Pubblicato il 16/05/2025

N. 04199/2025REG.PROV.COLL.

N. 01866/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1866 del 2023, proposto da PI CC, rappresentata e difesa dall'avvocato Irene Giuseppa Bellavia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Giuliana 32

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 10072/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il Cons. Raffaello Sestini e udito per le parti l’avvocato Irene Giuseppa Bellavia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La Signora CC appella la sentenza del TAR del Lazio che ha respinto il suo ricorso avverso il diniego opposto alla sua domanda di condono di un’unità immobiliare di circa 95,75 mq. proposta ai sensi della Legge n. 326/2003. Il diniego era fondato sulla circostanza che l’area su cui insiste l’abuso “risulta essere gravata da un vincolo, insistendo il manufatto sulla fascia di rispetto di un fosso, tutelato per legge ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. c) del D.Lgs. n. 42/2004, e già prima dalla Legge Galasso n. 431/1985.

2 - Secondo l’appellante, l’appellata sentenza n. 10072/2022 del TAR del Lazio ha respinto il ricorso di primo grado sulla base di un erroneo presupposto, in quanto il terreno su cui insiste l’unità immobiliare ricade nella zona Infernetto di Roma, interessata nel corso degli anni da un importante fenomeno di abusivismo edilizio, che il Comune di Roma ha recuperato, già dagli inizi degli anni ’90, approvando il “ Piano di recupero del nucleo abusivo n. 13.8 “Infernetto - Via Lotti” , rispetto al quale la proprietà dell’appellante è direttamente confinante.

Pertanto, argomenta l’appellante, posto che secondo l’art. 107 delle N.T.A. del P.R.G. vigente sono classificate zone omogenee B ex D.M. n. 1444/1968 “ i Piani particolareggiati delle zone O del PRG previgente ”, vale a dire i nuclei di edilizia abusiva, ciò implica che le aree del Piano di recupero del nucleo abusivo n. 13.8 “ Infernetto – Via Lotti ”, sono da considerare zona omogenea “B” ex D.M. n. 1444/1968, pertanto lo sarebbe anche la particella 2668 di proprietà della ricorrente, direttamente confinante con il perimetro del Piano ed inserita in un contesto densamente edificato ed urbanizzato.

3 - In questa situazione sarebbero evidenti il difetto di istruttoria e l’errore commessi dal Comune di Roma nell’esaminare la domanda di condono edilizio, avendo la Legge Galasso n. 431/1985 espressamente escluso dall’ambito di operatività dei vincoli ope legis le zone omogenee “A” e “B” di cui al D.M. n. 1444/1968, nonché altre zone urbanistiche limitatamente alle loro parti ricomprese nei P.P.A. (Piani Pluriennali di Attuazione). Analoga disposizione sarebbe contenuta nella Legge Regionale Lazio n. 24/1998 – di approvazione dei Piani Territoriali Paesistici (P.T.P.) – la quale, relativamente alle aree tutelate per legge, prevede espressamente all’art. 4, che la disciplina paesistica non si applica alle aree che “ a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968 n. 1444, come zone A e B ”. Anche il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio di cui al D.Lgs. n.42/2004 avrebbe espressamente previsto, all’art. 142, comma 2, lett. a) l’inapplicabilità dei vincoli di legge alle aree che risultano delimitate negli strumenti urbanistici come zone omogenee A e B.

4 - Il TAR, al contrario, ha ritenuto che l’essere l’abuso situato in zona meramente ‘confinante’ con quella interessata da un piano di recupero di nuclei edilizi abusivi non consente di estendere alla prima la disciplina eventualmente dettata per la seconda. Non può, infatti, assumere rilievo la circostanza che la zona risulti ampiamente urbanizzata, poiché trattasi di situazione di fatto che non è di per sé idonea a legittimare ed ammettere al condono interventi edilizi non rispettosi degli interessi sottesi ai vincoli imposti ed alle limitazioni previste dalla disciplina del condono in esame ma, anzi, contribuisce ad aggravare, sotto il profilo quantitativo, il danno arrecato dalle costruzioni non rispettose delle finalità dei vincoli posti al condono, rafforzando la conseguente necessità di provvedere alla loro tutela.

5 - L’appellante cita, in senso contrario, la sentenza della Sez. II Bis del medesimo Tribunale n. 10477/2018, che in una fattispecie ritenuta identica alla presente, in quanto relativa al diniego della domanda di condono edilizio presentata ai sensi della Legge n. 326 del 2003 sul presupposto che il terreno fosse assoggettato a vincolo paesistico, ha statuito che: il fatto che l’area in questione fosse ricompresa in zona B ex DM n. 1444/1968 avrebbe dovuto rappresentare un importante elemento da esaminare da parte dell’Amministrazione Comunale in sede di vaglio dell’istanza di condono. Tale indirizzo sarebbe stato confermato dal Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 7381/2023 della Sez. VII, ha respinto l’appello affermando che “ Il vincolo in questione doveva ritenersi di carattere relativo. Or dunque, come ritenuto da un consolidato indirizzo giurisprudenziale (Cons. St., sez. VI, 18 maggio 2015, n.2518; sez. IV, 19 maggio 2010, n.3174; sez. VI, 2 marzo 2010, n.1200), dal quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, il c.d. terzo condono (previsto dall’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003 e dall’art. 2 della legge regionale Lazio n.12 del 2004) esige, per quanto qui interessa, ai fini della condonabilità delle opere abusive realizzate in zone sottoposte a vincolo paesaggistico che non implica l’inedificabilità assoluta, il parere favorevole espresso dall’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Per l’appunto il fatto che l’intervento ricada in un’area protetta da un vincolo paesaggistico relativo non comporta un impedimento automatico del condono, ma postula, al contrario, una verifica di compatibilità delle opere con le esigenze di tutela implicate dal vincolo, che compete all’Autorità incaricata dell’amministrazione del regime di tutela, e non al Comune, che deve provvedere (solo) in via definiva sull’istanza di condono e che resta, quindi, onerato, prima di definire il procedimento, ad acquisire il parere della competente Soprintendenza. La clausola di salvezza, contenuta nel sopra citato art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, delle previsioni di cui agli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 comprende necessariamente anche il richiamo del precetto che subordina il rilascio del titolo edilizio in sanatoria di opere eseguite su aree vincolate al previo parere favorevole 8 dell’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo, con conseguente esclusione, quindi, di qualsivoglia automatismo preclusivo connesso all’esistenza di un regime di tutela della zona interessata dagli interventi oggetto del condono. In coerenza con la conclusione appena raggiunta, la previsione della non sanabilità delle opere realizzate su immobili soggetti a vincolo, di cui all’art. 32, comma 27, lett. d) d.l. n.269 del 2003, non può che essere intesa come riferita alle sole ipotesi in cui il regime di protezione implichi l’inedificabilità assoluta dell’area, e non anche ai casi di inedificabilità relativa, in cui, quindi, la indefettibile valutazione della compatibilità dell’intervento edilizio con la disciplina di tutela resta rimessa all’apprezzamento dell’Autorità preposta all’amministrazione del vincolo. La diversa esegesi che intende le disposizioni citate come preclusive della condonabilità di opere realizzate su zone protette, a prescindere dal carattere assoluto o relativo del vincolo, dev’essere esclusa perché finirebbe per privare di qualsivoglia effetto e di ogni utilità la clausola di salvezza degli artt. 32 e 33 della legge n. 47 del 1985 (per quanto qui interessa), in violazione del canone ermeneutico che preclude un’esegesi che impedisca alla disposizione di produrre ogni effetto. La predetta regola ermeneutica, espressamente codificata all’art. 1367 c.c. per l’interpretazione dei contratti, deve intendersi, infatti, applicabile, per la sua evidente valenza logica e generale, anche all’esegesi delle leggi (Cass. Civ., SS. UU, 5 giugno 2014, n.12644), con la conseguenza che tra più opzioni interpretative possibili dev’essere preferita quella che consente alla norma di produrre qualche effetto, rispetto alla lettura secondo cui il precetto resterebbe privo di ogni utilità”.

6 – L’appello è infondato.

Ai fini della decisione della specifica controversia in esame, considera peraltro il Collegio che la legge regionale n.12/2004, all’art. 3, .I comma, lettera b), ha sancito la non sanabilità degli abusi realizzati nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, ponendo una disciplina certamente più rigida e afflittiva rispetto alle omologhe disposizioni nazionali sul ‘terzo condono’ di cui al decreto legge n. 269/2003 (art. 32, comma 27) e che, tuttavia, hanno superato il vaglio di costituzionalità (C.Cost., sent. N. 181/2021).

Nella fattispecie in esame, in disparte ogni considerazione circa la portata dell’inciso “ fermo restando ” ai fini della salvezza delle disposizioni sul ‘terzo condono’ di cui al DL 269/2003 contenuto nel medesimo art. 3 della legge regionale; non risulta esservi dubbio né circa l’insistenza dell’opera, sia pure lungo il suo confine, su di un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, né circa la mancanza del nulla osta o del parere favorevole dell’Ente preposto alla tutela del medesimo vincolo, né circa l’estraneità della medesima area di sedime dell’opera al Piano di recupero con conseguente sua assimilazione alle zone omogenee B, né la sua non classificazione, al 1985, come area ‘omogenea B’ ai sensi del Dlgs. N. 42/2004. art. 14, comma 2, lettera a), rientrando l’immobile, per stessa ammissione della parte appellante, non nel Piano di recupero e nell’area omogenea B, bensì in un’“ area immediatamente confinante ”, discendendone la non conferenza della disciplina e della giurisprudenza richiamate.

7 - L’appello deve essere pertanto respinto, con la conseguente salvezza degli effetti dell’impugnato diniego di condono ferma restando la possibilità, per il Comune, di conformare la successiva fase amministrativa e i conseguenti provvedimenti demolitori alla situazione dei luoghi e alle superiori esigenze di tutela del vincolo secondo ragionevolezza e proporzionalità.

8 – La descritta peculiarità della fattispecie controversa motiva, infine, la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio, anche in ragione della mancata costituzione del Comune nel grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO