Pubblicato il 22/07/2025

N. 06471/2025REG.PROV.COLL.

N. 03932/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3932 del 2022, proposto da Si.Eco s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vito Aurelio Pappalepore e Alessandra Ciocia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Severo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacinto Lombardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michele Di Carlo in Roma, via Raffaele Caverni 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 494/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Severo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 giugno 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Si.Eco s.p.a. (di seguito, per brevità, la società) ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 183 del 28.9.2017, adottata ai sensi degli artt. 50, comma 5, 54, comma 4, d. lgs. n. 267/2000 e dell’art. 191, comma 1, d. lgs. n. 152/2006, e gli atti connessi, di proroga dell’affidamento diretto (disposto in favore della società) per l’esecuzione dei servizi integrati di raccolta, spazzamento, trasporto e conferimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati in discarica controllata, raccolta differenziata e dei servizi complementari relativi all’igiene urbana, al fine di assicurare la prosecuzione delle attività senza soluzione di continuità nelle more dell’affidamento a nuovo gestore, instando altresì per la condanna del Comune intimato al pagamento, anche a titolo risarcitorio, dell’importo corrispondente al maggior valore della prestazione imposta alla società per lo svolgimento del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei R.S.U, sub specie di maggiori oneri che la società avrebbe sostenuto per lo svolgimento del servizio nel periodo di riferimento.

1.1. In punto di fatto, la società ha esposto che:

- il Comune di San Severo affidò nel dicembre 2008 il servizio di igiene urbana al Consorzio Nazionale Servizi (CNS), il quale – dopo avere accettato diverse proroghe tecniche del servizio sino al 31.1.2017 – manifestò l’intenzione di non proseguire ulteriormente nell’esecuzione del medesimo;

- nelle more dell’indizione di una gara “ponte”, il Comune invitò cinque ditte a offrire la propria disponibilità ad accettare l’affidamento del Servizio di Igiene Urbana, agli stessi patti e condizioni del precedente appaltatore e, quindi, alle condizioni economiche ivi previste;

- all’esito della detta procedura, il Sindaco del Comune di San Severo, con ordinanza n. 16 del 24.1.2017, adottata ai sensi degli artt. 191 d. lgs n. 152/2006 e 50, comma 5, d. lgs. n. 267/2000, affidò alla società il “ servizio di spazzamento, raccolta, trasporto e conferimento presso impianto autorizzato dei rifiuti urbani ed assimilati mediante raccolta differenziata con modalità porta a porta ”, per la durata di 120 giorni, dal 1.2.2017 al 31.5.2017, ossia “ per il tempo stimato per individuare il nuovo appaltatore attraverso la gara ponte da indire a cura del Comune di San Severo in attesa dalla individuazione del gestore unico del servizio in ambito Aro, da parte dell’ARO FG4, come stabilito dalla L.r. 24/2012 ”;

- seguì quindi il contratto n. 1/2017 del 3.3.2017 -prot. n. 151/VI del 3.3.2017, con corrispettivo di € 1.807.654,20, oltre Iva, da corrispondere in rate mensili posticipate;

- con successive ordinanze contingibili ed urgenti n. 106 del 31.5.2017 e n. 183/2017 il Sindaco ha disposto la proroga dell’affidamento del servizio rispettivamente a far data dal 01.06.2017 fino al 28.09.2017, e dal 29.9.2017 al 31.1.2018, per il tempo ulteriormente necessario “ per la conclusione della procedura per la scelta di un nuovo gestore del servizio ”.

1.2. Con ricorso proposto innanzi al TAR Puglia la società è insorta avverso l’ultima ordinanza sindacale adottata n. 183/2017, formulando avverso la stessa le seguenti censure: 1) violazione dell’art. 54 d. lgs. n. 267/2000 e dell’art. 191 d. lgs. n. 152/2006; violazione degli artt. 41, 23 e 97 Cost; violazione dei principi generali in materia di contratti della p.a; violazione delle regole sul sinallagma contrattuale; violazione dei principi del giusto procedimento, proporzionalità e ragionevolezza; violazione dei canoni di buona fede, correttezza e leale collaborazione; eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e diritto, sviamento, abuso del diritto; 2) violazione dell’art. 54 d. lgs. n. 267/2000 e dell’art. 191 d. lgs. n. 152/2006, sotto altro profilo; eccesso di potere per carente ed erronea motivazione, errore dei presupposti di fatto e diritto, sviamento, abuso del diritto, contraddittorietà tra atti; 3) violazione dell’equilibrio sinallagmatico delle prestazioni; violazione dei principi costituzionali di libera iniziativa economica; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

1.3. La società ha lamentato, in sintesi, l’abuso delle ordinanze sindacali extra ordinem per imporre all’odierna istante la continuazione del servizio a condizioni economiche invariate rispetto a quelle fissate nel 2008, nelle more dell’espletamento della gara “ponte”, in attesa della individuazione del Gestore Unico da parte dell’ARO FG/4, e quindi l’illegittimità del provvedimento impugnato in riferimento alla definizione in via autoritativa dell’importo dei canoni da corrispondere al gestore.

