Pubblicato il 29/12/2025

N. 10361/2025REG.PROV.COLL.

N. 04898/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4898 del 2025, proposto da
Cleanbnb S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, Ugo Franceschetti, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Caterina Siciliano, ES Giuseppe Cavallo, con domicilio eletto presso lo studio ES Giuseppe Cavallo in Bologna, piazza Maggiore, 6;
Città Metropolitana di Bologna, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00308/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il Cons. PI LU CA e dato atto che gli avvocati Aristide Police e ES Cavallo hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti dalla società Cleanbnb S.p.A. contro il Comune di Bologna per l’annullamento dei provvedimenti di dichiarazione di inefficacia di tre SCIA presentate dalla società per esercitare in altrettanti immobili del centro storico di Bologna l’attività ricettiva extralberghiera imprenditoriale di case e appartamenti per vacanza, nonché per l’annullamento delle deliberazioni del Consiglio comunale specificate in atti, riguardanti la proposta di variante al Piano Urbanistico Generale (PUG) e la contestuale approvazione di modifiche del Regolamento Edilizio e relativi allegati, delle quali si dirà nel prosieguo.

1.1. I fatti rappresentati dalla ricorrente società Cleanbnb S.p.A. e le deduzioni di quest’ultima sono riassunti come segue nella sentenza gravata:

- la società Cleanbnb S.p.A. svolge l’attività di offerta al pubblico di case e appartamenti in locazione breve a uso turistico;

- a tale fine ha presentato tre distinte SCIA per altrettanti immobili ubicati nel centro storico della Città di Bologna: tutte e tre le SCIA sono state dichiarate inefficaci dal Comune con i provvedimenti impugnati, oltre che per mancanza della procura, perché gli alloggi non avevano la destinazione d’uso B3 e non presentavano i requisiti del c.d. alloggio minimo;

- i due requisiti mancanti, quello cioè della categoria ( rectius : sottocategoria) funzionale e quello della superficie utile – SU minima non inferiore a 50 mq., sono il frutto delle modifiche apportate al Regolamento Edilizio comunale con la deliberazione del Consiglio comunale P.G.N. 244433/2024 e della variante generale al PUG adottata con il medesimo atto consiliare;

- con la precitata deliberazione del Consiglio comunale si è previsto:

(a) la creazione all’interno della Categoria Funzionale B – Turistico Ricettiva della Sottocategoria Funzionale B3 ricomprendente « le attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa (quali affittacamere, case e appartamenti per vacanze, appartamenti ammobiliati per uso turistico e attività saltuarie di alloggio e prima colazione di cui alla Lr 16/2004 - o attività locate per finalità turistica o destinate a locazioni brevi - art. 13-ter L 191/2023) » (paragrafo b2 “Destinazione d’uso” del nuovo Regolamento Edilizio);

(b) il requisito per le unità immobiliare abitative (compresi i monolocali) nella città storica destinate ad uso turistico ricettivo (B3) della superficie utile (SU) non inferiore a 50 mq., salvo che l’unità abitativa non includa una camera doppia, una camera singola, un soggiorno con angolo cottura o un soggiorno più cucina e un servizio igienico, dimensionati sui minimi normativi, e salva la possibilità di frazionare in unità di dimensioni inferiori le unità immobiliari legittime esistenti alla data di approvazione del Regolamento medesimo di dimensioni di SU comprese tra gli 80 e i 100 mq. (articolo 27 – punto E17 “Alloggio minimo per attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa” del nuovo Regolamento Edilizio);

(c) l’obiettivo, tra quelli della Variante Generale al PUG, della difesa dell’abitabilità e dei caratteri della città storica (Azione 2.4a), per perseguire il quale vengono tra l’altro introdotti « elementi di regolazione e limitazione delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie al fine di contenere fenomeni che contrastano l’accesso alla casa e la residenza permanente nella città storica e che modificano in modo irreversibile i suoi caratteri » e tra questi proprio la previsione del cd. “alloggio minimo” per gli alloggi da destinare ad affitto turistico (quelli della sottocategoria funzionale B3 di destinazione d’uso).

1.2. Il Tribunale - dopo avere respinto l’eccezione sollevata dal Comune di Bologna di irricevibilità del ricorso avverso la deliberazione del Consiglio comunale di modifica del Regolamento Edilizio - ha respinto i motivi di ricorso e i motivi aggiunti, di cui appresso:

- il primo motivo del ricorso principale (“ Violazione degli artt. 41, 42,97 e 117 Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e 46, L.R. n.24/2017. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3, L. n. 241/1990 e dell’art. 3L.R. n. 16/2024. Violazione dei principi di trasparenza, correttezza e buon andamento. Eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ”), sul quale si tornerà;

- il secondo (“ Violazione degli artt. 41, 42, 97 e 117 Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53, D.Lgs. n. 79/2011. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4, D.L. n. 50/2017, convertito con modificazioni dalla L. n. 96/2017.Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 ter, D.L. n. 145/2023, convertito con modificazioni dalla L. n. 191/2023. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 11 e12, L.R. n. 16/2024. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 ter, D.P.R. n.380/2001, nella sua formulazione vigente alla data di adozione del P.U.G. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4, D.L. n. 23/2011. Violazione dei principi di trasparenza, correttezza e buon andamento. Eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ”) e il terzo motivo (“ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10, 11 e 12, L.R. n. 16/2024. Eccesso di potere per incompetenza e contraddittorietà intraprovvedimentale con la Deliberazione della Giunta Regionale dell’Emilia-Romagna n. 802/2007 ”) del ricorso principale, trattati congiuntamente perché riguardanti la natura del potere esercitato dal Comune di Bologna, in tema di creazione di categorie e sotto-categorie urbanistiche, e i suoi limiti. Entrambi sono stati respinti ritenendo, in sintesi, che: il fenomeno delle locazioni turistiche è riconducibile anche al governo del territorio, sicché “ laddove è funzionale alla ordinata pianificazione del territorio, la regolamentazione di questo fenomeno rientra nella potestà legislativa delle Regioni, e, a cascata, ricade nelle competenze amministrative assegnate dalla legge ai Comuni ”; il Comune di Bologna “ ha indubbiamente esercitato poteri di pianificazione del territorio ”; ha esercitato tali poteri mantenendosi all’interno dei limiti normativamente fissati, sia in relazione alla nuova sottocategoria funzionale B3, sia in relazione al requisito del c.d. alloggio minimo;

- il quarto motivo del ricorso principale (“ Illegittimità derivata. Violazione degli artt. 41, 42, 97 e 117 Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, 3, 18 e 19, L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4, D.L. n. 50/2017, convertito con modificazioni dalla L. n. 96/2017. Contrarietà ai principi di trasparenza, correttezza e buon andamento. Eccesso di potere per inutile aggravamento del procedimento, sviamento di potere, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ”): è stato ritenuto infondato sia nella parte relativa all’invalidità derivata, per le ragioni già poste a fondamento del rigetto dei precedenti motivi, sia nella parte relativa all’invalidità diretta;

- i motivi aggiunti primo, secondo, terzo, quarto, quinto e ottavo sono stati respinti richiamando le considerazioni già svolte trattando i motivi corrispondenti del ricorso principale;

- il sesto motivo aggiunto (“ Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3, L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 46 e 47, L.R. n. 24/2017. Eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza manifeste ”): è stata ritenuta infondata la doglianza concernente il parere reso dal Comitato Urbanistico Metropolitano (perché privo della verifica di conformità delle previsioni della variante al PUG rispetto alla normativa vigente, così come impone l’art. 46, comma 4, della legge regionale n. 24/2017), per un duplice ordine di ragioni, vale a dire perché si tratta di parere positivo, che lascia presupporre l’effettuazione del controllo di conformità (nella sostanza non contestata dalla ricorrente), e perché, ai sensi dell’art. 46, comma 5, della detta legge regionale, decorso il termine fissato per l’espressione del parere, esso si intende positivamente reso;

- il settimo motivo aggiunto (“ Violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 97 Costituzione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, L. n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ”): le doglianze sono state ritenute infondate perché il Comune di Bologna, “ alla luce degli esiti dell’istruttoria svolta sull’evoluzione del mercato delle locazioni brevi in città e sul fabbisogno abitativo, ha adottato una misura non irragionevole, la quale limita ma non vieta in termini assoluti l’offerta di alloggi extra-alberghieri. Detta misura, proprio perché ragionevole e coerente con l’obiettivo perseguito si sottrae al sindacato del Giudice amministrativo ”.

1.3. Respinti ricorso e motivi aggiunti, le spese processuali sono state compensate tra le parti.

2. La società Cleanbnb S.p.A. ha proposto appello con cinque motivi.

Il Comune di Bologna si è costituito per resistere all’appello.

2.1. Dopo la rinuncia dell’appellante all’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza, la causa è stata assegnata a sentenza, senza discussione, su istanza delle parti, all’udienza pubblica del 16 ottobre 2025, previo deposito di memorie e repliche.

3. Il primo motivo di appello denuncia: “ Error in iudicando. Violazione degli artt. 41, 42, 97 e 117 Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 43 e 46, L.R. n. 24/2017. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3, L. n. 241/1990. Contrarietà ai principi di trasparenza, correttezza e buon andamento. Eccesso di potere per sviamento, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà manifeste ”.

Viene criticato il rigetto del corrispondente primo motivo di ricorso contro il provvedimento di adozione della variante del PUG e di approvazione del R.E. (e, per assorbimento, anche del primo motivo aggiunto contro il provvedimento di approvazione della variante del PUG e di approvazione del R.E.).

3.1. In particolare, il T.a.r. ha respinto per prima la censura secondo cui il PUG, adottato e poi approvato con le deliberazioni del Consiglio comunale impugnate, avrebbe dovuto essere ripubblicato - in quanto diverso da quello “assunto” a base della delibera della Giunta comunale e sottoposto alle osservazioni dei cittadini, perché solamente in fase di adozione dello strumento urbanistico sono state introdotte le previsioni di Regolamento Edilizio e l’azione del PUG contestate, mancanti invece nella deliberazione della Giunta comunale.

3.1.1. Nella sentenza si premette che la ripubblicazione dello strumento di pianificazione generale è obbligatoria laddove, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, “ vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono (cfr., ex pluribus, C.d.S., Sez. VII, sentenza n.6787/2024) ” e che “ tale cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione non sussiste allorquando le modifiche introdotte consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, ancorché in ipotesi queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, sentenza n. 6944/2020) ”.

3.1.2. Applicando i detti principi al caso di specie, il T.a.r. ha ritenuto che “ la modifica in parte qua del Regolamento Edilizio, disposta in accoglimento di un’osservazione presentata da privati, non ha in alcun modo alterato la Variante Generale al PUG nel suo impianto fondamentale, che è rimasto quello del PUG stesso ”.

3.1.3. Ha aggiunto che il requisito dell’alloggio minimo era già previsto dal previgente Regolamento Edilizio per l’attività di ospitalità turistica svolta in alloggi classificati A1 – residenziale, sicché sotto questo profilo non vi sarebbe stata alcuna modifica di regime giuridico.

3.2. La società Cleanbnb S.p.A. obietta che le modifiche apportate in sede di adozione della variante del PUG sono da considerarsi sostanziali rispetto alla versione “assunta” dalla Giunta e idonee a coinvolgere l’intero territorio comunale, sicché l’amministrazione avrebbe dovuto provvedere alla ripubblicazione ai sensi dell’art. 46 della legge regionale n. 24 del 2017.

3.2.1. L’appellante, in primo luogo, evidenzia che a partire dall’adozione (e dall’approvazione) della variante tutti gli immobili residenziali in cui insediare l’attività di case e appartamenti per vacanza dovranno essere oggetto di mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante verso la categoria turistico – ricettiva.

3.2.1. In secondo luogo, evidenzia che le caratteristiche essenziali della variante al PUG sono mutate, dopo la presentazione delle osservazioni accolte, anche rispetto alla disciplina dell’alloggio minimo nel tessuto della Città Storica, comprensivo dell’intero centro storico del Comune di Bologna, perché - contrariamente a quanto affermato dal T.a.r. – la versione “assunta” della variante al PUG prevedeva che i requisiti dell’alloggio minimo fossero vincolanti unicamente per gli immobili della Città Storica che avessero mutato ex novo la propria destinazione d’uso verso quella residenziale, mentre gli immobili già residenziali non si sarebbero dovuti adeguare, potendo peraltro continuare ad essere destinati alle locazioni turistiche; invece, la versione adottata (e poi approvata) del PUG comporta che per tale ultima destinazione sia necessario il rispetto, nel centro storico, del requisito dell’alloggio minimo, venuto meno per gli immobili a destinazione residenziale.

4. La censura di violazione degli artt. 43 e 46 della legge regionale 21 dicembre 2017 n. 24 e succ.mod. ( Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio ) è ammissibile e fondata.

4.1. Sotto il primo profilo, è da respingere l’eccezione del Comune di Bologna di violazione del principio di specificità di cui all’art. 101 c.p.a.

Per come si evince anche soltanto dalla sintesi del gravame di cui sopra, è evidente che l’appello della Cleanbnb S.p.A. censuri con distinte e chiare argomentazioni contrarie le affermazioni della sentenza secondo le quali sarebbe da escludere, nel caso di specie, l’obbligo di ripubblicazione della variante al PUG.

Anzi, le censure d’appello riguardano specificamente la mancata adeguata considerazione da parte del primo giudice dei due aspetti fondamentali che - ad avviso dell’appellante - determinano l’obbligo di ripubblicazione nel caso di specie, vale a dire l’incidenza della variante nell’intero territorio comunale e la portata innovativa rispetto alla disciplina regolamentare previgente, come meglio si dirà nel prosieguo.

Va inoltre ribadito che risponde alla natura devolutiva dell’appello che l’iter argomentativo dei motivi di primo grado, respinti dal T.a.r., sia riproposto in appello, per di più nella prospettiva critica di cui sopra.

L’eccezione di inammissibilità dell’appello per genericità va quindi respinta.

4.2. Nel merito, le modifiche apportate in sede di adozione della variante al PUG, a seguito delle osservazioni alla versione “assunta” dalla Giunta comunale non integrano “variazioni di dettaglio” sottratte all’obbligo di ripubblicazione di cui all’art. 46 della legge regionale n. 24 del 2017, anche tenuto conto di quanto previsto dall’art. 43 della stessa legge.

In senso contrario alla statuizione impugnata, rilevano i seguenti commi delle due disposizioni:

- art. 43, comma 1: “ Per l'approvazione del PUG e di tutti i piani territoriali e delle relative varianti trova applicazione il procedimento disciplinato dal presente capo, che risponde ai seguenti principi generali:

a) pubblicità e partecipazione dei cittadini alla formazione del piano;

b) integrazione e non duplicazione degli adempimenti e atti previsti dal procedimento di valutazione ambientale del piano;

c) necessaria partecipazione dei livelli istituzionali a competenza più ampia al processo di approvazione dei piani, attraverso il meccanismo dell'atto complesso. ”;

- art. 46, comma 1: “ L'organo consiliare dell'amministrazione procedente adotta la proposta di piano, esaminate e decise le osservazioni presentate e tenendo conto degli esiti delle altre forme di consultazione eventualmente attuate. La deliberazione è accompagnata da una prima elaborazione della dichiarazione di sintesi che illustra, in linguaggio non tecnico, come si è tenuto conto delle osservazioni e degli esiti delle consultazioni e le ragioni per le quali sono state scelte le soluzioni previste nel piano, alla luce delle ragionevoli alternative che erano state individuate. Qualora in sede di decisione delle osservazioni o di esame degli esiti delle altre attività di consultazione siano apportate innovazioni che modifichino in modo sostanziale le caratteristiche generali della proposta di piano e i criteri generali che la connotano, l'amministrazione procedente provvede alla ripubblicazione del piano. ”.

4.2.1. In tema di “innovazioni che modifichino in modo sostanziale le caratteristiche generali della proposta di piano e i criteri generali che la connotano” si era già pronunciato il parere della Regione Emilia Romagna PG/2015/494278 del 13 luglio 2015, richiamato e prodotto in giudizio dal Comune resistente (doc. 10 del fascicolo di primo grado). Nel parere si legge, tra l’altro, che le modificazioni del piano adottato “ denominate facoltative e concordate, di regola, non comportano la ripubblicazione dello strumento in itinere, così da riaprire i termini per la presentazione di nuove osservazioni da parte dei privati. Tale obbligo di ripubblicazione del progetto sussiste solo nei casi in cui le stesse superino il limite di rispetto dei criteri generali cui è informato il piano adottato ”.

Il parere è stato espresso tenendo conto della giurisprudenza formatasi in riferimento all'art. 10 della legge n. 1150/1942 (come novellato dall'art. 3 della c.d. Legge Ponte), secondo cui sono ammissibili modifiche di strumenti adottati a seguito della presentazione di osservazioni, senza bisogno di procedere alla nuova pubblicazione del progetto, purché le modifiche apportate non comportino sostanziali innovazioni o deviazione dei criteri connotanti il piano adottato. Diversamente, ove tali limiti vengano superati, la delibera di approvazione, come una nuova adozione, richiede una ulteriore pubblicazione (così già Cons. St., Sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4546, citata nel parere).

4.2.2. La giurisprudenza successiva ha ribadito il principio generale secondo il quale “ la necessità di ripubblicazione del piano … viene ritenuta sussistere allorché, in un qualunque momento della procedura che porta alla sua approvazione, vi sia stata una sua rielaborazione complessiva, cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1477; id., 25 novembre 2003, n. 7782; cfr. anche la più recente Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484). Si è altresì precisato che la necessità di ripubblicazione si impone allorquando fra la fase di adozione e quella di approvazione siano intervenuti mutamenti tali da determinare un cambiamento radicale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che presiedono alla sua impostazione, laddove si deve escludere che si possa parlare di rielaborazione complessiva del piano, quando, in sede di approvazione, vengano introdotte modifiche che riguardano la disciplina di singole aree o singoli gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2018, n. 6484; cfr. nello stesso senso, Cons. Stato, VII, 5 gennaio 2024, n. 205); in altri termini, “ l’obbligo de quo non sussiste nel caso in cui le modifiche consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree ” (così Cons. Stato, IV, 13 novembre 2020, n. 7027; cfr., nello stesso senso, di recente Cons. Stato, IV, n. 1158/2025, che, a sua volta, richiama Cons. Stato Sez. IV, 13 novembre 2018 n. 6392; Sez. II, 12 ottobre 2020 n. 6055).

Va peraltro sottolineato come, ai fini dell’onere di ripubblicazione, occorre distinguere tra modifiche “obbligatorie” (in quanto indispensabili per assicurare il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento, la razionale sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali e archeologici, l’adozione di standard urbanistici minimi), da un lato, e modifiche “facoltative” (consistenti in innovazioni non sostanziali) e modifiche “concordate” (conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate dal Comune), dall’altro. Mentre per le modifiche “obbligatorie” detto obbligo non sorge, poiché proprio il carattere dovuto dell’intervento rende superfluo l’apporto collaborativo del privato, superato e ricompreso nelle scelte pianificatorie operate in sede regionale e comunale, per le modifiche “facoltative” e “concordate” sussiste l’obbligo della ripubblicazione da parte del Comune, ove superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato (cfr. Cons. Stato, IV, 14 settembre 2023, n. 8324, richiamata da Cons. Stato, VII, 29 luglio 2024, n. 6787, citata nella sentenza gravata, ma relativa a fattispecie -diversa dalla presente- nella quale si è ritenuto che la modifica del piano conseguiva ad “ un’applicazione doverosa della programmazione territoriale superiore ”).

4.3. Nel caso in esame, la vicenda amministrativa si è svolta come segue:

- con D.G.C. PG n. 174721/2023 il Comune di Bologna ha avviato il procedimento di variante generale al PUG, individuando i seguenti ambiti di intervento: “ - promozione di interventi di neutralità climatica; - promozione di interventi di riuso e rigenerazione delle aree dismesse; - controllo delle qualità delle trasformazioni diffuse; incremento dell’offerta abitativa sociale; - adeguamento al Piano Territoriale Metropolitano; - aggiornamento degli strumenti di governo del territorio / ulteriori adeguamenti ” e prevedendo, tra l’altro, che tutte le modifiche prospettate nella relazione allegata - anche quelle che riguardavano strumenti diversi dal PUG, tra cui il Regolamento Edilizio - sarebbero state mantenute in un unico processo (per coordinarne al meglio finalità e contenuti) e che il procedimento di variante si sarebbe inteso formalmente avviato, ai sensi dell’art. 45, comma 2, della L.R. 24/2017, con l'assunzione della proposta di variante (doc. 10, fasc. I grado della ricorrente);

- nella Relazione per la consultazione preliminare del 17 marzo 2023 (doc. 11, fasc. I grado) si legge, tra l’altro, in relazione all’ambito di intervento di “ incremento dell’offerta abitativa sociale ” quanto segue: “ L’esigenza dell’amministrazione è quella di affrontare con sistemi efficaci la scarsa disponibilità di alloggi disponibili per la locazione. L’obiettivo è quello di agevolare, negli interventi di riuso e rigenerazione della città costruita, interventi che contribuiscano all’incremento dell’offerta abitativa in locazione, rivolta alle diverse categorie che oggi hanno difficoltà nel reperimento di alloggi in affitto, come ad esempio ricercatori e lavoratori che saranno impiegati al Tecnopolo e nelle altre attività che si svilupperanno nella prospettiva della Città della Conoscenza, giovani coppie, studenti provenienti da altre zone del Paese e internazionali. Ciò in una logica di riduzione delle diseguaglianze e senza trascurare gli obiettivi di una città a zero emissioni. Questi obiettivi non saranno perseguiti solo con questa variante agli strumenti urbanistici, ma anche con un apposito “piano per l’abitare” che terrà assieme politiche di diverso tipo, da quelle regolative - proprie degli strumenti di pianificazione ad altre forme di incentivazione - a quelle gestionali e operative, fino alla definizione di ulteriori meccanismi di agevolazione ”; in coerenza con tale enunciato, la Relazione si sofferma sull’offerta riguardante l’ERS, senza alcun riferimento, né esplicito né implicito, all’imposizione di limiti all’insediamento di case e appartamenti per vacanze o comunque destinati a locazioni turistiche;

- il Comune di Bologna, con D.G.C. PG n. 522099/2023, ha “assunto” la proposta di variante generale al PUG (doc. 12, fasc. I grado), lasciando immutato il R.E. rispetto alla sua versione fino ad allora vigente (per come desumibile anche dalla “Disciplina del Piano” allegata, il cui stralcio è stato prodotto come doc. 11, fasc. I grado); quindi, sono rimaste inalterate, in prima battuta, sia le definizioni delle destinazioni d’uso A1 e B2, sia quella di alloggio minimo (cosicché si sarebbe continuato a consentire l’insediamento di case e appartamenti per vacanza in immobili già residenziali, in categoria A1, e, se ricadenti nei Tessuti della Città Storica, anche privi dei requisiti dell’alloggio minimo);

- il provvedimento di assunzione della variante generale è stato pubblicato sul BURERT n. 251 del 13.9.2023 ed è stato fissato il termine del 13.11.2023 per la presentazione di osservazioni (doc. 14, fasc. I grado);

- entro tale termine, tra le altre osservazioni, è stato proposto di ricondurre tutte le locazioni turistiche (anche le case e appartamenti per vacanza) nella categoria funzionale turistico-ricettiva;

- sebbene immediatamente riferibile al R.E. e non necessitata da adeguamenti a disciplina sovraordinata, l’osservazione è stata accolta (cfr. doc.12 fasc. primo grado del Comune di Bologna) e recepita nella variante generale al PUG;

- infatti, con D.C.C. PG n. 244433/2024 (doc. 4, fasc. I grado), l’Amministrazione resistente ha “adottato” la variante generale al PUG ed ha contestualmente modificato il R.E.;

- in particolare, come detto, ha introdotto una nuova sottocategoria B3, applicabile a tutto il territorio comunale, e imposto il requisito dell’alloggio minimo nel tessuto della Città Storica per i nuovi immobili con destinazione turistico-recettiva, ma in necessaria correlazione ha modificato l’Azione 2.4 a (difendere l’abitabilità e i caratteri della città storica) del PUG, escludendo l’insediamento di attività turistiche svolte nelle unità immobiliari con la “nuova” destinazione abitativa B3 in alloggi inferiori a 50 mq. anche se conseguente a mutamento di destinazione d’uso da funzione residenziale.

4.3.1. Dato quanto sopra, è da escludere che tale ultima, contestata, modifica rientri tra quelle c.d. obbligatorie, alla stregua della giurisprudenza sopra richiamata (che fa leva sul carattere necessitato delle modifiche, già valorizzato dal precedente di questo Consiglio di Stato, II, 14 novembre 2019, n. 7839). Piuttosto si tratta di modifica c.d. concordata, poiché proposta con osservazioni di privati ed accettata dall’ente comunale, riguardo appunto ad una delibera di variante generale al PUG.

Relativamente a tale tipologia di modifiche, va ritenuto che l’art. 46, comma 1, della legge regionale n. 24/2017, vada letto in combinato disposto con l’art. 43, comma 1, della stessa legge, nella parte in cui estende il procedimento di approvazione del Piano anche alle varianti a quest’ultimo.

Siffatta estensione normativa va interpretata nel senso -relativo, non quindi assoluto- che l’<<innovazione>>, conseguente alle osservazioni ed alle altre attività di consultazione, è “sostanziale”, perciò determinante la necessaria ripubblicazione ex art. 46 cit., ogniqualvolta l’innovazione modifichi, non tanto il Piano nel suo complesso, quanto “le caratteristiche generali” della proposta di variante e i “criteri generali” che connotano quest’ultima. In sintesi, il parametro di riferimento per decidere della portata “sostanziale” della innovazione non è il Piano nella sua interezza, né i criteri generali che hanno condotto alla sua approvazione, bensì la variante, volta a volta proposta, e i criteri generali che la sorreggono.

Si tratta di una lettura della norma della legge regionale, che ne conforma l’applicazione al dato di fatto che, nel caso di specie, non è in discussione nella sua interezza il Piano Urbanistico Generale del Comune di Bologna, bensì appunto la variante di questo, per di più nella parte in cui è destinata ad incidere nello specifico ambito di intervento di incremento dell’offerta “abitativa sociale”.

4.4. Invero, il PUG del Comune di Bologna è stato approvato con deliberazione del Consiglio Comunale DC/PRO/2021/95, PG n. 342648/2021, nella seduta del 26/07/2021 ed è entrato in vigore il 29 settembre 2021. Benché nel sistema pianificatorio delineato dalla L.R. 24/2017 il Regolamento Edilizio non si configuri come strumento urbanistico e non sia pertanto soggetto ai relativi adempimenti procedimentali, risulta dagli atti che in maniera parallela al procedimento di formazione del PUG l’amministrazione comunale condusse il procedimento di approvazione del Regolamento Edilizio, al fine di coordinare i contenuti dei due strumenti.

In particolare, il Regolamento edilizio è stato approvato con deliberazione del Consiglio Comunale DC/PRO/2020/142, PG n. 519336/2020, seduta del 07/12/2020, contestualmente all'adozione del Piano Urbanistico Generale (PUG) ed è stato successivamente modificato con deliberazione del Consiglio Comunale DC/PRO/2021/96, PG n. 342650/2021, seduta del 26/07/2021, ovvero nella stessa seduta di approvazione del PUG.

Vigenti entrambi i detti due strumenti generali, il procedimento di approvazione della variante generale è stato avviato dal Comune di Bologna al dichiarato fine di “ aggiornare i dispositivi che l'esperienza ha rilevato essere meno efficaci o comunque suscettibili di miglioramento, nonché …[di]… adeguarli alla normativa sovraordinata nel frattempo intervenuta o cambiata ”, ed al fine di “ procedere agli aggiustamenti che garantiscano una piena coerenza del PUG con il Piano Territoriale Metropolitano (PTM), in una logica di maggiore armonia e coordinamento con la Città Metropolitana ”, con la precisazione che il processo di revisione degli strumenti di governo del territorio, ed in particolare del PUG “ non intende coinvolgere gli obiettivi di quest’ultimo, bensì le azioni e gli strumenti attraverso i quali raggiungerli, con il fine di rendere le azioni del PUG (e i dispositivi contenuti negli altri strumenti) meglio aderenti alle Linee programmatiche in termini di efficacia ed efficienza nel controllo delle trasformazioni urbane ”.

Ne consegue che non è pertinente la giurisprudenza, richiamata anche nella sentenza gravata, secondo cui la ripubblicazione dello strumento di pianificazione generale è obbligatoria laddove la modifica oggetto delle osservazioni dei privati incida in modo da comportare una “rielaborazione complessiva” del Piano, poiché nel caso di specie l’impianto originario del PUG, quindi le sue caratteristiche essenziali e i criteri generali della sua impostazione non erano nemmeno in discussione.

4.4.1. Rilevano piuttosto le caratteristiche essenziali e i criteri generali posti a fondamento della delibera di variante, relativamente al detto ambito specifico di intervento (“ incremento dell’offerta abitativa sociale ”). Dai documenti di accompagnamento della proposta della Giunta di variante generale si evince -per come sopra evidenziato- che l’amministrazione comunale avesse inteso regolare nell’immediatezza l’offerta di Edilizia Residenziale Sociale, rinviando piuttosto ad un apposito “piano per l’abitare” il perseguimento dell’obiettivo generale di provvedere con (altri) sistemi efficaci alla scarsa disponibilità di alloggi disponibili per la locazione.

In tale contesto le modifiche del PUG e quelle (dichiaratamente) collegate del R.E. oggetto del presente contenzioso se non contrastano in toto con l’impianto originario della variante e con le sue caratteristiche essenziali tuttavia innovano in maniera significativa l’ambito di intervento suddetto, dato che esse non concernono affatto l’ERS, bensì gli immobili di proprietà privata, in modo che:

- l’attività di case e appartamenti per vacanza non può più essere esercitata in immobili residenziali, ma in immobili che, pur avendo le caratteristiche della civile abitazione, devono essere oggetto della nuova destinazione d’uso turistico recettiva (trasmigrando dalla sottocategoria A1 a quella B3);

- nel tessuto della Città storica tale nuova destinazione d’uso non sarà possibile per gli immobili privi dei requisiti dell’alloggio minimo.

La prima delle due innovazioni riguarda l’intero territorio comunale; la seconda, un ambito territoriale comunque di particolare rilevanza; senza però che, né l’una né l’altra, fossero necessitate dall’immediata rispondenza ad esigenze programmatorie superiori, né fossero coerenti con l’obiettivo enunciato a fondamento della variante, di assicurare, per intanto, un incremento dell’offerta di ERS.

4.4.2. Anche soltanto a voler considerare la circostanza che gli immobili a destinazione residenziale per poter essere destinati ad attività di case e appartamenti per vacanze - in disparte o meno l’obbligo di versamento del contributo di costruzione a compensazione di un carico urbanistico maggiore (che il Comune ha decisamente negato) - dovranno mutare destinazione d’uso in tutto il territorio comunale, la modifica appare tale da incidere in modo sostanziale sui criteri generali che hanno determinato l’amministrazione a proporre la variante al PUG.

4.4.3. Analogamente è a dirsi quanto alla correlata modifica dell’Azione 2.4 a del PUG e connesse modifiche del Regolamento Edilizio.

In proposito va condivisa la critica dell’appellante alla sentenza gravata nella parte in cui -dando seguito ad uno degli argomenti difensivi del Comune di Bologna- ha affermato che non vi fosse stata alcuna sostanziale innovazione rispetto alla previgente disciplina degli alloggi destinati ad attività turistico-ricettiva nel tessuto della Città storica, che si sarebbero dovuti comunque adeguare ai requisiti del c.d. alloggio minimo: in realtà, tali requisiti avrebbero dovuto essere presenti soltanto nei nuovi alloggi da immettere sul mercato con la detta destinazione (pur mantenuti nella subcategoria A1); invece, con la versione adottata (e poi approvata) del PUG e del R.E., qui contestata, i requisiti dell’alloggio minimo vengono richiesti per tutti gli immobili preesistenti che necessitano del cambio di destinazione d’uso, con portata fortemente innovativa appunto per questi ultimi -a prescindere dal fatto che gli stessi requisiti non siano richiesti per gli immobili a destinazione residenziale del centro storico (ciò, che, contrariamente a quanto assume l’appellante, non è affatto di ostacolo alla residenza c.d. permanente, o meglio alla residenza temporanea non turistica), dato tuttavia irrilevante ai fini dell’obbligo di ripubblicazione.

