Pubblicato il 08/04/2026

N. 02835/2026REG.PROV.COLL.

N. 04250/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4250 del 2025, proposto dalla ME s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bucello e Simona Emanuela Anna Viola, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

SE - Gestore dei servizi energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

nei confronti

del Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituito in giudizio;
del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituito in giudizio;
dell’Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, non costituita in giudizio;
di GM - Gestore dei mercati energetici s.p.a., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter , n. 5188 del 12 marzo 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni SE - Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione senza previa discussione orale versata in atti dalle parti;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, alla quale nessuno è presente per le parti,

il consigliere SC FR;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. GSE/P20180036867 del 26 aprile 2018, recante l’annullamento d’ufficio di nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici (“RVC”), nella parte in cui annulla quella contrassegnata dal protocollo n. 0050816065216R1414;

b) dalla nota del SE di avvio del procedimento prot. n. GSE/P20180015880 del 1° marzo 2018, nella parte in cui individua le contestazioni relative alla suddetta “RVC”;

c) dalla nota del SE prot. n. GSE/P20180050757 del 13 giugno 2018, di restituzione, tra gli altri, dei titoli di efficienza energetica (“TEE”), conosciuti anche come certificati bianchi, riferiti alla citata “RVC”;

d) dai “chiarimenti operativi” resi dal SE e pubblicati sul suo sito internet in data 17 marzo 2017;

e) dalle “FAQ” denominate « Chiarimenti sulle schede standard 3T, 5T, 6T, 7T, 20T », pubblicate sul sito internet del SE in data 20 marzo 2017.

2. In punto di fatto si rileva che la ME s.p.a. – società di servizi energetici “SEE”, altrimenti denominata anche E.s.co. (“energy service company”) – si occupa di progetti di risparmio ed efficientamento energetico su scala nazionale.

2.1. Nello svolgimento di tale attività, ad aprile 2016 la ME s.p.a. presentò al Gestore dei servizi energetici nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi, ai fini dell’ottenimento di certificasti bianchi concernenti progetti di efficientamento energetico.

2.2. A seguito di un’integrazione documentale richiesta, per ciascuna delle domande avanzate, da SE (Ricerca sul sistema energetico) s.p.a., società controllata dalla SE s.p.a., quest’ultima comunicò alla richiedente l’esito positivo del procedimento, autorizzando di conseguenza GM (Gestore dei mercati energetici) s.p.a., altra società partecipata dalla SE s.p.a., all’emissione dei titoli di efficienza energetica maturati.

2.3. Con nota prot. n. GSE/P20180015880 del 1° marzo 2018, il Gestore comunicò all’interessata l’avvio di procedimenti di annullamento d’ufficio delle nove distinte “RVC” (1404_rev1, 1411, 1414, 1418, 1421_rev1, 1423, 1428_rev1, 1433 e 1435_rev1), tra cui la 1414 (rilevante nel presente giudizio), a causa di asserite carenze documentali.

2.4. In pari data, con nota prot. n. GSE/P20180015896, il Gestore sottopose peraltro ad analogo procedimento altrettante ulteriori “RVC” (1405_rev1, 1413, 1415, 1419,1422, 1426_rev1, 1429_rev1, 1434 e 1436_rev1), presentate dall’interessata nel corso dell’anno 2016, per analoghe motivazioni.

2.5. Asseritamente in ragione dell’elevato numero di “RVC” sottoposte a controllo, la società interessata chiese al Gestore la proroga dei termini assegnatile per controdedurre e le venne concessa una prima proroga, ma non una seconda.

2.6. In data 26 aprile 2018 il Gestore emise il provvedimento di annullamento sopra indicato al paragrafo 1, lettera a), elencante le nove “RVC” in apposito allegato parte integrante dell’atto (allegato “A”, rubricato “Elenco complessivo RVC”, nel quale la n. 1414 è riportata come terza).

2.7. In data 13 giugno 2018 il SE emise il provvedimento sopra indicato al paragrafo 1, lettera c), di richiesta di restituzione dei certificati bianchi emessi in relazione alla suddetta “RVC”.

3. Con atti notificati fra il 30 luglio e il 2 agosto 2018, l’interessata, in relazione a sei “RVC”, ha proposto sei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica ai sensi degli articoli 8 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. A seguito di opposizione della SE s.p.a., i ricorsi sono stati trasposti, mediante appositi atti di riassunzione, innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ove sono state riformulate le numerose censure già avanzate. Gli atti sopra indicati al paragrafo 1 sono stati impugnati nella parte in cui si riferiscono alla “RVC” n. 1414 con il ricorso di primo grado n. 13531 del 2018.

3.1. In data 1°dicembre 2020, l’interessata ha proposto motivi aggiunti al fine di far valere in giudizio la normativa sopravvenuta. In particolare, ha invocato l’applicabilità delle disposizioni di cui ai novellati commi 3- bis ) e 3- ter ) dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, modificati dall’art. 56, comma 7, rispettivamente lett. b) e c), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, sulla base di quanto previsto dalla disciplina transitoria contenuta nell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge, che la prevede su richiesta dell’interessato per i provvedimenti del G.S.E. oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti. A corredo, versava in atti l’istanza per annullamento in autotutela del provvedimento del 26 aprile 2018, riferito a tutte le “RVC” indicate nello stesso, presentata il 12 novembre 2020, inoltrata al Gestore ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge n. 76/2020.

3.2. Il Gestore ha riscontrato tale richiesta di riesame con provvedimento di rigetto prot. n. GSE/P20210026291 del 24 settembre 2021, anch’esso agli atti del fascicolo di primo grado.

4. Con l’impugnata sentenza in epigrafe, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta ter , ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, proposto dalla ricorrente avverso i provvedimenti del Gestore, rilevando, ai sensi dell’art. art. 35, comma 1, lett. c), del codice del processo amministrativo, la sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione, derivante dalla sostituzione integrale del provvedimento originario di annullamento (tra le altre, della “RVC” per cui è causa) con il nuovo provvedimento emesso dal Gestore in data 24 settembre 2021 all’esito di una rinnovata istruttoria effettuata su apposita istanza depositata dalla parte ricorrente, sicché il suo interesse ad agire si sarebbe trasferito dall’annullamento del provvedimento originario a quello successivo e sostitutivo.

Il T.a.r. ha sancito, altresì, l’inammissibilità dell’atto di motivi aggiunti, poiché « l’unico motivo aggiunto, il quale non reca censure verso i provvedimenti già impugnati con l’atto introduttivo (che ME afferma di gravare nuovamente con il motivo stesso) ».

Il T.a.r. non si è espressamente pronunciato in merito a un’istanza, presentata dalla ricorrente in data 23 febbraio 2022, di riunione del ricorso con altri sei ricorsi (cinque relativi al provvedimento di plurimo annullamento e uno avverso il rigetto dell’istanza di riesame e autotutela), reputando evidentemente in modo implicito – e tuttavia univoco – di non accoglierla, definendo, infatti, separatamente i vari giudizi.

5. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 12 maggio 2025 e in data 27 maggio 2025 – l’interessata ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando un unico motivo, esteso da pagina 4 a pagina 6 del gravame e compendiato in « Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e 70 c.p.a. Violazione del principio di economia processuale e di concentrazione dei giudizi. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 101, 104, 111 e 113 Cost. Lesione del diritto di difesa ».

5.1. In particolare, l’appellante ha lamentato la violazione dell’art. 43, comma 3, c.p.a., in forza del quale il giudice di prime cure avrebbe dovuto disporre la riunione dei ricorsi connessi, sia con riguardo alla medesima vicenda fattuale, sia con riguardo alle medesime parti; in tal modo, il T.a.r. avrebbe altresì violato anche il più generale principio di economia processuale e concentrazione dei giudizi, determinando un esercizio irrazionale della giurisdizione. Inoltre, il T.a.r. avrebbe leso il diritto di difesa dell’interessata, presidiato dagli articoli 24, 101, 104, 111 e 113 della Costituzione, in quanto l’indebita suddivisione dei giudizi avrebbe prodotto un ingiustificato aggravio delle spese processuali per la parte ricorrente, a seguito di un’indebita moltiplicazione delle condanne al pagamento delle spese in favore della società SE. Peraltro gli autonomi ricorsi di primo grado non atterebbero a vicende autonome e distinte, ma ad un’unica fattispecie procedimentale, scaturente dall’annullamento, tramite un singolo provvedimento, di più “RVC”, successivamente confermato in sede di riesame. L’effetto della mancata trattazione unitaria delle diverse questioni avrebbe portato, ad avviso l’appellante, ad una condanna alle spese ritenuta “punitiva”, a fronte di molteplici decisioni identiche fra loro e che dichiarano improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse tutti i relativi ricorsi.

Conseguentemente l’appellante ha chiesto chiedeva la riforma della gravata sentenza nella parte relativa alla regolazione delle spese di giudizio e la compensazione di queste tra le parti, nonché la riunione dell’appello con gli altri appelli relativi alle sentenze analoghe del T.a.r. o, quanto meno, la loro trattazione congiunta.

6. La società per azioni SE si è costituita in giudizio in resistenza.

7. Il Ministero delle imprese e del made in Italy, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, l’Arera - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente e la società per azioni GM - Gestore dei mercati energetici, pur ritualmente evocati, non si sono costituiti.

8. In vista dell’udienza di discussione ambedue le due parti costituite hanno depositato memorie (entrambe in data 16 gennaio 2026) e memorie di replica (entrambe in data 27 gennaio 2026), con cui hanno illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni, nonché, in data 11 febbraio 2026, una richiesta congiunta di passaggio in decisione senza previa discussione orale.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 17 febbraio 2026.

10. In limine litis , il Collegio respinge l’istanza di riunione del presente appello con altri sei gravami proposti avverso altrettante sentenze del T.a.r., trattandosi d’impugnazioni di pronunce distinte, frutto di distinti ricorsi, che, sebbene connessi, sono stati volontariamente proposti separatamente in primo grado.

11. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Punto centrale della controversia è la scelta del T.a.r. di non riunire procedimenti astrattamente connessi, in verità non ex se , ma avuto riguardo anche al riverbero della stessa sull’entità della condanna alle spese. Ciò in quanto la segmentazione dei procedimenti, sostanzialmente unitari, non avrebbe consentito di valutare congiuntamente gli elementi di causa su cui basarne la commisurazione.

La censura dell’appellante non è condivisibile. Come stabilito da consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2023, n. 11161) e da cui il Collegio non intende discostarsi, « nel processo amministrativo la riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, come si desume dalla formulazione testuale dell’art. 70 c.p.a., con le conseguenze che i provvedimenti adottati al riguardo hanno carattere meramente ordinatorio, sono privi di valenza decisoria e restano pertanto insindacabili in sede di gravame con l’unica eccezione del caso in cui la medesima domanda sia proposta con due distinti ricorsi dinanzi al medesimo giudice; la riunione di ricorsi legati da vincoli di connessione soggettiva od oggettiva non è dunque mai obbligatoria e resta rimessa ad una valutazione di mera opportunità, afferente a ragioni di economia processuale, della loro trattazione congiunta, sicché la mancata adozione della relativa disposizione ordinatoria sfugge a qualsivoglia sindacato in sede di appello salvo il limite della abnormità, la quale non è rinvenibile quando le sentenze e le domande sono comunque diverse ». Per quanto riguarda la sindacabilità in appello delle decisioni sul punto del giudice di prime cure questo Consiglio si è altresì espresso negativamente, evidenziando che « il provvedimento di riunione di procedimenti relativi a cause connesse costituisce una misura organizzativa del lavoro giudiziario che, ai sensi dell'art. 70 del D.Lgs. n. 104/2010, rientra tra le facoltà del giudice e involge valutazioni insindacabili di opportunità, ragion per cui di regola il suo mancato esercizio non è soggetto a obbligo di motivazione e non è sindacabile in sede di appello » (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 agosto 2023, n. 7986; Cons. Stato, sez. VII, 28 ottobre 2022, n. 9315, secondo cui « nel processo amministrativo, la riunione nel giudizio di primo grado di ricorsi tra loro connessi è espressione di una facoltà ampiamente discrezionale del giudice, il cui esercizio non solo non è soggetto all'obbligo di motivazione, ma non può neppure essere sindacato in appello, se non quando il giudice di primo grado sia incorso in un palese arbitrio e, più in particolare, quando il rapporto di pregiudizialità tra le cause connesse è così stretto da non consentire al giudice di decidere i ricorsi separatamente »).

12.1. Nel caso di specie, peraltro, la scelta di dare luogo a distinti procedimenti consegue ad una strategia processuale ascrivibile interamente alla parte appellante.

L’atto impugnato in principalità, infatti, è riconducibile al genus di quelli a contenuto plurimo, caratterizzato cioè per la concentrazione delle finalità che normalmente connotano atti distinti in un unico contesto, spesso anche motivazionale, giusta la stretta interconnessione e talvolta conseguenzialità, fra le (diverse) scelte operate dall’amministrazione. Una simile esplicazione dell’agire amministrativo, risponde quanto meno astrattamente, ai fondamentali canoni di economicità e di efficacia di cui all’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, potendosi per tal via – analogamente a quanto avviene attraverso la conferenza di servizi – sintetizzare valutazioni e incidere su situazioni tra loro funzionalmente intrecciate, ancorché teleologicamente distinte.

12.2. A fronte di tale tipologia di atto, che ben avrebbe potuto essere gravato contestualmente, l’unica destinataria (la società appellante) ne ha scelto lo “spacchettamento” dei contenuti, promuovendo autonomi ricorsi straordinari al capo dello Stato e a seguire trasponendoli in altrettanti ricorsi innanzi al T.a.r. Solo con la presentazione dei motivi aggiunti, ove si dà atto della sostanziale (ri)convergenza delle scelte tenute separate fino a tale momento in un’unica istanza di autotutela, riguardante tutti gli annullamenti concentrati nell’atto originario, l’interessata ha mutato evidentemente la propria strategia processuale ed invocato la riunione di quanto essa stessa aveva scelto di frammentare.

12.3. Né la cornice cambia in ragione dell’omogeneità contenutistica dei motivi aggiunti presentati in tutti i distinti procedimenti giurisdizionali, stante che egualmente omogenee sono le ragioni fatte valere nel ricorso principale, giusta l’unitarietà della motivazione, seppure riferita a richieste distinte. Il Gestore ha coerentemente e nuovamente adottato dunque un atto a contenuto plurimo, di rigetto dell’(unica) istanza di riesame riferita all’(unico) atto originario, seppure ancora una volta menzionando ciascuna delle “RVC” in apposito allegato.

12.4. Vero è che con l’istanza di riunione del 23 febbraio 2022 l’interessata ha tentato di ricondurre ad unitarietà non solo i ricorsi (da lei) autonomamente intentati avverso gli annullamenti delle “RVC”, a suo dire per non meglio chiarite “ragioni di cautela”, ma anche quello afferente al rigetto della richiesta di autotutela, contrassegnato dal numero 13535 del 2021.

12.5. Il Collegio non ritiene che tale “inserimento” incida sulla lettura delle norme di riferimento. Dal combinato disposto degli articoli 43, comma 3, e 70 c.p.a., invocati dall’appellante, è invero confermata anche in tale ipotesi la facoltatività della scelta del giudice di riunire procedimenti, in ragione del chiaro riferimento, nel citato art. 70, alla “possibilità” e non all’obbligo di riunione, pure nelle ipotesi in cui il privato scelga di azionare un autonomo ricorso, anziché “innestare” le doglianze avverso l’atto sopravvenuto in quello già in corso (motivi aggiunti cosiddetti impropri).