1.4. Si è costituito il Comune di San Severo per resistere all’impugnativa.

1.5. Con sentenza n. 494/22 il TAR Puglia ha rigettato il ricorso.

1.6. Avverso tale statuizione giudiziale la società ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: erroneo rigetto del primo motivo di ricorso, nei termini sopra esposti; erronea e carente motivazione; omessa deliberazione su un punto decisivo della controversia; error in iudicando ; 2) erroneo rigetto del secondo motivo di ricorso, nei termini sopra esposti; erronea e carente motivazione; omessa deliberazione su un punto decisivo della controversia; error in iudicando ; 3) erroneo rigetto del terzo motivo di ricorso, nei termini sopra esposti; erronea e carente motivazione; omessa deliberazione su un punto decisivo della controversia; error in iudicando ; 4) erroneo rigetto dell’istanza risarcitoria; erronea e carente istruttoria; erronea e carente motivazione; omessa deliberazione su un punto decisivo dell’istanza risarcitoria; error in procedendo e in iudicando ; 5) omessa pronuncia sull’istanza istruttoria.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento delle domande formulate con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado. Il tutto con vittoria delle spese del doppio grado di giudizio.

1.7. Costituitosi in giudizio, il Comune di San Severo ha chiesto il rigetto dell’appello. In via subordinata, delimitata temporalmente la domanda risarcitoria di parte appellante al periodo di durata degli atti impugnati (29.09.2017 – 31.01.2018), ha chiesto riconoscersi il danno nella misura ed entità effettivamente subita dall’appellante. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

1.8. All’udienza di smaltimento del 4.6.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità dell’ordinanza impugnata in prime cure che – in thesi – “ senza alcuna istruttoria e ignorando deliberatamente le denunce della IE circa l’impossibilità tecnica ed economica di proseguire il servizio alle condizioni del primo affidamento, ha imposto la prosecuzione in proroga del servizio, senza alcuna rinegoziazione delle condizioni contrattuali, senza adeguamento dei costi del servizio e senza rimodulazioni delle prestazioni richieste ” (cfr. atto di appello, p. 12).

L’assunto è infondato.

4. Con scrittura privata n. 1/17 l’appellante ha espressamente sottoscritto per accettazione l’ordinanza sindacale n. 16 del 24.1.2017, che ha disposto affidamento in via temporanea del servizio in suo favore, per il periodo 1.2.2017/31.5.2017.

In particolare, ai sensi dell’art. 3 di detta scrittura privata, il corrispettivo è stato fissato a corpo in complessivi € 1.807.645,20, oltre IVA.

Inoltre, interpellata dal Comune appellato con nota prot. n. 310/VI del 30.5.2017 in ordine alla disponibilità di proroga “ alle medesime condizioni stabilite negli atti contrattuali sopra citati, per il periodo 01.06.2017/31.12.2017 ”, l’appellante, pur evidenziando una serie di problematiche tecnico-economiche legate alla concreta gestione del servizio, ha manifestato la “ disponibilità ad accettare una proroga del servizio di che trattasi ”.

A tale disponibilità di proroga da parte dell’appellante ha poi fatto seguito:

a) l’ordinanza sindacale n. 106 del 31.5.2017, di proroga del servizio in favore dell’appellante per il periodo 01.05.2017/28.09.2017;

b) il contratto n. 4 del 30.6.2017, di proroga del servizio nei termini di cui all’ordinanza sindacale n. 106/17, “ … alle stesse condizioni già pattuite concordate e sottoscritte negli atti contrattuali n. 01/17 del 03.03.2017 e n. 03/17 del 10.03.2017 che costituiscono parte integrante ed inscindibile ”.

5. All’evidenza, l’appellante ha accettato non solo la proroga del servizio, ma anche che la stessa avvenisse “ alle stesse condizioni già pattuite concordate e sottoscritte negli atti contrattuali n. 01/17 del 03.03.2017 e n. 03/17 del 10.03.2017 ”.

Pertanto, è evidente l’infondatezza delle dedotte censure, le quali obliterano quanto dall’appellante espressamente accettato in sede di proroga del servizio.

6. Per tali ragioni, le relative censure sono infondate, e vanno dunque disattese.

7. Con il secondo motivo di gravame l’appellante lamenta “ che il Sindaco abbia decisamente abusato dello strumento extra ordinem ” (cfr. atto di appello, p. 12).

In particolare, ad avviso dell’appellante l’ordinanza contingibile e urgente gravata sarebbe stata adottata “ per sopperire all’oramai cronica inerzia ed inefficienza dell’amministrazione comunale, in totale assenza dei presupposti di necessità ed urgenza. Invero, il provvedimento in esame pone a fondamento dell’azione sindacale la perdurante necessità di affidare il servizio nelle more dell’espletamento della gara “ponte”, in attesa della individuazione del Gestore Unico da parte dell’ARO FG/4. Fatto sta che il Comune per oltre un anno abbia rinviato l’indizione della suddetta gara ” (atto di appello, p. 13).

Il motivo è infondato.

8. Si è sopra evidenziata l’inequivoca volontà dell’appellante – espressamente interpellata in tal senso – di accettare la proroga in via d’urgenza del servizio in esame.

Già soltanto per tali ragioni, è evidente l’infondatezza dell’assunto di parte opponente, che si concretizza in un non consentito venire contra factum proprium , non potendo l’appellante contestare in questa sede l’utilizzo di uno strumento giuridico (l’ordinanza contingibile e urgente) da essa espressamente accettato.

9. A ciò aggiungasi altresì, ad BU , che per pacifica giurisprudenza amministrativa: “ Presupposti della ordinanza contingibile e urgente sono la 'contingibilità', intesa nell'accezione di 'necessità', che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta; l'urgenza consiste nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo ” (C.d.S, IV, 7.4.2025, n. 2941).

10. Tanto premesso, rileva il Collegio che, come correttamente affermato dal giudice di prime cure, l’affidamento in proroga del servizio è avvenuto in ragione del fatto che due precedenti gare per l’affidamento del servizio andarono deserte.

In secondo luogo, il civico ente ha dovuto fronteggiare, nello stesso periodo, una carenza di unità dirigenziali proprio nell’Area VI, deputata a provvedere in ordine al servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei RSU (cfr. decreto sindacale n. 14 del 12.6.2017).

Tali circostanze evidenziano pertanto l’impossibilità di provvedere all’affidamento del servizio con provvedimenti tipici e nominati, e giustificano senz’altro il ricorso all’ordinanza extra ordinem , nei termini or ora chiariti.

Per tali ragioni, l’atto impugnato si sottrae alle lamentate censure, costituendo espressione di un potere correttamente esercitato.

11. Alla luce di tali considerazioni, il secondo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

12. Con il terzo motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità dell’impugnata ordinanza contingibile e urgente “ quantomeno in relazione al solo quantum, ossia in riferimento alla regolamentazione, in essa contenuta, del trattamento riconoscibile a IE per la prosecuzione del servizio ” (atto di appello, p. 16).

La censura è infondata, dovendo ribadirsi quanto sopra illustrato in ordine all’espressa accettazione della proroga del servizio, da parte dell’appellante, “ alle stesse condizioni già pattuite concordate e sottoscritte negli atti contrattuali n. 01/17 del 03.03.2017 e n. 03/17 del 10.03.2017 ”.

Pertanto, non può che ribadirsi l’infondatezza delle censure di parte appellante, la quale pretende di rimettere in discussione condizioni economiche da essa espressamente accettate, in aperta violazione del divieto di venire contra factum proprium .

Per tali considerazioni, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque rigettato.

13. Con il quarto motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità della pronuncia impugnata, nella parte in cui il giudice di prime cure ha respinto la domanda risarcitoria da essa formulata.

Il motivo è infondato.

Anzitutto, come correttamente argomentato dal giudice di prime cure, la relativa domanda va circoscritta soltanto alla proroga di quattro mesi (dal 29.9.2017 al 31.1.2018) disposta con l’ordinanza impugnata, dal momento che le precedenti ordinanze (n. 16/2017 e n. 106/2017) non sono state oggetto di impugnazione.

Ciò premesso, questo Collegio non può che ribadire la legittimità della gravata ordinanza, la quale è stata emessa in presenza dei relativi presupposti di legge, essendo presente sia il requisito della contingibilità (data l’impossibilità di provvedere in via ordinaria, essendo le due precedenti gare per l’affidamento del servizio andate deserte), e sia quello dell’urgenza, da ritenersi in re ipsa , stante la peculiare natura del servizio (raccolta, trasporto e smaltimento dei RSU), che non tollera soluzioni di continuità, le quali andrebbero a detrimento dell’igiene e sicurezza pubblica.

Pertanto, stante la legittimità dell’ordinanza impugnata, difetta il primo elemento costitutivo della responsabilità aquiliana (l’illegittimità dell’atto, ovvero della condotta della p.a.), la qual cosa esclude l’ammissibilità del ricorso al rimedio risarcitorio.

14. Da ultimo, va disatteso l’ultimo motivo di gravame, con il quale l’appellante lamenta il difetto di pronuncia del giudice di prime cure in ordine alle istanze istruttorie da essa articolate. Sul punto, è sufficiente osservare che tali istanze sono state implicitamente rigettate in ragione della completezza del materiale istruttorio, senz’altro idoneo a fondare una pronuncia sul merito della controversia.

15. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

16. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Daniela Di Carlo

IL SEGRETARIO