Pubblicato il 23/12/2025

N. 10253/2025REG.PROV.COLL.

N. 01756/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1756 del 2025, proposto da
Ministero dell'Interno e Questura Como, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Valentina Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 16/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. OV ZI e udito per gli appellati l’avvocato Valentina Clemente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2024 i signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- chiedevano al Tar per la Lombardia l’accertamento del diritto soggettivo e la conseguente condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e all’art. 1 del d.p.r. 286 del 1971 (così come modificati e integrati dalle norme integratrici) per ciascun servizio di controllo transfrontaliero effettuato tra il 22.01.2019 ed il 22.01.2024 in territorio svizzero, in esecuzione dell’Accordo in materia di cooperazione di polizia tra la Repubblica Italiana e la Confederazione Svizzera, recepito con la legge n. 155 del 2016.

2. I ricorrenti esponevano le seguenti circostanze in punto di fatto:

- il Governo Italiano e la Confederazione Svizzera hanno stipulato un Accordo sulla cooperazione di polizia e doganale ratificato ed eseguito con legge 155/2016;

- sulla base di successivi protocolli e intese sono stati previsti dei servizi di pattugliamento misto;

- i ricorrenti, siccome impegnati in detti pattugliamenti misti in territorio elvetico, si sono visti erogare (i) l’indennità di missione nazionale, di cui all’art. 3 della l. 836/1973, il cui importo è pari a € 6,00 giornalieri (non soggetti a tassazione); (ii) l’indennità di servizio esterno, di cui all’art. 9 del d.p.r. 164/02, il cui importo è di € 6,00 lordi giornalieri ma non l’indennità di missione all’estero prevista dagli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 (il cui importo è pari a € 134,39 lordi per ciascun servizio);

- tutti i ricorrenti (per quanto di rispettiva spettanza) hanno formulato un’istanza all’Amministrazione resistente, mediante la quale hanno chiesto, in via stragiudiziale, la liquidazione dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 per tutti i servizi di pattugliamento misto transfrontaliero da loro svolti tra il 22.01.2019 ed il 22.01.2024 in territorio svizzero;

- l’Amministrazione è rimasta silente.

3. A sostegno del ricorso per l’accertamento del diritto prima ricordato venivano formulati i seguenti motivi:

I. Violazione degli artt. 1 e 2 del r.d. 941 del 1926 e dell’art. 1 del d.p.r. 286 del 1971 (così come modificati dalle successive norme integratrici) ed erronea applicazione dell’art. 10 della legge 836 del 1973 e dell’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51 del 2009.

II. Eccesso di potere. Contraddittorietà tra provvedimenti e disparità di trattamento.

III. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti. Difetto di completezza dell’istruttoria.

4. Nel giudizio di primo grado si è costituito il Ministero dell’Interno, eccependo l’inammissibilità del ricorso per omessa attivazione del rimedio avverso il silenzio inadempimento e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito.

5. Con sentenza n. 16/2025 il Tar per la Lombardia ha accolto il ricorso.

5.1 Il Tar non ha accolto l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dall’Amministrazione resistente facendo leva sui principi che regolano il ricorso proposto in forma collettiva.

5.2 Il Tar ha anche disatteso l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa attivazione del rimedio avverso il silenzio inadempimento.

5.3 Con riferimento al merito della controversia, il Tar ha statuito quanto segue:

« 5. Non è contestato in giudizio che i ricorrenti, appartenenti alla Polizia di Stato in servizio presso il Settore di Polizia di Frontiera di Ponte Chiasso(CO), abbiano svolto servizi di pattugliamento congiunto, quali componenti di squadre miste composte da operatori di polizia italiani e svizzeri nelle aree territoriali di confine tra Italia e Svizzera.

La questione controversa concerne la riconducibilità di tali servizi tra quelli svolti presso “stazioni ferroviarie di confine” o “dogane internazionali”, per i quali l’art. 10 l. 836/1973 prevede la spettanza della (sola) “indennità di trasferta nella misura e con le modalità previste per l’interno” (e ciò in virtù della norma di cui all’art. 13, comma 16, d.p.r. 51/2009, analogamente a quanto accade per altre forme di cooperazione di polizia di frontiera), anziché tra le missioni svolte in territorio estero, per le quali l’art. 1 del r.d. n. 941 del 1926 stabilisce che “ai personali civili e militari dello Stato, destinati in missione all’estero, sono corrisposte le seguenti indennità giornaliere …”e il successivo art. 2 che “le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno”.

Ad avviso dei ricorrenti, i servizi dagli stessi svolti in territorio svizzero non potrebbero assimilarsi a quelli previsti dall’art. 10 l. 836/1973, concretizzandosi in un pattugliamento dinamico “che non si svolge in un’area doganale o presso una stazione ferroviaria di confine, bensì all’interno di un’ampia zona di territorio svizzero, che si estende, in senso longitudinale, fino a raggiungere una distanza di circa 15 Km dal confine di Stato più vicino”.

6. La tesi merita condivisione.

6.1. I servizi espletati dagli odierni ricorrenti non si limitano al presidio statico di stazioni ferroviarie di confine o aree doganali e, pertanto, non appaiono sovrapponibili ai servizi di cui all’art. 10 cit.

Come già chiarito da questa Sezione (sentenza 8 giugno 2022, n. 1326, non oggetto di impugnazione), nella norma in esame “sono specificamente individuate le località di destinazione della missione, che sono i punti di confine fisico dello Stato – le stazioni ferroviarie – oppure di barriera per le merci in entrata nello Stato – le dogane internazionali situate all’estero –, nell’ambito dei quali viene poi a svolgersi l’attività del dipendente coinvolto. Si tratta quindi o di aree ricadenti comunque nel territorio dello Stato (le zone di confine), oppure di zone assoggettate a un regime non di esclusiva pertinenza di uno Stato, ma sottoposte a regole di matrice internazionale (le zone doganali internazionali situate in territorio estero: a ciò sembra riferirsi Consiglio di Stato, III, 28 ottobre 2014, n. 5330). Nel caso del ricorrente, invece, si tratta dello svolgimento di un servizio in territorio estero, peraltro effettuato in maniera dinamica e non limitato a un ambito ristretto e specifico (tipo l’area doganale) e non afferente ad attività collegate né con le stazioni ferroviarie di confine né con l’ambito doganale. Quindi non si può applicare al ricorrente una normativa – ovvero l’art. 10 della legge n. 836 del 1973 – che riguarda servizi specifici, quali quelli svolti nelle stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero, non richiedenti lo svolgimento di un servizio di natura dinamica in territorio estero. Quanto a quest’ultimo aspetto si può affermare che il citato art. 10 è una norma speciale rispetto a quella (generale) contenuta nel r.d. n. 941del 1926”.

6.2. Né, in senso opposto, può valere il richiamo all’art. 13, comma 16, del d.p.r. n. 51 del 2009 (“l’indennità di cui all’articolo 10 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l’arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti”), tenuto conto che lo stesso opera un espresso rinvio all’art. 10 della legge n. 836 del 1973 e che, in ogni caso, si tratta di una fonte di natura secondaria (di Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile), come tale insuscettibile di derogare alle previsioni contenute in un atto normativo avente forza di legge (ossia il r.d. n. 941 del 1926) – in tal senso, T.A.R. Lombardia, 1326/2022 cit.

7. Pertanto, in accoglimento della domanda proposta, deve essere accertato il diritto di ciascuno dei ricorrenti alla corresponsione dell’indennità di missione all'estero di cui agli art. 1 e 2 del r.d. 941/1926 per i servizi di controllo transfrontaliero rispettivamente svolti in territorio svizzero nel periodo compreso tra il 22.01.2019 ed il 22.01.2024, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente al relativo pagamento nella misura per ciascuno di essi indicata, stante l’assenza di contestazione sul punto (v. art. 64,comma 2, c.p.a.) ».

6. Avverso la sentenza del Tar per la Lombardia n. 16/2025 ha proposto appello il Ministero dell’Interno per i motivi che saranno più avanti esaminati.

7. Si sono costituiti i signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 16 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il motivo di appello è così rubricato: « La decisione di I grado è giuridicamente ingiusta e da riformare. Essa risulta affetta da erronea applicazione alla fattispecie degli artt. 1 e 2 del RD. n. 941/1926 e mancata applicazione invece dell’art. 13, comma 16, DPR n. 51/2009 e dell’art. 10 della legge 836/1973 ».

1.1 Parte appellante sostiene che:

- le tesi propugnate dall’Amministrazione trovano conforto in una sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia (n. 156/2024) che (statuendo in senso contrario a Tar Lombardia n. 1326/2022, cui si è adeguata la sentenza impugnata in questa sede) ha fatto proprie le conclusioni raggiunte dalla seconda sezione del Consiglio di Stato (nella sentenza n. 4944/2022) che, nel decidere una questione similare, ha respinto l’appello degli interessati, “militari, con vari gradi, della Guardia di Finanza (...) impiegati presso il -OMISSIS- (Austria) (...), comandati giornalmente presso detta struttura dal Comando Compagnia della Guardia di Finanza di -OMISSIS-, dal quale partono ed al quale fanno rientro al termine del servizio ravvisando, per l ’appunto, l’insussistenza dei presupposti per il riconoscimento a favore dei medesimi dell’invocata indennità di missione all’estero di cui agli art. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e all’art. 1 del d.p.r. 286/1971;

- il Consiglio di Stato (nella citata sentenza n. 4944/2022), con riferimento al personale impiegato presso il -OMISSIS- (Austria), ha statuito che: « con l'istituzione del Centro di cui si discute, gli Stati confinanti hanno inteso perseguire il compito di ampliare la cooperazione degli Uffici che svolgono compiti di polizia e di dogana, avviando una cooperazione nel rispetto della propria sovranità nazionale e, assicurando quelle finalità di controllo della frontiera comune e le funzioni di polizia e dogana, per il cui svolgimento oltre confine compete ai dipendenti la (sola) speciale indennità prevista dall'art. 10 della l. 836/1973 e non il trattamento di missione all'estero »;

- tali conclusioni valgono anche nel caso di specie a nulla rilevando la circostanza che, nella fattispecie in esame, i ricorrenti svolgono (o hanno svolto) un servizio di pattugliamento dinamico, nel mentre nel precedente portato all’attenzione del Consiglio di Stato i militari erano impiegati in servizio presso il Centro di cooperazione;

- infatti, in entrambe le ipotesi viene in rilievo lo svolgimento, oltre confine, del servizio di sorveglianza della frontiera comune ovvero di vigilanza dello spazio comune e di lotta avanzata alla criminalità mediante impedimento all'ingresso in detto spazio, che, a seguito degli Accordi di Schengen, connota l’attività propria delle forze di polizia adibite a tali compiti nelle zone confinarie.

1.2 Parte appellante enuncia le basi della collaborazione tra forze di polizia nell’Unione Europea sostenendo che:

- il trattato sull’Unione Europea, in particolare, stabilisce, all’articolo 3 par.2, che l’UE debba offrire « ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima » e tale spazio può essere garantito attraverso una solida cooperazione giudiziaria di polizia tra gli Stati Membri;

- la necessità della cooperazione di Polizia tra gli Stati membri per far fronte in primis agli spostamenti non autorizzati all’interno dello spazio Schengen, connessi alla persistente crisi migratoria, ha portato alla redazione di accordi ed intese bilaterali tra gli Stati membri (si cita come esempio l’accordo in materia di cooperazione di polizia e dogana tra il Governo della Repubblica Italiana e la Repubblica Austriaca stipulato a Vienna l’11 luglio 2014).

1.2.1 Nello stesso solco parte appellante cita anche esempi di attività congiunte tra Italia e Svizzera; in particolare si citano: (i) i pattugliamenti congiunti tra Italia e Svizzera anche sul Lago di Lugano finalizzati a potenziare i controlli frontalieri e aumentare la sicurezza delle zone confinarie; (ii) l’addestramento congiunto (dal 2011) per Polizia di Stato, Arma dei carabinieri dei Comandi provinciali di Sondrio, Varese e Bolzano, polizia Cantonale Svizzera e Agenzia Federale delle Dogane Svizzera.

1.2.2 Parte appellante chiarisce che:

- i servizi di pattugliamento misti previsti dall’accordo internazionale si sostanziano in ordinari servizi di controllo svolti da personale della Polizia di Stato italiana insieme a personale della Polizia svizzera a bordo dei treni che effettuano la tratta transfrontaliera tra l’Italia e la Svizzera attraversando il confine ferroviario tra i due Stati ubicato nel cuore delle Alpi ticinesi e del Verbano;

- tale specifica tipologia di servizio di controllo effettuata a bordo dei treni rientra nel più ampio genus dei servizi di controllo del territorio che, nel caso di specie, è anche transfrontaliero e congiunto in quanto effettuato nei territori a cavallo tra i confini di paesi diversi effettuati da personale delle rispettive Polizie: questo era già previsto dall’accordo di cooperazione tra il Governo italiano ed austriaco del 2014, per la fascia confinaria situata nel cuore delle Alpi friulane;

- il suddetto genus del controllo transfrontaliero congiunto può essere effettuato nelle stazioni ferroviarie (italiane o straniere) oppure presso i confini terrestri, dunque in forma statica, ovvero lungo le arterie di collegamento viario tra Stati diversi oppure a bordo dei treni, dunque in forma dinamica;

- tutte le suddette modalità di declinazione dei servizi di controllo del territorio transfrontaliero sono state utilizzate nel tempo per dare esecuzione agli accordi internazionali sulla cooperazione di Polizia tra Italia e Svizzera, come risultante dalle Ordinanze di Servizio con cui il personale veniva comandato in servizio, a seconda dei casi, per effettuare una tipologia di controllo del territorio o l’altra;

- le suddette tipologie di servizi di controllo del territorio rappresentano esattamente le modalità di svolgimento del controllo del territorio da parte delle Polizie nella maggior parte dei Paesi del mondo;

- alla luce di quanto esposto, ai sensi e per gli effetti delle norme ed accordi internazionali sin qui richiamati, si ritiene di poter affermare senza alcun dubbio che le attività del personale appellato debbano rientrare ad ogni effetto giuridico nei servizi di controllo del territorio transfrontaliero congiunto.

1.3 Parte appellante, dopo aver analizzato il tipo e le caratteristiche del servizio svolto dagli appellati, si sofferma a scandagliare il tema del corretto trattamento economico ad essi spettante.

In particolare si sostiene che:

- il trattamento economico del personale non dirigente della Polizia di Stato (c.d. personale “contrattualizzato”) viene stabilito con una contrattazione di secondo livello tramite accordi di amministrazione che recepiscono le pattuizioni tra le Amministrazioni interessate e le delegazioni delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative secondo le regole previste dal d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, successivamente recepiti con decreto del Presidente della Repubblica;

- anche ammettendo che sia mai esistito dubbio sulla corretta “monetizzazione” dei servizi più sopra descritti, tale dubbio non ha più ragione di esistere successivamente al 16 aprile 2009, data del d.p.r. n. 51 di recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare (integrativo del precedente d.p.r. 11 settembre 2007 n. 170) con il quale, all’art. 13, comma 16, è stato espressamente ed inequivocabilmente stabilito il trattamento economico previsto per “ (…) tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti.” e, dunque, pacificamente anche per i servizi per cui è causa sussistendo tutti i requisiti della norma nel caso specifico;

- i servizi svolti dagli odierni appellati si configurano quali attività di controllo del territorio transfrontaliero effettuati a bordo di treni che attraversano il confine tra Svizzera ed Italia e, conseguentemente, lungo l’arco alpino;

- tali servizi soddisfano anche il requisito di essere “attività ordinarie di servizio”, circostanza facilmente verificabile dallo stesso ricorso presentato nel quale vengono elencati i numerosi servizi effettuati dai dipendenti;

- detto trattamento economico, invece che essere espresso in una cifra precisa, è stato quantificato con il riferimento ad una indennità prevista da un’altra norma, l’art. 10 della legge 18 dicembre 1973 n. 836 che dispone che: « Ai dipendenti che si rechino in missione presso le stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero compete l’indennità di trasferta nella misura e con le modalità previste per l'interno. Tuttavia, per dette missioni, compete la indennità di trasferta anche se la distanza, intercorrente fra la ordinaria sede di servizio e la località di missione è inferiore ai 12 chilometri di cui al punto d) del terzo comma dell'articolo 3 della presente legge »;

- pertanto, il trattamento economico dei servizi resi dagli odierni appellati è stato disciplinato dall’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 che, nella quantificazione, fa riferimento ad una indennità prevista dall’art. 10 della l. 836/1973 per altri tipi di servizio, anch’essi transfrontalieri;

- diversamente opinando, non si spiegherebbe in alcun modo l’inserimento del comma 16 all’art. 13 del citato d.p.r., che, innovando rispetto al precedente accordo che non lo prevedeva, ha introdotto il trattamento economico per questi specifici servizi;

- i ricorrenti (come anche il Tar Lombardia dagli stessi citato), hanno frainteso il riferimento al citato art. 10 della l. 836/1973 come se fatto per descrivere le attività di servizio svolte dagli stessi ricorrenti che, indubbiamente, non hanno svolto il servizio indicato in quella norma (servizio presso stazioni ferroviarie o dogane internazionali) bensì, come ampiamente esposto più sopra, il servizio indicato nell’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 (servizio di controllo del territorio transfrontaliero lungo l’arco alpino con attività all’interno del paese straniero);

- la norma da ultimo citata stabilisce che, quando il personale della Polizia di Stato effettua servizi di controllo del territorio transfrontaliero anche con attività espletate oltre il confine nazionale che configurano ordinarie attività di servizio derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti (e dunque pacificamente nel caso dei servizi svolti dagli odierni appellati), il trattamento economico previsto prevede la corresponsione dell’indennità di cui all’art. 10 della l. 836/1973, a suo tempo emanato per disciplinare il trattamento economico di altre fattispecie;

- l’applicazione degli artt. 1 e 2 del regio decreto 3 giugno 1926 n. 941, che disciplina il trattamento di missione all’estero dei dipendenti pubblici, non può essere accolta in quanto tale norma palesemente si configura come norma generale applicabile in assenza di norma speciale successiva che disciplini il caso specifico.

1.3.1 A supporto della tesi esposta, parte appellante riporta un ampio stralcio della già citata sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia n. 156/2024 che, a propria volta, riprende la precedente sentenza dello stesso Tar n. 115/2024.

2. I signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- contestano le tesi di parte appellante sotto una pluralità di profili.

2.1 Con riferimento all’errata applicazione dell’art. 10 l. 836/1973 e dell’art. 13, comma 16, d.p.r. 51/2009, nonché al travisamento dei fatti, parte appellata sostiene che:

- la sentenza impugnata fa proprie le conclusioni raggiunte da Tar per la Lombardia n. 1326/2022 in un caso assolutamente analogo, sentenza (riportata in narrativa) che è passata in giudicato;

- la mancata impugnazione della sentenza n. 1326/2022 del Tar per la Lombardia da parte dell’Amministrazione appellante si configura, di fatto, come un’accettazione dei principi giuridici affermati dalla stessa;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022, citata da parte appellante, si riferiva a servizi statici; in questo caso si discute di servizi dinamici;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 si riferisce all’accordo di Schengen mentre nella specie si discute di un pattugliamento misto operato con la Svizzera (estranea all’accordo di Schengen).

2.2 Con riferimento alla errata applicazione dell’art. 13, comma 16, d.p.r. 51/2009 parte appellata sostiene che:

- i servizi non sono stati svolti a bordo dei treni (come affermato nell’atto di appello) ma a bordo di autovetture;

- la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa;

- lo scopo della norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 era quello di estendere l’ambito di operatività del 2° comma (e non certo del 1° comma) dell’art. 10 della l. 836 del 1973.

2.3. Parte appellata ribadisce che, accogliendo le tesi di parte appellante, si creerebbero situazioni di disparità di trattamento sostenendo che:

- si creerebbe disparità nei confronti di chi ha avuto ragione nel giudizio deciso dalla citata sentenza del Tar per la Lombardia n. 1326/2022 passata in giudicato;

- anche il personale appartenente alla Sezione di Polizia Stradale di Como ed alla Sezione di Polizia Stradale di Varese svolge abitualmente servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero, in esecuzione dell’Accordo di cooperazione di polizia e doganale italo-svizzero sottoscritto a Roma nel 2013 e ratificato con la Legge 155 del 2016 e nei confronti di tale personale è sempre stata pacificamente corrisposta l’indennità di missione all’estero in relazione ad ogni singolo servizio effettuato.

3. L’appello è fondato.

Vero è, come rilevato da parte appellata, che l’Amministrazione appellante richiama i principi sulla cooperazione di Polizia tra gli Stati membri della UE mentre qui di discute del pattugliamento congiunto in Svizzera, paese che non è parte della UE. Come è vero che parte appellante faccia riferimento al pattugliamento sui treni mentre, come eccepito da parte appellata, nella specie il pattugliamento avviene usando come mezzo di trasporto l’auto.

È altrettanto vero, però, che dalla lettura dell’appello emerge con chiarezza che l’Amministrazione ha voluto ricostruire la natura del servizio espletato oltre confine dal personale di polizia interessato (e il regime giuridico unitamente al correlato trattamento economico di conseguenza applicabili). In particolare essa ha voluto affermare che il quadro relativo ai contenuti e alle finalità degli accordi di pattugliamento frontaliero congiunto analizzato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 (con riferimento specifico ai rapporti Italia-Austria) ha valenza generale e può trovare applicazione anche nel caso di specie nel quale si discute del pattugliamento frontaliero congiunto Italia-Svizzera.

La legge n. 155/2016 ha ratificato e dato esecuzione all’Accordo sulla cooperazione di polizia e doganale stipulato a Roma il 14 ottobre 2013 tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio federale svizzero. Con tale accordo le parti si sono dichiarate desiderose di « rafforzare la cooperazione di polizia, particolarmente in prossimità della frontiera comune, allo scopo di salvaguardare l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica, nonché di lottare efficacemente contro i traffici illeciti, l'immigrazione illegale e la criminalità transfrontaliera ».

In particolare l’art. 5 dell’accordo così recita:

« Ambito della cooperazione

1. Le Parti, nel quadro delle loro competenze, in linea con le rispettive legislazioni nazionali e con gli obblighi internazionali assunti da entrambe, cooperano ai fini della prevenzione e della repressione della criminalità nelle sue varie manifestazioni e in particolare per contrastare:

a. la criminalità organizzata transnazionale;

b. i reati contro la vita e l'integrità fisica;

c. i reati contro il patrimonio;

d. la produzione illecita e il traffico di sostanze stupefacenti, psicotrope e dei loro precursori;

e. la tratta di persone e il traffico di migranti;

f. i reati contro il patrimonio storico e culturale;

g. i reati economici e finanziari, anche al fine della localizzazione dei patrimoni di provenienza illecita;

h. la criminalità informatica, con particolare riguardo agli attacchi alle infrastrutture critiche.

2. Le Parti collaborano inoltre nella prevenzione e repressione di atti terroristici in conformità alla normativa in vigore nei propri Paesi e agli obblighi internazionali, comprese le pertinenti Convenzioni internazionali e Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ».

L’accordo prevede i servizi di pattugliamento misto (di cui si discute in questa sede). Cfr.:

- art. 21, comma 3: « Le Autorità competenti potranno concordare lo svolgimento di attività congiunte di frontiera per la prevenzione e il contrasto all'immigrazione illegale, compresi i pattugliamenti congiunti »;

- art. 23: « Pattugliamento misto. 1. Gli agenti delle Parti possono partecipare a pattuglie miste nella zona di frontiera. /2. Le pattuglie miste attuano una cooperazione transfrontaliera nei settori individuati dall'art. 5. / 3. Gli agenti di una Parte operanti sul territorio dell'altra Parte svolgono il ruolo di osservatori, offrono assistenza, consultazione ed informazioni; non possono eseguire autonomamente misure di polizia. / 4. I diritti e gli obblighi degli agenti, nonché le condizioni di esecuzione delle operazioni previste, sono disciplinati dalla normativa nazionale del Paese in cui si svolgono le operazioni ».

Appare con tutta evidenza, pertanto, che il quadro finalistico entro il quale si inscrive l’accordo di pattugliamento frontaliero tra Italia e Svizzera (di cui si discute in questa sede) non è diverso da quello che aveva dato origine alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022, citata nell’atto di appello (che aveva avuto come riferimento specifico i rapporti tra Italia e Austria).

