuta carenza d’interesse per i ricorsi in appello n. 6078-6079-6080 del 2019, cui è seguita la declaratoria di improcedibilità con sentenza del Consiglio di Stato 15 luglio 2024, n. 6322).

La Corte di Giustizia, in particolare, ha affermato che un’interpretazione come quella sostenuta da RT, nel senso che gli annunci televisivi relativi alle trasmissioni o programmi di una stazione radio rientrano normalmente nell’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva 2010/13 (secondo cui i limiti percentuali di spot televisivi pubblicitari e di televendita non si applica agli «annunci dell’emittente relativi ai propri programmi»), equivarrebbe, «a estendere l’ambito di applicazione di tale direttiva oltre quanto consentito dalla formulazione delle disposizioni di quest’ultima. Tale interpretazione potrebbe inoltre portare a distorsioni della concorrenza a discapito degli operatori del mercato dei servizi di media radiofonici che non sono integrati in gruppi di radiodiffusione».

La Corte di Giustizia, su queste basi, ha concluso che l’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva 2010/13, «deve essere interpretato nel senso che la nozione di “annunci dell’emittente relativi ai propri programmi” non include gli annunci promozionali effettuati da un’emittente televisiva per una stazione radio appartenente al medesimo gruppo societario di tale emittente, salvo che, da un lato, i programmi oggetto di tali annunci promozionali siano «servizi di media audiovisivi», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva, il che implica che siano scindibili dall’attività principale di tale stazione radio e, dall’altro, detta emittente televisiva ne assuma la «responsabilità editoriale», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera c), di detta direttiva».

3.4.‒ La tesi dell’appellante ‒ secondo cui la pronuncia della Corte di Giustizia, in quanto successiva rispetto ai fatti di causa (risalenti al 2018), non potrebbe avere alcuna rilevanza rispetto al punto controverso, vale a dire se, al momento in cui RT ha tenuto le condotte sanzionate, le stesse fossero adeguatamente definite, in via generale ed astratta ‒ non coglie nel segno.

Per quanto chiaramente sia formulata una disposizione giuridica, ivi compresa una disposizione di diritto «penale», esiste inevitabilmente un elemento di interpretazione giudiziaria. Secondo la stessa giurisprudenza europea, l’articolo 7 della Convenzione non può essere interpretato nel senso di vietare un chiarimento delle norme relative alla responsabilità penale mediante l’interpretazione giudiziaria, a condizione che il risultato sia coerente con l’essenza del reato e possa essere ragionevolmente previsto (cfr. Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza S.W. c. Regno Unito, par. 36; sentenza ST, SS e NZ c. Germania, par. 50; OV c. Lettonia, par. 185).

Nel caso in esame, la pronuncia della Corte di Giustizia ha semplicemente ‘dichiarato’ una variante di senso che i criteri legali di ermeneutica rendevano già possibile desumere dalle disposizioni preesistenti della direttiva (così come dalle corrispondenti norme nazionali).

Peraltro, l’appellante era già a conoscenza della predetta interpretazione dell’art. 38, comma 6, in quanto offerta dall’CO nelle precedenti delibere nn. 295-296-297 del 2017 (le quali, come si è detto sopra, erano state oggetto di impugnative da parte di RT, poi conclusesi con la sentenza di improcedibilità del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 6322 del 2024).

3.5.‒ Appaiono destituite di fondamento le ulteriori deduzioni dell’appellante, secondo cui l’Autorità avrebbe «definito» una fattispecie oggetto di sanzioni mediante atti provvedimentali – le delibere del 2017 – anziché con atti di natura generale ed astratta e regolamentari.

L’Autorità, infatti, ha proceduto ad accertare la violazione di quanto prescritto dalla legge all’esito di un nuovo procedimento sanzionatorio rispetto alle delibere del 2017 (con le quali l’Autorità aveva provveduto a diffidare la ricorrente dal porre in essere lo sforamento del tetto pubblicitario, archiviando i procedimenti sanzionatori avviati nei suoi confronti, per condotte pregresse rispetto a quelle oggetto del presente giudizio, per la ritenuta ricorrenza, in quel caso di specie, dell’esimente della buona fede).

3.6.‒ Va da ultimo osservato che, quanto alla disciplina regolatoria, non sussiste un ‘disallineamento’ degli atti impugnati con la delibera n. 211/08/CSP del 24 settembre 2008 (recante la «comunicazione interpretativa relativa a taluni aspetti della disciplina della pubblicità televisiva»), dove sono ricondotti nella nozione di «autopromozione […] gli annunci relativi ai programmi diffusi sulle varie piattaforme, o ai prodotti collaterali da essi direttamente derivati, riconducibili alla responsabilità editoriale di un emittente o di un fornitore di contenuti, indipendentemente dal canale in cui i messaggi pubblicitari sono mandati in onda» (così l’art. 1 dell’Allegato A).

Come replicato convincentemente da CO, la citata delibera si riferisce alla diffusione di programmi imputabili alla stessa emittente e diffusi su differenti piattaforme, non al caso (oggetto del presente giudizio) di spot pubblicitari relativi a programmi imputabili alla responsabilità di diverse emittenti radiofoniche che vengono pubblicizzati su un canale riconducibile alla responsabilità di una emittente televisiva.

4.– Con il terzo motivo di appello, RT ripropone la tesi secondo cui le condotte sanzionate con tre diverse ordinanze ingiunzioni (nn. 245, 246 e 247/18/CSP), per quanto riferite a tre distinti canali, avrebbero dovuto essere considerate unitariamente (in applicazione del criterio del cumulo giuridico), ai sensi dell’art. 8, comma 1, della legge n. 689 del 1981 e delle «linee guida» dell’Autorità in materia di quantificazione delle sanzioni, essendo espressive di un’unica strategia promozionale volta a pubblicizzare i canali radiofonici del Gruppo RT tramite comunicati trasmessi televisivamente.