4.5. In relazione a tale obbligo le dette modifiche -proprio perché generali ed innovative- non avrebbero potuto essere introdotte in maniera surrettizia, o comunque non partecipata, ai sensi dell’art. 43 e 46 della legge regionale n. 24 del 2017, favorendo la proposizione di osservazioni contrarie da parte dei soggetti interessati.

5. La prima censura del primo motivo di appello va quindi accolta e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, va affermata l’illegittimità in parte qua delle delibere impugnate per mancato rispetto dell’obbligo di ripubblicazione di cui sopra.

5.1. Accolta la prima censura del primo motivo di appello, risultano assorbiti le censure restanti dello stesso primo motivo e i restanti motivi di appello concernenti sia gli atti generali impugnati che, per illegittimità derivata, i provvedimenti di inefficacia della SCIA.

6. Atteso il carattere pluri-motivato di questi ultimi provvedimenti, impugnati perciò anche per vizi propri, non sono assorbite dall’accoglimento di cui sopra le censure del quinto motivo di appello concernenti la motivazione di inefficacia delle SCIA per difetto della procura per la loro presentazione.

6.1. Col quarto motivo del ricorso principale in primo grado, la società ricorrente ha contestato la legittimità dei provvedimenti impugnati nella parte in cui l’amministrazione comunale ha rilevato la mancata sottoscrizione digitale della procura speciale per la presentazione della SCIA rilasciata da parte del legale rappresentante della società ricorrente, oltre che la mancanza del suo documento di identità in corso di validità.

Ha dedotto che la lamentata mancanza della firma digitale rappresenta una mera irregolarità, considerato che le procure allegate alle S.C.I.A. sono dotate di firma autografa, come in altre pratiche precedentemente presentate dalla ricorrente e mai contestate.

Analogamente, l’Amministrazione resistente, secondo l’appellante, non avrebbe avuto necessità di richiedere il documento di identità, dato che era già in suo possesso.

6.2. Il motivo è fondato solo in parte.

6.2.1. Appare invero irrilevante la circostanza che, in altre occasioni, la stessa amministrazione avesse ritenuto sufficiente la firma in formato analogico, dato che, in attuazione del D.P.R. n. 160/2010 la presentazione della Segnalazione Certificata d'inizio attività (S.C.I.A./ Comunicazione di competenza del S.U.A.P.) avviene in forma telematica, tramite la piattaforma regionale Accesso Unitario.

La circostanza che in precedenti pratiche la procura sia stata prodotta in forma analogica, senza che siano state sollevate obiezioni da parte dell’amministrazione comunale, non costituisce elemento per far ritenere valida tale modalità per la presentazione di pratiche diverse.

La procura speciale per la relativa presentazione avrebbe dovuto essere rilasciata con firma apposta dal legale rappresentante della società con la modalità telematica (come d’altronde richiesto dal modulo predisposto dall’amministrazione) ed accompagnata dal documento di identità di quest’ultimo.

La copia del documento d’identità del delegante è infatti necessaria per comprovare, attraverso il collegamento con l’atto (delega), la paternità dello stesso, sicché la trasmissione del documento in precedenti occasioni e per finalità diverse dal conferimento del potere di rappresentanza con riguardo alle S.C.I.A. dichiarate inefficaci non è idonea a garantire la finalità di certezza documentale a cui presidio è posta la norma dell'art. 38, comma 3, del D.P.R. n. 445 del 2000.

6.2.2. In mancanza, tuttavia, dei detti due adempimenti, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto richiedere alla società istante di regolarizzare la procura speciale con apposizione di firma digitale e produzione del documento di identità del delegante, trattandosi, all’evidenza, di irregolarità sanabile, mediante una sostanziale ratifica dell’operato del soggetto delegato.

6.3. In tali limiti il motivo, così come riproposto in appello, va accolto.

7. In conclusione, in riforma della sentenza di primo grado ed in accoglimento del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti proposti dalla società Cleanbeb S.p.A., vanno annullati gli atti impugnati, per i motivi e nei limiti corrispondenti alle censure accolte.

7.1. Risultano assorbiti i restanti motivi del ricorso e i motivi aggiunti del primo grado.

8. La natura della decisione di accoglimento per ragioni attinenti al mancato integrale rispetto delle garanzie partecipative - impregiudicato il merito delle scelte pianificatorie e regolamentari dell’amministrazione comunale - consente di compensare per giusti motivi le spese processuali dei due gradi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie limitatamente ai motivi primo e quinto così come specificato in motivazione, assorbiti i restanti, e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie i corrispondenti motivi del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti, assorbiti i restanti, ed annulla gli atti impugnati, nei limiti corrispondenti alle censure accolte.

Compensa interamente tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ES CA, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

PI LU CA, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PI LU CA	ES CA

IL SEGRETARIO