Pubblicato il 24/03/2026

N. 02456/2026REG.PROV.COLL.

N. 01189/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1189 del 2025, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

CE Energia S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, n. 32;

nei confronti

Codacons, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 20401/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di CE Energia S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. VA NE e uditi per le parti l’avv. dello Stato Massimo Santoro, e gli avv. Fabio Cintioli e Paolo Giugliano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Al fine di contrastare eventuali manovre speculative dei fornitori di energia elettrica e gas nel contesto della crisi energetica scaturita dal conflitto russo-ucraino, nel mese di agosto 2022 è stato emanato il d.l. n. 115/2022 che, al suo art. 3, ha stabilito che:

“ 1. Fino al 30 aprile 2023 è sospesa l’efficacia di ogni eventuale clausola contrattuale che consente all’impresa fornitrice di energia elettrica e gas naturale di modificare unilateralmente le condizioni generali di contratto relative alla definizione del prezzo ancorché sia contrattualmente riconosciuto il diritto di recesso alla controparte.

2. Fino alla medesima data di cui al comma 1 sono inefficaci i preavvisi comunicati per le suddette finalità prima della data di entrata in vigore del presente decreto, salvo che le modifiche contrattuali si siano già perfezionate ”.

2. In data 12 dicembre 2022 l’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato (in seguito anche solo l’“Autorità” o “A.G.C.M.”) ha comunicato a CE Energia S.p.a. (in seguito anche solo “CE”) l’avvio di un procedimento preordinato ad accertare la sussistenza di pratiche commerciali scorrette, connotate sia da profili di ingannevolezza che di aggressività, in violazione degli artt. 20, 21, 22, 24 e 25 del Codice del Consumo, con riferimento alle comunicazioni di rinnovo che, secondo l’Autorità, avrebbero aggirato il divieto previsto dall’art. 3 del decreto c.d. “Aiuti bis”, sopra citato, “sottraendo ai consumatori la protezione temporanea dalle oscillazioni di mercato offerta dalla norma”.

2.1 Contestualmente alla comunicazione di avvio l’Autorità ha adottato un provvedimento cautelare inaudita altera parte , sul presupposto che l’attività di aggiornamento delle condizioni del contratto condotta da CE si sarebbe posta in contrasto con il divieto sancito dall’art. 3 del d.l. n. 115/2022.

In particolare, l’Autorità ha disposto che CE: “a) […] sospenda provvisoriamente ogni attività diretta a comunicare e ad applicare la variazione o il rinnovo delle condizioni economiche dei contratti in scadenza, confermando, fino al 30 aprile 2023, le condizioni di fornitura precedentemente applicate, comunicando individualmente ai consumatori interessati dalle predette comunicazioni, e con la medesima forma, l’applicazione delle precedenti condizioni di fornitura, ovvero, nel caso in cui i termini di perfezionamento delle nuove comunicazioni non siano ancora scaduti, l’inefficacia delle modifiche proposte; b) che la società CE Energia S.p.A. comunichi individualmente e con la medesima forma ai consumatori che hanno esercitato il diritto di recesso a seguito della comunicazione delle nuove condizioni economiche inviata prima del 10 agosto o di rinnovo delle condizioni economiche inviata successivamente a tale data, la possibilità di ritornare in fornitura alle precedenti condizioni economiche”.

2.2 CE ha impugnato tale provvedimento cautelare dinanzi al T.A.R. per il Lazio.

In pendenza del suddetto ricorso è intervenuto, sulla medesima questione questo Consiglio che, nel pronunciarsi su un appello cautelare promosso nell’ambito di un giudizio instaurato da altro operatore, con ordinanza cautelare n. 5986/2022, ha chiarito che:

- “l’art. 3 del D.L. n. 115/2022 nella sua formulazione letterale si riferisce allo ius variandi del venditore relativamente ai contratti di fornitura in essere ossia alla possibilità dell’operatore di modificare il prezzo prima della scadenza della relativa parte del contratto”;

- “l’art. 3 del dl n. 115 del 2022 menzionando le modificazioni unilaterali dei contratti si riferisce al solo ius variandi per contratti che non siano scaduti e non ai rinnovi contrattuali conseguenti a scadenze concordate dalle parti e che pertanto esso sembra non poter incidere su rinnovi contrattuali predeterminati nell’esercizio della libertà negoziale se non a condizione di una inammissibile interpretazione estensiva della disposizione nazionale limitativa della libertà di mercato a situazioni non espressamente previste ( con estensione delle sanzioni a condotte non contemplate dalla disposizione )”.

Ha, quindi, ritenuto “necessario, provvedere ad una sospensione del provvedimento impugnato ( a sua volta di natura inibitoria sul piano amministrativo ) solo nella parte in cui esso investa contratti a tempo determinato o contratti che prevedano una scadenza predeterminata delle condizioni economiche a data precedente il 30 aprile 2023 essendo in questione in tal caso non l’esercizio dello ius variandi ma un rinnovo contrattuale liberamente pattuito dalle parti”, con la precisazione che “qualora invece si tratti di contratti a tempo indeterminato, che non prevedono scadenza nella parte economica o la prevedano in data posteriore al 30 aprile 2023, essi non possano essere modificati nella parte concernente le condizioni economiche prima della scadenza del termine indicato nell’art. 3 del D.L.115/2022 e pertanto per essi valga il «congelamento» dello ius variandi disposto dal decreto c.d. Aiuti bis ( anche implicitamente con riferimento ai prezzi seppur non menzionati nella norma ma modificabili in situazioni ordinarie secondo lo ius variandi)”.

2.3 A seguito di tale pronunciamento, l’A.G.C.M. ha adottato, in data 29 dicembre 2022, un provvedimento (n. prot. 30426) di revoca parziale delle misure cautelari precedentemente imposte.

L’Autorità ha rilevato, nel nuovo provvedimento, che “anche le comunicazioni che richiamano la scadenza dell’offerta, senza però che la stessa fosse specificamente indicata, ovvero predeterminata e predeterminabile, lungi dal configurare «un rinnovo contrattuale liberamente pattuito dalle parti», integrano invero una fattispecie di modifica unilaterale, sospesa ex articolo 3 del Decreto Aiuti bis sino al 30 aprile 2023”. Sulla base di tali presupposti, l’A.G.C.M. ha dunque ritenuto di “confermare il provvedimento cautelare adottato dall’Autorità nell’adunanza del 12 dicembre 2022, sotto il profilo del fumus boni iuris, limitatamente a tutte le comunicazioni di rinnovo/aggiornamento/variazione delle condizioni economiche di offerta prive di una chiara, effettiva predeterminata o predeterminabile scadenza e quindi conosciuta o conoscibile dai consumatori a contratto a tempo indeterminato”.

Anche detto provvedimento di revoca parziale è stato impugnato da CE, nell’ambito del medesimo giudizio, con motivi aggiunti.

2.4 Successivamente, l’art. 11, comma 8, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. dalla l. 24 febbraio 2023, n. 14 (c.d. decreto milleproroghe), ha aggiunto un periodo all’art. 3, comma 1, d.l. 115 cit., precisando come “il primo periodo non si applica alle clausole contrattuali che consentono all’impresa fornitrice di energia elettrica e gas naturale di aggiornare le condizioni economiche contrattuali alla scadenza delle stesse, nel rispetto dei termini di preavviso contrattualmente previsti e fermo restando il diritto di recesso della controparte” (la novella, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 29 dicembre 2022, è entrata in vigore il 30 dicembre 2022).

2.5 Con sentenza del 17 maggio 2023, n. 8398, il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, ha accolto il ricorso di CE, come integrato da motivi aggiunti, annullando il provvedimento cautelare e quello di parziale revoca ed affermando, con specifico riferimento alla condotta di CE, non potesse “apprezza[rsi] la violazione delle disposizioni contrattuali né dell’art. 3 d.l. 115 cit”.

A sostegno di tale ricostruzione, ha osservato che:

- che, sul piano della ratio della disposizione, “risulta evidente che il legislatore abbia volutamente spostato l’onere economico derivante dall’innalzamento dei prezzi energetici sulle compagnie che operano nel ridetto settore, salvaguardando i cittadini che avevano concluso un contratto con prezzo bloccato. In tal senso il testo della legge preclude al professionista il ricorso ai poteri contrattuali che legittimano la modifica unilaterale delle «condizioni generali di contratto» che regolano la fissazione delle tariffe di vendita”;

- dal punto di vista testuale “L’enfasi posta sulle condizioni generali di contratto è dirimente per comprendere l’esatta portata del divieto, atteso che il legislatore ha inteso sospendere unicamente le modifiche della parte normativa del negozio, nella misura in cui incidono sulla determinazione del prezzo: in altre parole, non si è previsto un congelamento tout court dei contratti di fornitura, bensì la sospensione di alcuni specifici poteri contrattuali. Richiamando i documenti prodotti da parte ricorrente, è evidente che nelle condizioni generali di contratto nulla è detto circa la determinazione del corrispettivo di vendita, essendo quest’ultimo […] oggetto di un separato accordo contrattuale, distinto per ogni singolo consumatore: conseguentemente, seguendo l’originario testo normativo, non appare esser stato imposto dal legislatore alcun divieto all’aggiornamento delle condizioni economiche scadute, atteso che quest’ultima fattispecie si sviluppa senza variazione delle condizioni generali del contratto”;

- da un punto di vista sistematico, “appare utile evidenziare come il decreto milleproroghe abbia ulteriormente chiarito come l’aggiornamento delle tariffe indicate nelle condizioni economiche scadute sia pienamente legittimo: orbene, al di là dell’eventuale portata meramente interpretativa della disposizione (cfr. Corte Cost., 30 gennaio 2009, n. 24), va osservato che l’utilizzo dei sintagmi «condizioni generali di contratto» e «condizioni economiche» è indicativo dell’effettiva voluntas legis di circoscrivere la sospensione alle sole ipotesi piú gravi di esercizio arbitrario del diritto di variare unilateralmente le condizioni di fornitura (es. senza il rispetto dei termini di scadenza i quali sono infatti regolati dalle condizioni generali di contratto)”;

- infine, “l’omessa indicazione della scadenza delle condizioni economiche non può ex se determinare l’illiceità della pratica, stante la possibilità per l’utente di ricostruire induttivamente tale dato, alla luce dell’originaria stipulazione perfezionata con il professionista. Né potrebbe sostenersi che l’omissione da parte della società della comunicazione periodica di aggiornamento possa consolidare sine die le precedenti condizioni economiche, atteso che il contratto disciplina specificamente le modalità di aggiornamento delle stesse”.

2.6 L’Autorità ha proposto appello avverso la suddetta sentenza del 17 maggio 2023, n. 8398.

Tale gravame è stato, tuttavia, dichiarato improcedibile da questo Consiglio con sentenza del 10 dicembre 2024 n. 9915 avendo l’Autorità adottato, in data 31 ottobre 2023 (dopo la notifica del ricorso in appello), il provvedimento finale.

3. Infatti, ad esito dell’istruttoria, dopo aver acquisito il parere dell’A.R.E.R.A. ai sensi dell’art. 27, comma 1-bis, del Codice del Consumo, l’Autorità ha concluso il procedimento con provvedimento n. 30868, adottato nell’adunanza del 31 ottobre 2023 e notificato il successivo 15 novembre 2023, con il quale, a conclusione del procedimento PS12458:

- è stata accertata la commissione da parte di CE di due pratiche commerciali scorrette ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo concernenti rispettivamente: A) l’invio e la conseguente applicazione alla clientela di modifiche unilaterali delle condizioni economiche contrattuali da prezzo fisso a prezzo variabile non in corrispondenza della scadenza, in vigenza dell’articolo 3 del Decreto Aiuti bis; B) l’aver ritenuto e replicato agli utenti che dette modifiche si sarebbero perfezionate a seguito del mero decorso del termine di 10 giorni dall’invio della relativa comunicazione.

- è stata irrogata alla medesima una sanzione amministrativa pecuniaria di € 560.000,00.

4. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 13 gennaio 2024 e depositato il 18 gennaio 2024, CE ha impugnato, dinanzi al TA.R. per il Lazio – sede di Roma, chiedendone l’annullamento, il suddetto provvedimento n. 30868 del 31 ottobre 2023 nonché gli atti ad esso presupposti e/o connessi.

4.1 A suo sostegno ha indicato i motivi che seguono:

1) nullità e/o inefficacia del provvedimento, ai sensi dell’art. 21-septies della l. n. 241 del 1990, per violazione e/o elusione della sentenza del tar lazio, sez. i, n. 8575 del 19 maggio 2023. violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 114 c.p.a. ;

2) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 115 del 2022. violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22, 24 e 25 del d.lgs. n. 206 del 2005. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del d.lgs. n. 206 del 2005 e dell’art. 8 del regolamento. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990. eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria ;

3 violazione e falsa applicazione degli artt. 1334 e 1335 cod. civ. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del decreto-legge 9 agosto 2022 n.115. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatto, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta ;

4) violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 25 del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 bis del decreto-legge 9 agosto 2022 n. 115. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 689 del 1981. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del codice del consumo e, tra gli altri, del comma 1-bis ;

5 ) violazione e falsa applicazione della direttiva ue n. 2019/944. violazione e falsa applicazione del regolamento ue n. 2022/1854. violazione e falsa applicazione della comunicazione della Commissione europea repowereu: azione europea comune per un’energia più sicura, più sostenibile e a prezzi più accessibili com(2022) 108 final dell’8 marzo 2022). violazione e falsa applicazione degli artt. 41, 42 e 117 della costituzione. violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del protocollo 1 alla cedu. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatto, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 ;

6) violazione e falsa applicazione dell’art. 27, commi 1 bis e 11, del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 6, par. 1, cedu. violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 111cost. oltre che degli artt. 3 e 97 cost. illegittimità del regolamento AGCM e del protocollo d’intesa ;

7) violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 11, del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del regolamento sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore ;

8) in via subordinata. sulla quantificazione della sanzione. violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della l. n. 689/1981. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione. violazione del principio di proporzionalità. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento, ingiustizia manifesta.

5. Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R., richiamando espressamente il proprio precedente (la citata sentenza n. 8398 del 2023) ha ritenuto fondato il secondo motivo del ricorso (con assorbimento degli ulteriori) e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento gravato in prime cure.

6. Ora con ricorso notificato l’11 febbraio 2025 e depositato il 12 febbraio 2025 l’Autorità ha proposto appello avvero la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

6. Ha affidato il gravame al motivo così rubricato:

1) falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 9 agosto 2022 n. 115, convertito, con modificazioni, in legge 21 settembre 2022, n. 142 e s.m.i.; conseguente erroneità del giudizio circa la sussistenza della pratica commerciale scorretta contestata dall’Autorità .

7. In data 13 marzo 2025 CE si è costituita in giudizio.

7.1 Con la propria memoria di costituzione CE ha, peraltro, riproposto in via di subordine ex art. 101, comma 2, c.p.a. i seguenti motivi non esaminati e dichiarati assorbiti dal primo giudice:

1) illegittimità del provvedimento sanzionatorio. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 115 del 2022. violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 21, 22, 24 e 25 del d.lgs. n. 206 del 2005. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del d.lgs. n. 206 del 2005 e dell’art. 8 del regolamento. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990. eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria. nullità e/o inefficacia del provvedimento, ai sensi dell’art. 21-septies della l. n. 241 del 1990, per violazione e/o elusione della sentenza del tar lazio, sez. i, n. 8575 del 19 maggio 2023. violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 114 c.p.a. ;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 1334 e 1335 cod. civ. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del decreto-legge 9 agosto 2022 n. 115. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatto, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta ;

3) violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 25 del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 bis del decreto-legge 9 agosto 2022 n. 115. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 689 del 1981. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del codice del consumo e, tra gli altri, del comma 1-bis ;

4) violazione e falsa applicazione della direttiva ue n. 2019/944. violazione e falsa applicazione del regolamento ue n. 2022/1854. violazione e falsa applicazione della comunicazione della commissione europea repowereu: azione europea comune per un’energia più sicura, più sostenibile e a prezzi più accessibili com(2022) 108 final dell’8 marzo 2022). violazione e falsa applicazione degli artt. 41, 42 e 117 della costituzione. violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del protocollo 1 alla cedu. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento di fatto, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta.violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990 ;

5) violazione e falsa applicazione dell’art. 27, commi 1 bis e 11, del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 6, par. 1, cedu. violazione e falsa applicazione degli artt. 24 e 111 cost. oltre che degli artt. 3 e 97 cost. illegittimità del regolamento agcm e del protocollo d’intesa ;

6) violazione e falsa applicazione dell’art. 27, comma 11, del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del regolamento sulle procedure istruttorie in materia di tutela del consumatore ;

7) in via subordinata. sulla quantificazione della sanzione. violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della l. n. 689/1981. violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del codice del consumo. violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 per difetto di motivazione. violazione del principio di proporzionalità. eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, sviamento, ingiustizia manifesta .

8. Nelle date del 24 febbraio 2026 del 28 febbraio 2026 CE e l’Autorità hanno depositato memorie difensive anche in replica.

9. All’udienza pubblica del 12 marzo 2026 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

2. Con l’unico motivo dell’appello principale proposto dall’Autorità si censura la sentenza impugnata deducendo la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 del D.L. 9 agosto 2022 n. 115, convertito, con modificazioni, in legge 21 settembre 2022, n. 142 e s.m.i..

Osserva parte appellante che ad avviso del primo giudice:

- il temporaneo divieto di cui all’art. 3 (per il periodo agosto 2022 - giugno 2023) sarebbe applicabile esclusivamente ai contratti le cui tariffe erano applicate in vigenza dell’offerta economica: quelle che, in assenza del divieto, avrebbero potuto essere modificate unilateralmente prima della scadenza dell’offerta economica solo per giustificato motivo, secondo le condizioni generali del contratto di CE, in linea con la regolamentazione di A.R.E.R.A. (art. 13 del Codice di condotta commerciale);

- non sarebbero state invece oggetto del temporaneo congelamento normativo le variazioni tariffarie effettuate da CE, pari a circa 20.000 nel periodo di vigenza del suddetto divieto, con riferimento ai contratti ai quali, in ragione della descritta clausola contrattuale, erano applicate tariffe in regime di ultrattività valide, senza scadenza, fino a “modifica unilaterale” del fornitore.

Si aggiunge che, a sostegno di tale ricostruzione, il T.A.R. ha osservato che:

- il suddetto art. 3 avrebbe precluso al professionista di apportare le modifiche previste nella “parte normativa del contratto”, ossia nelle “condizioni generali di contratto” (CGC), con ciò non consentendo a CE di utilizzare i poteri contrattuali, previsti nelle CGC, che legittimano la modifica unilaterale delle “condizioni generali di contratto” relative alla fissazione delle tariffe; ciò, in quanto il legislatore avrebbe posto l’“enfasi” sulle “condizioni generali di contratto”, tramite cui avrebbe inteso sospendere unicamente le modifiche della parte normativa del negozio nella misura in cui incidono sulla determinazione del prezzo; sicché tale norma non avrebbe operato tout court un congelamento delle tariffe dei contratti di fornitura, bensì avrebbe sospeso soltanto alcuni specifici poteri contrattuali, quale quello della modifica tariffaria in vigenza dell’offerta economica disciplinato nelle CGC;

- nelle CGC nulla sarebbe previsto circa la determinazione del corrispettivo, essendo quest’ultimo oggetto di un separato accordo contrattuale, distinto per ogni singolo consumatore; conseguentemente, seguendo l’originario testo normativo (prima della modifica apportata dal Decreto Milleproroghe 2022), non sarebbe stato imposto dal legislatore alcun divieto a “l’aggiornamento delle condizioni economiche scadute”, atteso che quest’ultima fattispecie si sviluppa senza variazione delle CGC;

- per “condizioni scadute devono intendersi anche quelle rispetto alle quali è già decorso il periodo iniziale di vigenza, non potendosi la proroga automatica delle stesse interpretare quale trasformazione a tempo indeterminato di un’offerta che, per pattuizione contrattuale, è bloccata solo per un periodo di tempo determinato e permanendo perciò, per la fase successiva alla scadenza inizialmente individuata, la possibilità delle modifiche nei termini previsti (ovvero con preavviso e salvo il diritto di recesso dell’utente)”;

- il Decreto Milleproroghe 2022, tramite l’integrazione dell’art. 3, avrebbe chiarito che l’aggiornamento delle tariffe indicate nelle condizioni economiche scadute sarebbe pienamente legittimo, sostenendo che l’utilizzo dei sintagmi “condizioni generali di contratto” e “condizioni economiche” sarebbe indicativo dell’effettiva voluntas legis di circoscrivere la sospensione alle sole “ipotesi più gravi” di variazione unilaterale delle condizioni di fornitura durante il periodo di vigenza dell’offerta economica (ad es. senza il rispetto dei termini di scadenza i quali sono infatti regolati dalle CGC).

Secondo la difesa erariale dette statuizioni sarebbero errate.

Ciò in quanto:

- il tenore letterale della norma ne rivelerebbe la ratio pro-consumeristica, volta a tutelare specificamente i consumatori titolari delle utenze dell’energia elettrica e del gas, a fronte dei noti aumenti delle risorse energetiche dal febbraio 2022;

- essa porrebbe, infatti, l’attenzione sull’oggetto della modifica, ossia sul prezzo, e sulla modalità della modifica del prezzo, ossia sul carattere unilaterale della stessa, stabilendo la sospensione temporanea di tutte le variazioni tariffarie unilaterali, previste in qualsiasi clausola contrattuale;

- la soluzione seguita dal primo giudice non terrebbe in considerazione la particolare struttura del contratto di fornitura dell’energia elettrica e gas di CE.

Con riguardo a quest’ultimo aspetto si deduce che:

- CE utilizzava due tipologie di contratto: la prima tipologia contrattuale, più utilizzata, prevedeva che, in mancanza di modifica alla scadenza dell’offerta economica, le condizioni economiche previste nell’allegato al contratto di fornitura “si intenderanno prorogate di tre mesi in tre mesi esclusi eventuali sconti e bonus”; la seconda tipologia contrattuale, più risalente, conteneva la clausola in rilievo, secondo cui, dopo la scadenza dell’offerta economica, continuavano a trovare applicazione le tariffe originariamente previste nella stessa, in caso di mancato rinnovo delle stesse alla scadenza dell’offerta, fino a modifica unilaterale del fornitore, prevedendo testualmente che, scaduta l’offerta economica, “il Fornitore ha la facoltà di modificare unilateralmente il corrispettivo dovuto dal Cliente”;

- in entrambe le tipologie contrattuali, l’art. 5 delle condizioni generali disciplinava le “Condizioni economiche”, prevedendo che “il relativo periodo di applicabilità, le modalità per la determinazione di eventuali variazioni e/o adeguamenti automatici dei corrispettivi dovuti sono definiti nell’Allegato «Condizioni Economiche» secondo quanto dettato dagli articoli 26 e 35”;

- con riferimento alla seconda tipologia contrattuale, qui in rilievo, l’art. 26, unitamente all’art. 35 delle Condizioni Generali, ribadisce il rinvio al suddetto allegato limitatamente, però, alla sola individuazione dei corrispettivi delle forniture. In particolare, l’art. 26, ai commi 2 e 3, prevede che, nel caso in cui i corrispettivi applicati siano riferiti a prezzo fisso come nei casi in esame, “il Fornitore si impegna a mantenere invariata la quota del corrispettivo presa in considerazione nelle Condizioni Economiche, per il periodo ivi considerato. Decorso il periodo indicato nelle Condizioni Economiche, il Fornitore ha la facoltà di modificare unilateralmente il corrispettivo dovuto dal Cliente secondo modalità e termini dettati dall’art. 17, salvo il recesso di quest’ultimo, nei termini e secondo le modalità di cui all’art. 8 delle presenti Condizioni Generali di contratto” (il quale regola il diritto di recesso del cliente);

- il richiamato art. 17, sempre previsto nelle condizioni generali, sancisce inoltre che CE “si riserva il diritto di variare, per motivi sopravvenuti di natura tecnica, commerciale o gestionale, per mutamento del contesto legislativo o regolamentare di riferimento o per mutamento dei presupposti economici utilizzati per formulare le condizioni economiche, le specifiche tecniche dei servizi o le condizioni contrattuali ed economiche», prevedendo la comunicazione scritta con preavviso di almeno 3 mesi rispetto alla decorrenza delle variazioni e che, «fatta salva prova contraria, la suddetta Comunicazione si presume ricevuta trascorsi 10 giorni dall’invio effettuato da parte del Fornitore», precisando altresì che detta comunicazione «non è dovuta nei casi di variazione dei corrispettivi che derivano dall’applicazione di clausole contrattuali in materia di indicizzazione o di adeguamento automatico dei prezzi”;

- CE prevede che gli utenti possono godere continuativamente della fornitura di energia e di gas (essendo i contratti a tempo indeterminato), ma il prezzo può mutare i) prima della scadenza dell’offerta a seguito di una modifica unilaterale in presenza di un giustificato motivo, salvo il recesso del cliente (alla stregua della regolamentazione di cui all’art. 13.1 del Codice di condotta commerciale di A.R.ER.A.), ii) alla scadenza dell’offerta economica o di una scadenza prevista come periodica nel contratto, come si verifica, oltre che alla scadenza dell’offerta economica, anche nella prima tipologia contrattuale secondo cui, in assenza di rinnovo esplicito di CE, il rinnovo delle tariffe si ha di tre mesi in tre mesi, iii) dopo la scadenza dell’offerta economica, ove questa non sia stata rinnovata, per cui il prezzo fissato nell’originaria offerta economica viene applicato in regime di proroga o ultrattività, come si verifica nella diversa tipologia di contratti che contengono la clausola della proroga automatica delle tariffe originariamente previste fino alla unilaterale successiva modifica comunicata dal CE;

- ai sensi dell’art. 12 (pag. 12) della prima tipologia contrattuale, “[i] corrispettivi a copertura dei costi sostenuti da CE Energia per la fornitura energetica e gas indicati nelle presenti Condizioni Economiche sono validi per 12 mesi decorrenti dalla data di inizio fornitura. Il periodo successivo è regolato nel documento “Condizioni Generali” agli articoli 25 e 34 in cui sono riportate le modalità di comunicazione di modifica dei prezzi. In assenza di tale comunicazione, le presenti Condizioni Economiche si intenderanno prorogate di tre mesi in tre mesi esclusi eventuali sconti e bonus”, sicché, prevedendo una scadenza periodica dei successivi rinnovi, essa non risulta sottoposta al congelamento previsto dall’art. 3;

- diversamente, la seconda tipologia contrattuale prevede, dopo la scadenza dell’offerta economica originaria, la proroga tacita, automatica e senza alcuna scadenza delle condizioni economiche previste nell’originaria offerta economica scaduta fino all’eventuale invio di una comunicazione di variazione da parte del professionista, definita espressamente dallo stesso art. 26 come “unilaterale”.

Sostiene, pertanto, la difesa erariale che la finalità perseguita dal legislatore sarebbe stata quella di spostare sui fornitori, per un periodo determinato, i maggiori costi di approvvigionamento di energia elettrica e gas dovuti ai conflitti nei Paesi produttori mediante la sospensione delle modifiche tariffarie che possono essere qualificate come unilaterali e cioè non sulla base di una decisione bilaterale (come il rinnovo bilaterale o l’aggiornamento tariffario periodico o a una predeterminata scadenza ovvero automatico).

Si aggiunge infine che:

- nel caso di specie, i contratti di fornitura per i quali CE ha inviato le variazioni delle condizioni economiche oggetto di contestazione si sarebbero trovati in regime di proroga o di ultrattività senza l’indicazione di una (nuova) data di scadenza; inoltre, come emerso dall’istruttoria, le comunicazioni contestate a CE (complessivamente meno di 20.000) non riguarderebbero modifiche tariffarie effettuate in concomitanza con la scadenza delle tariffe originarie sottoscritte, ossia alla scadenza delle stesse, né in sede di rinnovo bilaterale – in presenza cioè di scadenze predeterminate e conosciute o conoscibili (se periodiche) dai consumatori (riferite alla seconda tipologia contrattuale);

- le condizioni economiche rientrano a pieno titolo nelle condizioni generali di fornitura;

- nel nostro ordinamento non sarebbe rinvenibile alcuna tipizzazione del cd. ius variandi in forza dell’art. 13 del codice di condotta commerciale di A.R.E.R.A, per cui non sarebbe neanche sostenibile la tesi secondo cui il legislatore, nell’art. 3, avrebbe fatto riferimento a tale tipologia di variazione in ragione del mero riferimento alle condizioni generali del contratto (nelle quali lo ius variandi deve essere sempre previsto, a differenza che delle clausole contrattuali di ultrattività);

- le conclusioni cui è pervenuto il T.A.R. non troverebbero un elemento di conferma nella disposizione di carattere interpretativo introdotta con il Decreto Milleproroghe 2022 atteso che quest’ultima si è limitata a recepire l’interpretazione abbracciata da questo Consiglio con l’ordinanza cautelare 22 dicembre 2022, n. 5986;

- l’interpretazione dell’art. 3 seguita dal TA.R. non potrebbe trovare conferma nel comunicato congiunto del 13 ottobre 2022 di AG.C.M. e A.R.E.R.A., atteso che esso si riferisce alla ben diversa fattispecie c.d. offerte placet , che ogni fornitore deve offrire sul mercato, di durata indeterminata e con prezzo scelto dal fornitore e che si rinnovano ogni 12 mesi con obbligo di preavviso di tre mesi e facoltà di recesso del cliente.

3. Le suddette doglianze non meritano positivo apprezzamento.

L’interpretazione dell’art. 3 del d.l. 9 agosto 2022 n. 115, convertito, con modificazioni, in l. 21 settembre 2022, n. 142 seguita dal giudice di prime cure appare corretta alla luce della sua formulazione testuale, del dato sistematico e dei lavoratori preparatori alla sua adozione e si pone in linea con quanto già statuito da questo Consiglio in sede cautelare sulla materia che occupa (cfr. Cons. Stato, sez. VI. ordinanza cautelare, 22 dicembre 2022, n. 5986 già citata).

3.1 Va, anzitutto, rammentato che la disposizione in parola, prevendendo una misura del tutto straordinaria che costituisce un’ipotesi di limitazione ex lege del principio generale della libertà negoziale, ha carattere eccezionale ed è, pertanto, di stretta interpretazione con la conseguenza che deve prediligersi una lettura tassativizzante della stessa.

In questa ottica, ad assumere particolare rilievo nell’economia del testo è l’avverbio “unilateralmente”. Quest’ultimo lascia intendere che la disposizione in parola si riferisca non ad ogni possibile modifica del regolamento contrattuale che vada ad incidere sul prezzo finale (come la facoltà di aggiornamento dei prezzi alla scadenza delle condizioni economiche) ma alla figura dello ius variandi in senso stretto per “giustificato motivo” (in cui avrebbe potuto astrattamente rientrare anche il caro energia legato allo scoppio del conflitto russo-ucraino) così come tratteggiata dalla direttiva n. 2019/944 (art. 10) e poi specificata a livello nazionale, a livello normativo, dall’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 210 del 2021 e, a livello regolatorio, dall’art. 13.1 del Codice di Condotta Commerciale approvato con deliberazione n. 366/2018/R/com (“Qualora nel p eriodo di validità di un contratto di fornitura , nel quale è esplicitamente prevista la facoltà per l’esercente la vendita di variare unilateralmente [n.d.r. corsivo aggiunto] specifiche clausole contrattuali, si renda necessario, per giustificato motivo, il ricorso da parte dell’esercente la vendita a tale facoltà, l’esercente la vendita ne dà comunicazione in forma scritta a ciascuno dei clienti finali interessati in modo tale che tale comunicazione pervenga ai clienti finali stessi con un preavviso non inferiore a 3 mesi rispetto alla decorrenza delle variazioni, considerandosi decorrente il suddetto termine dal primo giorno del mese successivo a quello di ricevimento da parte del cliente stesso. Fatta salva prova contraria, la suddetta comunicazione si presume ricevuta trascorsi 10 giorni dall’invio effettuato da parte dell’esercente la vendita”).

In altri termini, ferma la sua ratio pro-consumeristica, la portata della previsione normativa in parola va circoscritta al caso in cui il fornitore intervenga modificando il prezzo prima che spiri il termine base previsto dal contratto e prima, quindi, che si esaurisca la sua durata naturale (in relazione alla quale il disposto di cui all’art. 3 n. 115 del 2022 assicura la stabilità del corrispettivo).

Ne rimangono, per converso, fuori le ipotesi di aggiornamento dei prezzi alla scadenza delle originarie condizioni economiche atteso che in questi casi la modifica non avviene “unilateralmente” ( id est per iniziativa del solo fornitore) ma sulla base di un meccanismo (quello del rinnovo automatico con ultrattività delle condizioni economiche originarie, salvo appunto aggiornamenti) preventivamente negoziato tra le parti in apposita clausola e che si fonda, peraltro, su una libera scelta del consumatore (di non intimare recesso e consentire così il rinnovo).

3.2 È questa del resto, la voluntas legis ricavabile dai lavori di accompagnamento nonché dalle indicazioni fornite dalle Autorità di vigilanza e segnatamente:

- dall’ordine del giorno del Sen. Antonio Misiani, approvato in commissione nell’iter di conversione del cd. “Decreto Aiuti bis” (G/2685/1/5 e 6), nel quale si precisa che l’art. 3 del Decreto Aiuti bis si riferisce alle sole pratiche di “interruzioni anticipate dei prezzi fissi rispetto a quanto pattuito con i clienti finali […] a scapito del cliente che si aspettava di poter beneficiare di un prezzo fisso per la durata temporale stabilita”;

- dal Dossier, a cura del Servizio Studi del Parlamento, contenente le note di lettura al Decreto Aiuti Bis in cui si precisa che l’art. 3 incide sull’art. 5 del d.lgs. 19 n. 210 del 2021 nonché sull’art. 13 del Codice di Condotta Commerciale approvato da A.R.E.R.A., e cioè solo su quelle disposizioni che disciplinano la modifica unilaterale per giustificato motivo delle condizioni contrattuali durante il periodo di validità e di esecuzione del rapporto e non anche sulle clausole che consentono aggiornamenti di prezzo alla scadenza del periodo di validità;

- dal comunicato congiunto di A.G.C.M. e A.R.E.R.A. del 13 ottobre 2022, nel quale le Autorità distinguono chiaramente le modifiche unilaterali delle condizioni economiche che intervengono prima della loro scadenza dai rinnovi delle condizioni economiche scadute precisando che nell’ambito di applicazione dell’art. 3 del d.l. n. 115 del 2022 rientrano le modifiche unilaterali e che quest’ultime si hanno nei casi in cui “durante il periodo di esecuzione e di validità di un contratto di fornitura, il venditore decide di avvalersi, per giustificato motivo, di una clausola contrattuale nella quale è prevista esplicitamente la possibilità di variare unilateralmente specifiche”.

A nulla vale, peraltro, obiettare, come fa parte appellante, che quest’ultimo comunicato si riferisse specificatamente alle offerte cd. “ placet ” (id est “Prezzo Libero A Condizioni Equiparate di Tutela”) in quanto quest’ultime, pur con le loro peculiarità, presentano, da un punto di vista negoziale, una struttura analoga a quella dei contratti qui presi in considerazione (con condizioni economiche a durata prefissata).

3.3 Sempre nel senso sopra delineato depone anche la successiva novella legislativa apportata, come detto, dall’art. 11, comma 8, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. dalla l. 24 febbraio 2023, n. 14 (c.d. “decreto milleproroghe”) con l’aggiunta di un periodo all’art. 3, comma 1, d.l. 115 cit., che precisa come “il primo periodo non si applica alle clausole contrattuali che consentono all’impresa fornitrice di energia elettrica e gas naturale di aggiornare le condizioni economiche contrattuali alla scadenza delle stesse, nel rispetto dei termini di preavviso contrattualmente previsti e fermo restando il diritto di recesso della controparte”. Trattasi, infatti, di intervento di poco successivo rispetto alla più volte citata ordinanza cautelare di questo Consiglio n. 5986 del 2022 e che, ben lungi dall’assumere portata innovativa ha solo precisato, anche alla luce dell’apporto della giurisprudenza, quanto già implicitamente ricavabile dall’originario testo dell’art. 3.

3.4 Venendo al caso di specie, occorre prendere atto che, come risulta dalla stessa motivazione del provvedimento gravato in prime cure (par. 48-52), le variazioni tariffarie oggetto delle circa 20.000 lettere contestate dall’Autorità (contenenti tanto una “proposta di modifica unilaterale di contratto” quanto una “proposta di rinnovo delle condizioni economiche”) sono state effettuate sulla base di una clausola contrattuale che prevede, alla scadenza del termine di durata apposto al contratto, a seguito di rinnovo tacito dello stesso per mancato recesso, la proroga delle condizioni economiche sino ad “apposita comunicazione di variazione” ad opera del fornitore.

Altre comunicazioni in contestazioni (circa 150) riguardano, invece modifiche inviate dopo la prima scadenza e relative a condizioni economiche pure rinnovate tacitamente ma “di tre mesi in tre mesi”.

È, quindi, evidente, in disparte dalla struttura formale dei contratti (dato in sé non dirimente), che le modifiche contrattuali de quibus non rientrano, per ciò che si è detto poc’anzi, nel fuoco applicativo dell’art. 3 del d.l. 9 agosto 2022 n. 115 con la conseguenza che, come correttamente ritenuto dal T.A.R., le stesse sono state legittimamente apportate dalla società appellata.

4. L’accertata infondatezza dell’appello esonera dallo scrutinare i motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. da parte appellata.

5. Per le ragioni esposte l’appello è infondato e va respinto.

6. Sussistono nondimeno, anche in ragione della novità delle questioni affrontate, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER De IC, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

VA NE, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA NE	ER De IC

IL SEGRETARIO