Anche tale mezzo di gravame va respinto.

4.1.– In primo luogo, non è ravvisabile alcuna violazione dell’art. 8, comma 1, della legge n. 689 del 1981, il quale circoscrive il cumulo giuridico tra sanzioni amministrative (la sanzione edittale prevista per l’illecito più grave, aumentata fino al triplo) alla sola ipotesi del ‘concorso formale’ (omogeneo o eterogeneo) tra le violazioni contestate, ovvero ai soli casi di violazioni plurime commesse con un’unica azione o omissione.

La norma non è, per converso, invocabile in caso di ‘concorso materiale’ ‒ ovvero di plurime violazioni commesse con più azioni o omissioni ‒, come va correttamente qualificato il caso oggetto del presente giudizio, in cui i distinti provvedimenti sanzionatori si riferiscono alla trasmissione di messaggi pubblicitari effettuata tramite canali televisivi diversi («Canale 5», «Italia 1» e «Rete 4») e rilevata con riguardo a giorni e a fasce orarie differenti.

L’art. 8, comma 2, della legge n. 689 del 1981 prevede sì la possibilità di far valere la continuazione tra illeciti amministrativi, ma solo per le violazioni in materia di previdenza e assistenza. Secondo la giurisprudenza, al di fuori delle predette materie, è esclusa anche la possibilità di invocare l’articolo 81 del codice penale, in tema di continuazione tra reati, in quanto la differenza morfologica tra illecito penale e illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione analogica le norme di favore previste in materia penale vengano tout court estese alla materia degli illeciti amministrativi ( cfr ., ex plurimis, Cassazione civile, sez. VI, 9 marzo 2022, n. 7704).

4.2.‒ Neanche ricorrono i presupposti per considerare la condotta in termini unitari alla luce delle «linee guida sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’autorità per le garanzie nelle comunicazioni», di cui alla delibera n. 265/15/CONS.

Nelle predette linee guida si legge, relativamente al cumulo delle sanzioni, che: «si ritiene che debba adottarsi un criterio di tipo normativo-sociale, sostanzialmente basato sul senso comune: per considerare un comportamento come unico, occorre dimostrare la sussistenza del duplice requisito della contestualità degli atti e della unicità del fine o dell’effetto. Conseguentemente, una pluralità di atti materialmente posti in essere dal trasgressore integrano un’unica condotta giuridicamente rilevante se unico è lo scopo che li governa o l’effetto materiale che essi determinano e se tali atti si susseguono nel tempo senza apprezzabile interruzione».

Per le ragioni anzidette non ricorre, né la contestualità spaziale e temporale (venendo in rilievo plurime violazioni della stessa norma poste in essere in tempi e mediante canali di trasmissione diversi), né l’unicità dell’effetto (lo sforamento ha prodotto un impatto sul pubblico di ciascun canale: la circostanza che tale sforamento, avendo avuto luogo in giorni e orari diversi, possa avere in ipotesi interessato gli stessi telespettatori, è una mera eventualità che non ne muta l’autonoma idoneità lesiva).

L’impossibilità di qualificare come «unica azione od omissione» la pluralità di sforamenti su servizi diversi appare confermata anche dall’art. 38, comma 2 del d.lgs. n. 177 del 2005, nella parte in cui la disposizione ‘misura’ la violazione del tetto orario per singolo servizio di media.

4.3.‒ Va sottolineato che CO ha invece applicato – per ciascuna rete (valorizzando, in questo caso, la contestualità degli atti in arco temporale molto ravvicinato) – una sanzione pari al minimo edittale previsto per la singola violazione più grave (pari a € 10.329,00), aumentata del doppio secondo il principio del cumulo giuridico delle sanzioni, e quindi pari a € 20.658,00.

Tale importo rientra perfettamente nella cornice edittale fissata dal legislatore, e segnatamente: ai sensi dell’art. 51, comma 1, del d.lgs. n. 177 del 2005, l’Autorità «applica, secondo le procedure stabilite con proprio regolamento, le sanzioni per la violazione degli obblighi in materia di programmazione, pubblicità e contenuti radiotelevisivi, ed in particolare quelli previsti: […] c) dalle disposizioni sulle comunicazioni commerciali audiovisive, pubblicità televisiva e radiofonica, sponsorizzazioni, televendite ed inserimento di prodotti di cui agli articoli 36-bis, 37, 38, 39, 40 e 40-bis […]»; ai sensi dell’art. 51, comma 2, l’Autorità, applicando le norme contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689, «delibera l’irrogazione della sanzione amministrativa del pagamento di una somma: a) da 10.329 euro a 258.228 euro, in caso di inosservanza delle disposizioni di cui al comma 1, lettere a), b) e c) […]».

Per quanto le disposizioni appena richiamate non parametrino l’entità della sanzione al fatturato dell’emittente, è comunque significativo quanto osservato dall’Autorità in punto di proporzionalità, ovvero che l’importo globale di € 61.974,00 rappresenta appena lo 0,05 % dei ricavi pubblicitari complessivi del gruppo Mediaset per l’esercizio 2018.

5.‒ Alla luce delle considerazioni sopra svolte, gli appelli riuniti vanno quindi respinti.

Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli eventuali argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

5.1.‒ La liquidazione delle spese di lite segue la soccombenza, secondo la regola generale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la società Reti Televisive Italiane s.p.a. al pagamento delle spese di lite in favore dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, che si liquida in € 6000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO