Pubblicato il 15/07/2025

N. 06223/2025REG.PROV.COLL.

N. 00470/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 470 del 2024, proposto da:
-OMISSIS- in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Sticchi Damiani e Michele Briamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Sticchi Damiani in Roma, via Cesare Beccaria, n. 88;

contro

-OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio legale Fidanzia - Gigliola in Roma, piazzale delle Belle Arti, n. 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter , n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del -OMISSIS- s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il Cons. Francesco Cocomile e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Carlomagno in dichiarata delega di Andrea Sticchi Damiani;

Vista l’istanza di passaggio in decisione del -OMISSIS- s.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - L’appellante impugna la sentenza che, in accoglimento del ricorso del -OMISSIS- - -OMISSIS- s.p.a., l’ha condannata alla restituzione degli importi percepiti a titolo di incentivo per la produzione di energia elettrica da impianti fotovoltaici, in conseguenza dell’intervenuta decadenza dallo stesso.

2. - I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. - L’appellante fa parte di un gruppo societario, denominato “-OMISSIS-”, al quale appartengono società aventi tutte la medesima denominazione, salvo diversa connotazione con numero romano in progressione (da “I” a “XL”), ed è titolare di impianti fotovoltaici per la quale è stata ammessa agli incentivi di cui al decreto del Ministro delle attività produttive 28 luglio 2005, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, come modificato dal successivo decreto delle medesime autorità 6 febbraio 2006 (c.d. “primo contro energia”), in forza di subentro da precedenti gestori, che ne avevano richiesto la concessione.

2.2. - Nel 2017 il -OMISSIS- ha dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti di tutte le società del gruppo -OMISSIS-, compresa l’appellante.

I relativi provvedimenti sono stati impugnati dinanzi al T.a.r. per il Lazio, che ha respinto i ricorsi con decisioni del 2017 poi confermate in appello dal Consiglio di Stato nel 2022.

2.3. - Nelle more del giudizio di appello sui provvedimenti di decadenza, il -OMISSIS- ha agito per l’ottemperanza delle sentenze di primo grado, la cui esecutività non era stata sospesa, ma le relative domande sono state respinte dal T.a.r. per il Lazio nel 2020, così come i successivi appelli sono stati rigettati dal Consiglio di Stato nel 2022.

2.4. - Nel contempo la società appellante è stata interessata anche da due giudizi per responsabilità amministrativa dinanzi alle sezioni giurisdizionali per il Veneto e per il Trentino-Alto Adige, sede di Bolzano, della Corte dei conti.

3. - In questo contesto s’inserisce il presente contenzioso, che è stato promosso dal -OMISSIS-, il quale ha adito il T.a.r. per il Lazio chiedendo la condanna della società appellante alla restituzione degli incentivi percepiti, divenuti indebiti a seguito della decadenza.

4. - Nel corso del giudizio di primo grado, la società ha presentato un’istanza di riesame del provvedimento di decadenza.

4.1. - Il privato invocava, in particolare, l’applicazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120.

4.2. - La richiesta è stata rigettata dal -OMISSIS- con provvedimento del 20 gennaio 2021 e l’interessata, insieme alle altre società del gruppo, ha impugnato il diniego dinanzi al T.a.r. per il Lazio che, con sentenza-OMISSIS-, ha accolto parzialmente il ricorso, ravvisando un difetto di motivazione nel provvedimento e ordinando al Gestore di provvedere nuovamente.

4.3. - Contro la decisione del T.a.r. Lazio n.-OMISSIS- le società hanno proposto appello principale, che è stato incardinato dinanzi al Consiglio di Stato con r.g. n. 8821/2024 ed è stato discusso e trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 25 febbraio 2025.

5. - Con la sentenza impugnata in questo giudizio il T.a.r. per il Lazio ha accolto la domanda del Gestore di condanna della società alla restituzione degli importi indebitamente percepiti a titolo di incentivo, nonché al pagamento delle spese legali del grado.

In particolare, il Tribunale:

a) ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario sollevata dalla società;

c) ha respinto l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, sollevata dalla società per violazione del principio di “ ne bis in idem ” in relazione al sequestro conservativo disposto dalla Corte dei conti, e più in generale ha sottolineato l’autonomia, e l’impermeabilità, dei giudizi contabile e amministrativo;

d) ha respinto l’eccezione della società d’inammissibilità del ricorso per pendenza del giudizio di responsabilità erariale, nell’ambito del quale era stato disposto un sequestro conservativo;

e) ha ritenuto inapplicabile l’istituto della decurtazione di cui all’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 13- bis del decreto legge 3 settembre 2019, n. 101, inserito in sede di conversione dalla legge 2 novembre 2019, n. 128, invocato dalla società - in subordine - per ottenere una rimodulazione della tariffa incentivante e la conservazione di almeno parte delle somme percepite;

f) ha escluso che l’adozione del diniego di riesame ai sensi dell’art. 56 del decreto legge n. 76 del 2020 e la sua impugnazione spiegassero rilievo alcuno sull’esercizio dell’azione di recupero e sull’esito del giudizio in corso o che ne imponessero o giustificassero la sospensione.

6. - La società ha proposto appello contro la decisione, chiedendo la concessione di misure cautelari.

6.1. - Nel giudizio di secondo grado si è costituito il -OMISSIS-, domandando il rigetto del gravame.

6.2. - Il Collegio ha accolto la domanda cautelare e sospeso l’esecutività della sentenza impugnata, al fine di mantenere la res adhuc integra sino alla decisione di merito.

6.3. - Con ordinanza n. -OMISSIS- questo Consiglio ha sospeso il presente giudizio sino al passaggio in giudicato della sentenza del T.A.R. Lazio n.-OMISSIS-.

6.4. - Con ordinanza n. -OMISSIS- ha disposto il rinvio del presente giudizio all’udienza pubblica dell’8 luglio 2025 in attesa del passaggio in giudicato della menzionata sentenza del T.A.R. Lazio n.-OMISSIS- (oggetto del giudizio di appello r.g. n. 8821/2024).

6.5. - Con sentenza n. 2087 del 14 marzo 2025 questo Consiglio ha così definito il giudizio di appello r.g. n. 8821/2014: “… 1) accoglie l’appello incidentale del -OMISSIS- e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata respinge integralmente il ricorso di primo grado; 2) respinge l’appello principale. …”. In definitiva il Consiglio di Stato ha reputato legittimo il provvedimento del -OMISSIS- del 20 gennaio 2021 di reiezione dell’istanza di riesame.

6.6. - Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

Si è in particolare dato conto della sopravvenuta emanazione, da parte del -OMISSIS-, del provvedimento del 18 dicembre 2024 (prot. -OMISSIS-/P20240071862) con cui, in esecuzione della sentenza del T.a.r. per il Lazio n. -OMISSIS- (contro cui è stato proposto l’appello r.g. n. 8821/2024), questo ha riesecitato il proprio potere e confermato, con motivazione più articolata, l’originario diniego dell’istanza di riesame ai sensi dell’art. 56 del decreto legge n. 76 del 2020.

Su questa base, la società ha chiesto la sospensione del presente processo fino alla definizione del giudizio sul ricorso di annullamento di quest’ultimo provvedimento, che ha preannunciato di voler proporre, o quantomeno sino alla decisione dell’appello n.r.g. 8821 del 2024, relativo al diniego di riesame originario.

6.7. - All’udienza pubblica dell’8 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. - In via preliminare, può dirsi definitivamente superata la questione relativa alla richiesta di sospensione del presente processo in attesa dell’esito del giudizio contro il nuovo rigetto dell’istanza di riesame del provvedimento di decadenza o anche della decisione sull’appello riferito al rigetto originario, stante l’ordinanza di questo Collegio n. -OMISSIS- (di sospensione del presente giudizio) e la sopravvenuta sentenza del Consiglio di Stato n. 2087 del 14 marzo 2025 che ha definito - come visto - il giudizio di appello r.g. n. 8821/2014.

7.1. - Sempre in via preliminare si richiamano, ai sensi degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d), del codice del processo amministrativo, le conclusioni di cui ai precedenti di questa Sezione su fattispecie analoghe (tra cui ex multis Cons. Stato, Sez. II, 31 marzo 2025, n. 2687) relative ad altre società del gruppo, denominato “-OMISSIS-”.

8. - Con il primo motivo di appello, si deduce: « ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA NELLA PARTE IN CUI HA RESPINTO L’ECCEZIONE DI DIFETTO GIURISDIZIONE. SULLA SUSSISTENZA DELLA GIURISDIZIONE ORDINARIA SULLA CONTROVERSIA PROPOSTA DAL G.S.E. ».

8.1. - In particolare, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., la domanda del -OMISSIS- di restituzione degli incentivi, divenuti indebiti a seguito della decadenza dagli stessi, atterrebbe a un rapporto paritario tra le parti, di natura totalmente privatistica, e rientrerebbe così nella giurisdizione del giudice ordinario.

8.2. - Il motivo è infondato, perché le controversie concernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successiva richiesta di restituzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera o), c.p.a., in quanto attengono a provvedimenti concernenti la “produzione di energia”, alla quale sono riconducibili anche le misure d’incentivazione, che rappresentano uno strumento di indirizzo della produzione energetica nazionale (in questi termini: Cass. civ., Sez. un., 13 giugno 2017, n. 14653; Cons. Stato, Sez. II, 10 giugno 2022, n. 4752).

9. - Con il secondo motivo di appello, si deduce: « ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA PER OMESSO ESAME DELL’ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO DI PRIMO GRADO IN RAGIONE DELLA PENDENZA DELL’AZIONE DI RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA AVANTI ALLA CORTE DEI CONTI. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C.. OMESSA PRONUNCIA/EXTRAPETIZIONE ».

9.1. - La ditta appellante in sostanza eccepisce l’erroneità della sentenza nella parte in cui il T.a.r. non avrebbe considerato che i fatti oggetto di accertamento amministrativo sono stati scrutinanti anche dalla giurisdizione contabile, dichiarando inammissibile il giudizio amministrativo. Secondo la ricorrente, vi sarebbe una “ duplicazione ” di sedi attivate, sicché la Società -OMISSIS-si troverebbe esposta a più giudizi restitutori. Per supportare il proprio assunto (che prende a disamina l’obbligo di previa sospensione del giudizio amministrativo), la società istante ritiene (a seguito dei sequestri dei beni appartenenti al Gruppo societario, disposti con la sentenza della Corte dei Conti del Veneto n. 14/2023) che comunque non è posta nelle condizioni di “… assolvere alla pretesa vantata dal -OMISSIS- con il giudizio di primo grado …”.

9.2. - Il motivo è infondato, data l’indipendenza e l’autonomia esistenti tra l’azione per responsabilità per danno erariale, con funzione prevalentemente sanzionatoria, e quelle promosse dalle amministrazioni interessate a tutela dei propri crediti di natura restitutoria o risarcitoria, con funzione riparatoria e integralmente compensativa, anche quando investano i medesimi fatti materiali (in questi termini, tra le tante, Cass. civ., Sez. un., 14 aprile 2023, n. 9988, 23 novembre 2021, n. 36205, 19 febbraio 2019, n. 4883).

9.3. - Quanto al sequestro conservativo, esso ha a oggetto le somme di denaro e i beni necessari a garantire il proficuo esercizio dell’azione per responsabilità erariale, in caso di accoglimento delle richieste della Procura contabile; data la natura intrinsecamente fungibile del denaro, esso non impedisce, sul piano giuridico, l’esercizio dell’azione di recupero da parte del Gestore, il quale, in caso di esito della lite a esso favorevole, potrebbe essere soddisfatto con altre somme e altri beni.

9.4. - Sul piano pratico, poi, il rischio di evitare una duplicazione del risarcimento - cui è invero preordinato il divieto di bis in idem - potrà essere scongiurato facendo applicazione delle regole processuali che consentono al giudice di verificare sino al momento della decisione la permanenza delle condizioni dell’azione e, in particolare, dell’interesse ad agire - il quale verrà meno una volta che il -OMISSIS- abbia ottenuto le somme che gli spettano - nonché, all’occorrenza, in sede di esecuzione (in questi termini anche Cass. civ., sez. un., 5 agosto 2020, n. 16722).

10. - Con il terzo motivo di appello, si deduce: « ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA NELLA PARTE IN CUI HA RESPINTO L’ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ/INFONDATEZZA DEL RICORSO O LA SUBORDINATA RICHIESTA DI RIDUZIONE DEL QUANTUM DA RESTITUIRE, ARTICOLATA IN RAGIONE DELL’ART. 13-BIS DELLA L. N. 101/2019, CONV. CON MOD. DALLA L. N. 128/2019. INDEBITO RIFIUTO DI GIURISDIZIONE. ERROR IN IUDICANDO PER VIOLAZIONE DELL’ART. 13-BIS DEL D-L. N. 101/2019, INSERITO IN SEDE DI CONVERSIONE DALL’ART. 1, D-L. N. 128/2019 ».

10.1. - In particolare, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., la pretesa del -OMISSIS- sarebbe infondata e, comunque, l’importo da restituire dovrebbe essere ridotto in applicazione dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011, come modificato dall’art. 1, comma 960, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 e infine dall’art. 3- bis del decreto legge 3 settembre 2019, n. 101, introdotto in sede di conversione dalla legge 2 novembre 2019, n. 128.

10.2. - Il motivo è infondato.

Alla decadenza dagli incentivi consegue direttamente l’obbligo della società di restituire le somme da questa indebitamente ottenute, in applicazione dell’art. 2033 c.c., essendo la loro percezione divenuta priva di titolo.

11. - Quanto all’art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011, come modificato innanzitutto dalla legge n. 205 del 2017, la giurisprudenza ha già chiarito che la “decurtazione” - dunque, la conservazione di parte degli incentivi indebiti - è stata prevista da una norma che ha portata innovativa ed è applicabile solo alle violazioni accertate dopo il 1° gennaio 2018, data di entrata in vigore della legge finanziaria che ha introdotto tale istituto in luogo della decadenza totale (tra le tante, Cons. Stato, Sez. II, 4 aprile 2022, n. 2486 e precedenti ivi citati), dunque non può riferirsi al caso di specie, in cui il provvedimento di decadenza è stato adottato nel 2017.

12. - Il quarto e il quinto motivo di appello possono essere esaminati congiuntamente, in quanto trattano questioni analoghe o comunque connesse.

Con il quarto si deduce: « ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA NELLA PARTE IN CUI HA RESPINTO L’ECCEZIONE DI INAMMISSIBILITÀ/INFONDATEZZA DEL RICORSO, ARTICOLATA IN RELAZIONE ALLA PENDENZA DI UN PROCEDIMENTO DI RIESAME DEI PROVVEDIMENTI DI DECADENZA AI SENSI DELL’ART. 56 DEL D-L. N. 76/2020 ».

Con il quinto si denuncia: « ILLEGITTIMITÀ DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER OMESSA PRONUNCIA O COMUNQUE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE IN ORDINE ALLA RICHIESTA DI SOSPENSIONE NECESSARIA DEL PROCESSO EX ARTT. 39 E 79 C.P.A. E DELL’ART. 295 CPC. PER PREGIUDIZIALITÀ, NONCHÉ IN ORDINE ALLA SUBORDINATA RICHIESTA DI SOSPENSIONE FACOLTATIVA ».

12.1. - Secondo l’appellante, la presentazione di un’istanza di riesame in applicazione dell’art. 56 del decreto legge n. 76 del 2020, comporterebbe, da un lato e sul piano processuale, l’obbligo di sospendere il processo in attesa della decisione sul ricorso proposto contro il diniego di riesame, cui il T.a.r. avrebbe dovuto attenersi; dall’altro e sul piano sostanziale, l’infondatezza della domanda del -OMISSIS- perché il credito fatto valere non potrebbe dirsi “certo”.

12.2. - I motivi possono dirsi superati in ragione delle argomentazioni esposte al precedente par. 7, stante l’ordinanza di questo Collegio n. -OMISSIS- (di sospensione del presente giudizio) e la sopravvenuta sentenza del Consiglio di Stato n. 2087 del 14 marzo 2025 che ha definito - come detto - il giudizio di appello r.g. n. 8821/2014.

13. - L’appello deve quindi essere respinto nel suo complesso.

14. - Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore del -OMISSIS- s.p.a. delle spese di lite per il doppio grado che liquida in complessivi € 4.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Cocomile	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.