Pubblicato il 04/07/2025

N. 05805/2025REG.PROV.COLL.

N. 04748/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4748 del 2025, proposto da
Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero della Cultura – Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Chieti e Pescara, -OMISSIS- Soc. Coop., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino e udito per il Comune appellante l’avvocato Giuliano Di Pardo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto del giudizio di primo grado è l’impugnazione della Determina n. 389 del 25.06.2024 del Comune di -OMISSIS- (Settore IV – Gestione del Territorio), notificata a mezzo del servizio postale in data 25 luglio 2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale - ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria - inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 6.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 Sig. -OMISSIS-”.

2. Con una serie di sopralluoghi, eseguiti presso il "camping Macondo" tra l'agosto e l'ottobre del 2021, il Comune di -OMISSIS- riscontrava la presenza di numerosi abusi edilizi, consistenti nella realizzazione senza titolo abilitativo - in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico - di 109 piazzole, pavimentate e recintate, e di altrettante strutture prefabbricate (bungalow) poggiate stabilmente su blocchi in latero-cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro. Gli abusi occupavano una superficie complessiva di circa 17.100,00 mq.

Veniva quindi svolta un'attività istruttoria finalizzata a identificare i soggetti a vario titolo coinvolti nella vicenda e, in particolare, coloro che avessero la disponibilità dei diversi bungalow.

2.1. Con ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021 il Comune ordinava all'odierno appellato la demolizione delle opere relative alla "struttura n. 62", nella sua disponibilità. Il provvedimento ripristinatorio - rivolto anche alla ditta esecutrice dei lavori e al proprietario delle aree - non veniva impugnato da alcuno dei destinatari.

2.2. Con verbale prot. n. 21346 del 19 dicembre 2022 veniva accertata l'inottemperanza a quanto imposto nella predetta ordinanza, anche ai fini dell'immissione del possesso e della trascrizione nei registri immobiliari dell'intervenuta acquisizione gratuita della proprietà, ai sensi dell'art. 31, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001.

2.3. Con determinazione prot. n. 389 del 25 giugno 2024, oggetto di questo giudizio, era confermata l'acquisizione al patrimonio comunale, ai sensi dell'art. 31, comma 3 del d.P.R. 380/2001, della struttura "identificata con il n. 62 nell'Ordinanza n. 69/21" insieme alla relativa area di sedime. Veniva inoltre irrogata a tutti i destinatari dell'ordinanza inottemperata, tra cui l'appellato, la sanzione pecuniaria di € 20.000,00, ai sensi del comma 4-bis del medesimo art. 31.

3. - L'interessato impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, il menzionato provvedimento; il ricorso, iscritto al n.392/2024, veniva accolto dall'adito Tribunale con la sentenza in forma semplificata segnata in oggetto.

4. - Con rituale atto di appello il Comune di -OMISSIS- ha chiesto la riforma della sentenza di primo grado.

5. Si è costituito in giudizio il Ministero della Cultura con atto di stile.

6. - Alla camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025, previo avviso alle parti di riserva di sentenza in forma semplificata, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

7. In mancanza di istanze e condizioni ostative, ritiene questo Giudice di poter definire il giudizio ai sensi degli artt. 38, 60 e 74 del codice del processo amministrativo, ricorrendone i presupposti, anche alla luce di numerosi arresti della Sezione, alla stregua dei quali l'appello deve essere accolto in quanto fondato.

8. La Sezione si è infatti ripetutamente occupata della problematica in esame (Cons. Stato, Sez. II, 19 maggio 2025, n.4277; 9 dicembre 2024, nn. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849 e 9850; 4 marzo 2025, nn. 1851, 1852, 1853, 1854 e 1855; 24 marzo 2025, nn. 2390 e 2391).

8.1. - Come già evidenziato, infatti, l'intervento è parte di un abuso di più ampia dimensione realizzato nelle aree del "camping Macondo", oggetto di misure ripristinatorie (in particolare l'ordinanza n. 69/2021) e successivi provvedimenti sanzionatori dell'inottemperanza emessi nei confronti dei privati utilizzatori dei bungalow, già ritenuti legittimi da questo Consiglio.

8.2. - Secondo le citate sentenze, che il Collegio condivide pienamente, "... la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell'area, in quanto:

a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell'accessione ai sensi dell'art. 934 c.c.;

b) è comunque possessore della struttura stante l'avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall'interessata, circostanza sufficiente fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall'eccepita nullità dell'atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell'opera abusiva è legittimo destinatario dell'ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell'abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha dedotto né provato di essersi trovata nell'impossibilità di rimuovere l'abuso (Ad. Plen. 16/2023);

d) la casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell'art. 3 comma 1, lett. e. 5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 02/10/2024 n. 7942 e del 18/12/2023n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell'appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l'abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima ...".

8.3. - Le contestazioni mosse, in primo grado, in ordine alla natura del bene o alla temporaneità del suo godimento non incidono sulla possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria all'odierno appellato, che indiscutibilmente si trovava, al momento dell'ordine di demolizione, " in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato " (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9), essendo locatario con la società -OMISSIS- della piazzola al fine di allocarvi il relativo bungalow.

La possibilità di ottemperare all'ordine di demolizione è, peraltro, confermata dai documenti, prodotti dal Comune, attestanti l'intervenuta rimozione dei bungalow da parte di diversi utilizzatori, che godevano delle strutture in forza di un titolo corrispondente a quello dell'odierno appellato.

8.4. - L'operatività dell'accessione deve escludersi, avendo le parti stipulato un contratto avente ad oggetto la sola unità abitativa allocata presso il villaggio camping Macondo, di per sé non idoneo a consentire l'acquisto della proprietà ai sensi dell'art. 936 del codice civile.

8.5. - Il riconoscimento della permanente natura mobile del manufatto costituisce una mera qualificazione giuridica, che non incide sulla sostanza delle prestazioni contrattuali (in particolare quella relativa alla concessione in godimento della piazzola) o sulla possibilità di eseguirle, né quindi può essere causa di nullità del contratto.

8.6. - Infine si richiama l'orientamento di questo Consiglio (Cons. Stato, Sez. II, 4 novembre 2024, n. 8752) secondo cui:

"... In materia di abusivismo edilizio ed in particolare sugli effetti della mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione, recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha affermato che "l'impugnativa dell'acquisizione gratuita non preceduta dal ricorso avverso l'ordinanza di demolizione relativa ad un'opera abusiva, consolida gli effetti dell'atto presupposto, attraverso la sua inoppugnabilità, facendo sì che non possano essere denunciati eventuali vizi di tale atto in sede di gravame avverso l'atto applicativo che lo richiami, con la conseguenza che deve essere ritenuto inammissibile il ricorso proposto avverso il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale della costruzione abusiva e dell'area di sedime nel caso di mancata impugnazione dell'ingiunzione a demolire, a meno che non si facciano valere vizi propri dell'accertamento di inottemperanza e di acquisizione" (CdS, Sez. VI, n. 3013 in data 24 gennaio 2023). ...".

Nella fattispecie in esame l'interessato con l'atto introduttivo del giudizio di primo grado, ma anche in sede di appello, sostanzialmente contesta, in relazione al provvedimento di acquisizione e di irrogazione della sanzione pecuniaria, la natura dell'opera realizzata, contestazioni che avrebbe dovuto a suo tempo muovere avverso l'ordinanza di demolizione n. 69/2021 che viceversa non risulta essere mai stata impugnata.

9. - Per le ragioni esposte, l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

10. - Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del Comune di -OMISSIS- e a carico in solido delle parti private appellate. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della Cultura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna -OMISSIS- e -OMISSIS- Cooperativa in solido tra loro al pagamento, in favore del Comune di -OMISSIS-, delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi € 4.000,00, oltre accessori come per legge.

Compensa le spese nei confronti del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.