Pubblicato il 23/02/2026

N. 01442/2026REG.PROV.COLL.

N. 00834/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.:
sul ricorso numero di registro generale 834 del 2026, proposto da:
Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro e Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IL Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Ielo e Andrea Maltoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 02213/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di IL Italia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 il Consigliere EN Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Stefano Gattamelata e Domenico Ielo;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Venezia ha appellato la sentenza n. 2213/2025, con la quale il T.A.R. per il Veneto ha accolto il ricorso proposto da IL per l’annullamento: i ) del provvedimento di diniego dell’istanza di autorizzazione per la realizzazione di una nuova stazione radio base a Venezia, in via Ca’ Zorzi, nell’area catastalmente identificata al foglio n. 163, mappale n. 1012; ii ) della determina n. 1568 del 05.08.2024 di approvazione del Piano Semestrale di Sviluppo delle Reti per il periodo aprile – settembre 2024; iii ) dell’allegato A alla predetta determina, contenente l’elenco dei nuovi impianti, in aggiornamento alla Mappa delle localizzazioni del Comune di Venezia; iv ) dell’art. 69 del regolamento edilizio del Comune di Venezia; v ) della Mappa delle localizzazioni del Comune di Venezia, approvata con determina n. 183 del 08.02.2021; vi ) di ogni altro atto presupposto, collegato e/o conseguenziale.

1.1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado IL aveva, altresì, chiesto di condannare l’Amministrazione al rilascio dell’autorizzazione richiesta.

1.2. In subordine, la Società aveva chiesto di disapplicare l’allegato A alla Mappa delle localizzazioni, l’art. 69 del Regolamento edilizio del Comune di Venezia e la mappa delle localizzazioni, e di condannare, comunque, l’Amministrazione al rilascio del titolo oggetto dell’istanza.

2. In punto di fatto il Comune ha esposto che: i ) IL aveva depositato, in data 16.5.2024, la domanda di autorizzazione per l’installazione di una nuova stazione radio-base (codice sito: VE 30173_020 - VE Bosco Cittadella) - costituita da un’area apparati a terra (delle dimensioni di 6.00x5.00m) e da una struttura porta antenne composta da un palo metallico poligonale alto 24 metri con pennone sommitale di 6 metri, ove collocare otto antenne a pannello e tre parabole del diametro di 60 cm. – e di una strada in materiale stabilizzato per garantire l’accesso ai mezzi da via Ca’ Zorzi; ii ) con nota pg 247824 del 22.5.2024, l’Amministrazione aveva inviato una comunicazione di sospensione della decisione sull’istanza essendo l’intervento richiesto inserito tra le proposte del Programma semestrale sviluppo reti di marzo 2024, non ancora esaminato e approvato; iii ) in data 14.6.2024 il Comune aveva chiesto ad IL di valutare soluzioni alternative in ragione del notevole impatto “ ambientale ” e “ paesaggistico ” della struttura, vista la vicinanza al OR RO, bene di interesse storico-culturale che sarebbe stato sovrastato dal traliccio; iv ) la Società aveva comunicato di non poter spostare il sito perché necessario per rispettare gli obiettivi minimi di copertura, rendendosi, comunque, disponibile a colorare la struttura con toni adeguati, ove prescritto; v ) con nota del 24.7.2024 l’Amministrazione aveva ribadito che la struttura avrebbe avuto un impatto notevole sul OR RO, chiedendo di valutare una proposta alternativa di installazione nell’ambito del progetto di trasformazione urbanistica dell’area, denominata “ Bosco dello Sport ”; vi ) con determina dirigenziale n. 1568 del 5.8.2024 l’Amministrazione aveva, poi, approvato il Programma di Sviluppo semestrale, in cui non era stata inserita l’installazione oggetto di causa; vii ) conseguentemente, con nota prot. n. 397702 dell’8.8.2024 l’Amministrazione aveva inviato la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, adottando, successivamente, il provvedimento di diniego.

3. IL ha impugnato gli atti indicati al punto 1 della presente sentenza al T.A.R. per il Veneto che, con la sentenza appellata, ha parzialmente accolto il ricorso osservando, in sintesi, che: i ) l’Amministrazione aveva respinto l’istanza per contrasto con le esigenze di tutela del OR RO, bene di interesse storico-culturale e per mancato inserimento nel Programma semestrale di sviluppo delle reti; ii ) il diniego doveva ritenersi illegittimo in quanto il potere regolamentare del Comune è finalizzato ad “ assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici ”, e soltanto “ con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico ”; iii ) era estranea alle prerogative comunali la funzione di tutela dei beni culturali, trattandosi di potere attribuito alla Soprintendenza; iv ) era, altresì, illegittima l’individuazione di aree maggiormente idonee con divieto di installare stazioni radio-base in luoghi diversi da quelli indicati nella mappa delle localizzazioni, per contrasto con la previsione di cui all’art. 43, comma 4, del D.Lgs. n. 259/2003.

3.1. Il T.A.R. ha, quindi, ritenuto fondati i motivi di ricorso con cui IL aveva dedotto: i ) l’illegittimità del provvedimento per l’esercizio di poteri spettanti alla Soprintendenza, ritenuto unico soggetto legittimato ad esprimersi in ordine all’impatto visivo della stazione radio base rispetto al OR RO (primo motivo); ii ) l’illegittimità della previsione che consentiva di installare le stazioni radio base nei limiti del programma semestrale di sviluppo delle reti (secondo motivo); iii ) la violazione dei principi di cui all’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 (terzo motivo).

3.2. Il T.A.R. ha, invece, respinto la domanda di adempimento, ritenendo necessaria la verifica della compatibilità sul piano paesaggistico della stazione radio base rispetto al OR RO e, quindi, indispensabile il previo svolgimento di questo adempimento istruttorio con il coinvolgimento della Soprintendenza.

4. Il Comune di Venezia ha appellato la sentenza deducendone l’erroneità in base a tre motivi di seguito esaminati. Si è costituita in giudizio IL che ha chiesto di respingere il ricorso in appello e l’istanza cautelare. All’udienza del 19.2.2026 la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti della possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata.

5. Preliminarmente il Collegio osserva come siano sussistenti i presupposti per poter definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. atteso che: i ) l’istruttoria risulta completa, non dovendosi acquisire alcuna ulteriore prova ex art. 104 c.p.a.; ii ) le parti costituite sono state ritualmente avvisate di tale possibilità all’udienza del 19.2.2026 e non hanno evidenziato alcuna ragione ostativa all’adozione di simile pronuncia; iii ) il contraddittorio è, comunque, integro.

6. Entrando in medias res si osserva come i motivi di ricorso in appello del Comune possano essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi. In particolare, con il primo motivo, il Comune ha dedotto l’erroneità della sentenza per aver indebitamente sovrapposto il procedimento di cui all’art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003 e il procedimento di definizione della mappa delle localizzazioni, da effettuarsi alla luce del disposto di cui all’art. 69 del Regolamento edilizio comunale, osservando, altresì, come il diniego fosse stato adottato esclusivamente in ragione della previsione ostativa contenuta in tale atto sovraordinato. Con il secondo motivo il Comune ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha tenuto conto della conformità dell’art. 69 del Regolamento edilizio ai principi desumibili dall’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001, osservando come gli atti adottati fossero funzionali a consentire un bilanciamento tra le esigenze di sviluppo della rete e la necessità di preservare il territorio da un impatto eccessivo e incontrollato degli impianti. Con il terzo motivo il Comune ha dedotto l’erroneità della sentenza, osservando che, in base all’art. 8, comma 6, l. n. 36/2001, il regolamento edilizio aveva la possibilità – per il tramite del programma semestrale e della Mappa delle localizzazioni - di enucleare criteri localizzativi puntuali da applicare in sede di redazione del suddetto programma semestrale.

6.1. I motivi sono fondati nei sensi e nei limiti indicati.

6.2. Osserva, in primo luogo, il Collegio come sia corretta la deduzione con la quale il Comune ha osservato come il diniego adottato fosse fondato, esclusivamente, sulla determina di approvazione del Programma di sviluppo semestrale comunale, ove l’area non era stata inserita in ragione della necessità di preservare il limitrofo OR RO. Il diniego ha, quindi, costituito la necessaria conseguenza della decisione assunta in sede di approvazione del Programma, adottato ai sensi dell’art. 69 del Regolamento edilizio, che costituisce attuazione della previsione di cui all’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001. In sostanza, la scelta di preservare il OR RO (escludendo la possibilità di realizzare stazioni radio base in quel sito) è stata assunta nell’ambito di un programma generale – previsto dal Regolamento edilizio – e non in sede di delibazione della singola istanza ex art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003, costituendo il diniego solo la conseguenza “ a valle ” di tale decisione.

6.3. Al fine di verificare la legittimità dell’azione amministrativa comunale l’attenzione del Collegio deve, quindi, incentrarsi sui limiti previsti dalla normativa vigente al potere dei Comuni di regolare l’insediamento territoriale degli impianti, verificandone il rispetto nella vicenda in esame alla luce della specifica ragione che ha sorretto la stessa, consistente nella necessità di preservare un bene storico-culturale.

6.4. In termini generali si osserva come la giurisprudenza della Sezione – che si richiama anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d ), c.p.a. – abbia evidenziato che l'assimilazione delle infrastrutture di reti pubbliche di t.l.c. alle opere di urbanizzazione primaria implica la loro compatibilità, in via generale, con ogni destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale; in sostanza, il legislatore statale, nell'inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha inteso esprimere un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall'articolo 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio (v.: Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 dicembre 2025, n. 9903; Id., Sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 374; Id., Sez. VI, 30 dicembre 2024, n. 10468).

6.5. Ai Comuni è, dunque, consentito individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto) quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura ecc.), mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi).

6.5. Procedendo nella disamina degli atti impugnati si osserva come l’art. 67 abbia previsto l’obbligo di installare le strutture al di fuori dalle aree o dai siti puntuali indicati nella mappa delle localizzazioni. Questa previsione – che, in astratto, appare un divieto generalizzato – è stata, però, tradotta – nel caso di specie – in un divieto specifico volto ad evitare l’insediamento della stazione radio base nelle immediate vicinanze del OR RO. Esaminando compiutamente gli snodi della vicenda amministrativa in esame, si evince, quindi, come la decisione del Comune sia consistita, in realtà, nell’apposizione di un divieto circoscritto e finalizzato a preservare il bene storico-culturale. Questa finalità non può ritenersi estranea al potere conferito ai Comuni dall’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001 che, al contrario, abilita l’ente locale ad adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico. Come esposto, il sito è stato, infatti, individuato in modo specifico e l’esigenza di tutela espressa dal Comune risulta, inoltre, legittima.

6.6. In relazione a quest’ultimo aspetto deve, infatti, osservarsi, in primo luogo, come la scelta del Comune non possa ritenersi funzionale alla tutela del bene culturale, che sarebbe stata un’indebita sovrapposizione alle competenze previste in materia dal D.Lgs. n. 42/2004. Infatti, nel caso di specie, il Comune non si è sostituito alla Soprintendenza nell’ambito del procedimento ex art. 44 del D.Lgs. n. 259/2003 ma, come spiegato, ha operato nell’ambito del diverso procedimento di cui all’art. 8 della L. n. 36/2001, ponendo un divieto specifico e circoscritto, nonché calibrato sulla necessità di preservare la visuale del bene di interesse storico-culturale. Questa scelta non è espressione della tutela dei beni culturali - precipua funzione degli organi statali - considerato che carattere strutturale della nozione di tutela è la conservazione e protezione del bene dai rischi di alterazione, modifica e distruzione, e la stessa è assicurata mediante una coerente, coordinata e programmata attività che ricomprende non solo lo studio e la prevenzione ma anche direttamente la manutenzione e il restauro (v., ex aliis , artt. 4, 21 e 29 del D.Lgs. n. 42/2004; in giurisprudenza si veda Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 novembre 2022, n. 10552). Nel caso di specie, il divieto apposto dal Comune non risponde ad esigenze di protezione e conservazione dello stesso, ma deve più propriamente ritenersi espressione della valorizzazione del patrimonio culturale che consiste “ nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso ” (art. 6 del D.Lgs. n. 42/2004). Tale funzione non è prerogativa esclusiva dell’Amministrazione statale ma dell’intera Repubblica e, in particolare, del Ministero, delle Regioni e degli altri enti territoriali che “ perseguono il coordinamento, l'armonizzazione e l'integrazione delle attività di valorizzazione dei beni pubblici ” (art. 7 del D.Lgs. n. 42/2004). In sostanza, la decisione comunale non può ritenersi espressione della tutela ma della valorizzazione del bene culturale, in quanto mira a preservare quella modalità di fruizione che si realizza mediante l’osservazione e contemplazione del bene nella sua conformazione originaria, quale testimonianza avente valore di civiltà. In questa prospettiva il Regolamento comunale e gli atti applicativi dello stesso hanno inteso, in sostanza, preservare l’aspetto originario e identitario del bene che si offre alla vista del fruitore, precludendo l’installazione di infrastrutture che possano alterare l’estetica e la visuale del bene.

6.7. Tale scelta non pregiudica, neppure, lo sviluppo della rete di comunicazione elettronica, proprio in quanto non riferita a porzioni più o meno vaste del territorio ma ad uno specifico sito e considerata anche la disponibilità a consentire l’installazione in un’area limitrofa, ripetutamente espressa dal Comune.

7. In considerazione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere accolto e, in parziale riforma della sentenza di primo grado, deve essere integralmente respinto il ricorso introduttivo del giudizio.

8. Le questioni esaminate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale, 19 aprile 2018, n. 77 (che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni), da individuarsi nel caso di specie nella complessità interpretativa del quadro normativo di riferimento.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, respinge integralmente il ricorso di primo grado. Compensa tra le parti costituite le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NE VO, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

EN CO, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN CO	NE VO

IL SEGRETARIO