I servizi di pattugliamento congiunto possono essere statici, in quanto esercitati presso i centri di cooperazione di Polizia o le stazioni ferroviarie, come quelli esaminati nel precedente n. 4944/2022 citato, disciplinato dall’accordo trilaterale del 2004, ma possono essere anche dinamici, esercitati lungo le arterie di collegamento viario o a bordo di treni, come quelli di cui all’accordo bilaterale del 2013 tra Italia e Svizzera. Sotto il profilo sostanziale, si tratta in entrambi i casi di singoli turni lavorativi ordinari svolti oltre confine sulla base di accordi internazionali di collaborazione transfrontaliera.

Il d.p.r. n. 51/2009, di recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, integrativo del precedente d.p.r. 11 settembre 2007 n. 170, applicabile al personale dei ruoli della Polizia di Stato, all’art. 13 (“trattamento di missione”), comma 16, prevede per questo tipo di servizio il rinvio all’indennità di cui all’art. 10 della l. 836/1973, sancendo che la medesima è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per « tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti » e, dunque, pacificamente anche per i servizi per cui è causa sussistendo tutti i requisiti della norma nel caso specifico.

La norma, tutt’ora vigente e applicabile, riguarda, in generale, tutte le ordinarie attività di servizio oltre confine disciplinate da accordi internazionali di cooperazione transfrontaliera già in essere o che in futuro li prevedano.

Correttamente pertanto il Ministero vuole applicare ai servizi transfrontalieri prestati dagli odierni appellati le norme speciali sopra analizzate e non la norma generale di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926, essendo quest’ultima riferita al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Ciò si evince chiaramente dall’art. 2 del detto regio decreto il quale specifica che « Le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno ».

Il trattamento di missione all’estero, salva diversa previsione derogatoria, pertanto non è applicabile al singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali (cfr. le argomentazioni svolte da Cons. Stato, Sez. VI, 25 novembre 2025, n. 9233).

3.1 Alla luce di quanto esposto è priva di fondamento la tesi svolta da parte appellata secondo la quale la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa.

Il punto in discussione non è se l’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 deroghi a meno al r.d. 941/1926. Come detto, il r.d. 941/1926 si applica a fattispecie diversa ovvero al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Nella specie, invece, si discute del singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali.

3.2 Infondata è anche la tesi esposta da parte appellata secondo cui la mancata impugnazione della sentenza n. 1326/2022 del Tar per la Lombardia da parte dell’Amministrazione appellante si configurerebbe, di fatto, come un’accettazione dei principi giuridici affermati dalla stessa.

L’omessa impugnazione (peraltro in un giudizio relativo all’accertamento della sussistenza o meno di un diritto ad una determinata indennità) di una sentenza emessa tra altre parti non può essere interpretata come volontà di accettare i principi affermati in detto diverso giudizio. Tecnicamente, in questa sede non c’è nessun giudicato da rispettare. E nel nostro sistema un precedente (peraltro di una corte di primo grado) può avere al più valore persuasivo e non certo efficacia vincolante.

3.3 Quanto appena esposto consente di escludere la sussistenza di una asserita disparità di trattamento tra soggetti diversi come pure affermato da parte appellata.

In ogni caso si deve considerare che:

(i) il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento si può configurare solo sul presupposto, di cui l'interessato deve dare la prova rigorosa, dell'identità assoluta della situazione considerata (Cons. Stato, sez. V, 17/07/2025, n. 6269);

(ii) un provvedimento legittimo non può divenire viziato (e viceversa) perché in passato fu seguito un difforme modus operandi , non potendosi giudicare della legittimità di un atto alla luce della circostanza che in passato furono emessi provvedimenti di analogo tenore e contenuto; aggiungasi che l'errore, eventualmente commesso in alcuni casi, non può costringere la Pubblica Amministrazione a perseverare nel medesimo e, allo stesso modo, l'eccesso di potere per disparità di trattamento non può fondarsi su precedenti provvedimenti illegittimi, in quanto questi non possono essere invocati per pretendere ulteriori provvedimenti che violino anch'essi la legge (Cons. Stato, sez. II, 10/09/2025, n. 7280).

4. Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso primo grado.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti appellate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NE PE, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

OV ZI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV ZI	NE PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.