12.6. Proprio con riferimento all’avvenuta presentazione di motivi aggiunti la giurisprudenza ha da tempo chiarito che « già nel sistema della legge n. 205/2000, confermato dall’art. 43, comma 3, c.p.a. (d.lgs. n. 104/2010), lo strumento dei motivi aggiunti c.d. impropri costituisce una alternativa, ispirata ai principi di concentrazione ed economia processuale, alla presentazione di ricorso separato che, quando proposto dinanzi allo stesso giudice, in virtù dei principi generali circa l’equivalenza delle forme e la conversione-conservazione degli atti giuridici, non può comunque dar luogo ad una pronuncia di inammissibilità per vizio di forma, ma comporta la riunione dei ricorsi. Peraltro, il mancato esercizio del potere di riunione, che ha natura meramente ordinatoria, salvo il caso in cui sussista un rapporto di pregiudizialità non comporta, per gli effetti che ne discendono nello svolgimento dei processi, alcuna nullità » (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2013, n. 5197).

12.7. Va rilevato, infine, che comunque la scelta di non riunire i procedimenti, non costituisce un parametro assoluto della decisione inerente alle spese di giudizio. Secondo consolidata giurisprudenza amministrativa, condivisa dal Collegio, infatti, in materia di regolazione delle spese giudiziali, il giudice ha ampi poteri discrezionali, con il solo limite che egli non può condannare alle spese la parte risultata vittoriosa in giudizio o disporre statuizioni abnormi o manifestamente irrazionali o illogiche. In particolare, la definizione di tali spese non richiede una specifica motivazione nei casi in cui si applichi il principio generale della soccombenza, come accaduto nei procedimenti de quibus ; ridetta motivazione, infatti, sarebbe stata necessaria solo laddove la regolazione delle spese non avesse tenuto conto della vittoria in giudizio, rispondendo ad esigenze differenti, come tali da esplicitare (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2024 n. 4201; sez. IV, 12 luglio 2024, n. 6262; sez. V, 22 aprile 2024 n. 3589; sez. VI, 1° ottobre 2024, n. 7874; sez. VII, 1° agosto 2024 n. 6889; C.G.A.R.S., sez. giurisdiz., 14 novembre 2022, n. 1165).

12.8. Né persuade la tesi secondo la quale la riunione sarebbe imposta al giudice dall’art. 43, comma 3, c.p.a., giacché, sebbene tale disposizione si riferisca alla riunione di domande connesse proposte davanti al medesimo tribunale, il dato letterale subordina la riunione alla medesimezza del fatto in concreto e, dunque, del titolo posto alla base della tutela avanzata. Siffatta ipotesi differisce da quella in cui, alla base di ciascuna domanda, vi sono fatti o atti identici ma ciascuno riferibile a posizioni soggettive differenti.

12.9. A quest’ultima categoria va ricondotto il caso di specie, a cui sono dunque applicabili i principi appena esposti: i provvedimenti del Gestore impugnati attengono, invero, a diverse domande le quali rimangono distinte seppure avanzate sulla base della medesima normativa. Inoltre, le richieste (“RVC”) presentate al SE da parte dell’interessata, ancorché identiche nel contenuto, si rivelano differenti e non connesse. Altrettanto può dirsi dei procedimenti di annullamento ex officio condotti dal SE e, dunque, delle sentenze del giudice di primo grado. D’altra parte, le richieste stesse non risultano collegate da alcun vincolo di pregiudizialità, sicché è impossibile rinvenire ipotesi di necessaria riunione dei ricorsi di cui all’art. 43, comma 3, c.p.a..

13. In conclusione l’appello deve essere respinto.

14. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore della società SE (unica parte appellata costituita), delle spese processuali del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

14.1. Nulla deve essere statuito circa la regolazione delle spese processuali tra l’appellante e le parti appellate diverse dalla società SE, stante la loro mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ME s.p.a. al pagamento, in favore della società per azioni SE - Gestore dei servizi energetici, delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in euro 3.500 (tremilacinquecento), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese di lite tra la ME s.p.a. e le parti appellate non costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

GI IM AR, Presidente FF

SC FR, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

SC Guarracino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC FR	GI IM AR

IL SEGRETARIO