Pubblicato il 19/03/2026

N. 02361/2026REG.PROV.COLL.

N. 09706/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9706 del 2023, proposto da
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Danilo Lorenzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliato;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (sezione seconda), -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il consigliere LU MA RI, nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il provvedimento con cui il Ministero della difesa, conformandosi al parere reso dal Comitato di verifica, ha negato il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dall’infermità sofferta dall’appellante - « esiti di tiroidectomia e di linfadenectomia comparto centrale e laterocervicale bilateralmente per carcinoma papillifero ».

2. I fatti rilevanti per la decisione della causa, come emergenti dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, possono essere sintetizzati come segue:

a) l’appellante, sottocapo di 2ª classe della Marina militare, arruolatosi quale volontario in ferma breve triennale il 10 settembre 2001 e transitato nel servizio permanente effettivo a decorrere dall’11 ottobre 2004, ha sempre svolto l’incarico di SSP/CNA (Specialista del Sistema di Piattaforma / Conduttore di Automezzi), con mansioni di conduttore e manutentore di automezzi militari;

b) nel settembre 2012, in occasione di accertamenti medici di routine , gli è stata riscontrata la presenza di un nodulo tiroideo sospetto, successivamente diagnosticato come carcinoma papillare del lobo destro con focolai multipli. Il 15 ottobre 2012 il militare è stato quindi sottoposto a tiroidectomia totale con linfadenectomia;

c) con domanda del 14 marzo 2013, il militare ha chiesto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio della suddetta infermità – ascritta alla 7ª categoria tabellare dalla Commissione medica ospedaliera di Taranto – e la concessione dell’equo indennizzo;

d) Il Comitato di verifica per le cause di servizio, con parere reso nell’adunanza n. 315/2014 del 12 novembre 2014, ha escluso la dipendenza da causa di servizio della patologia per mancanza di elementi probatori. Conseguentemente, con decreto n. 931/N del 9 marzo 2016, il Ministero della difesa ha negato la dipendenza e i connessi benefici economici;

e) con sentenza n. -OMISSIS-, il T.a.r. Puglia, sede di Lecce, ha accolto il ricorso proposto dal militare avverso il predetto decreto, che è stato annullato per difetto di istruttoria e di motivazione, « con salvezza della riedizione del potere amministrativo »;

f) In esecuzione della pronuncia, passata in giudicato, l’Amministrazione (con nota prot. 26873 del 18 marzo 2020) ha chiesto al Comitato di verifica di riesaminare la posizione dell’appellante;

f) con parere n. 609412020 dell’11 febbraio 2021, il Comitato ha confermato il precedente giudizio negativo;

g) infine, con decreto prot. M_D GPREV CSE20210000471 del 12 marzo 2021, il Ministero ha annullato il precedente decreto del 2016 e ha nuovamente negato la dipendenza da causa di servizio, respingendo l’istanza di equo indennizzo.

3. L’interessato ha impugnato gli atti da ultimo menzionati dinanzi al T.a.r. per la Puglia, Lecce, articolando i seguenti motivi:

i) « violazione ed elusione del giudicato amministrativo; carente, insufficiente ed errata motivazione; eccesso di potere per illogicità manifesta e travisamento dei fatti »;

ii) « violazione di legge, in particolare dell’art. 11 del d.P.R. n. 461/2011 e dell’art. 64 del d.P.R. n. 1092/1973; eccesso di potere per travisamento ed omessa valutazione dei fatti, oltre che irragionevolezza manifesta; motivazione manifestamente errata ».

4. Con sentenza n. -OMISSIS- del 20 giugno 2023, il T.a.r. ha respinto il ricorso e compensato le spese di lite tra le parti.

4.1. In particolare, secondo il primo giudice:

a) il giudicato di annullamento per difetto di istruttoria e motivazione non ha effetti conformativi sul contenuto sostanziale del provvedimento, derivandone esclusivamente l’obbligo di riedizione del potere con adeguata motivazione;

b) l’Amministrazione ha proceduto a nuova istruttoria e nuovo esame della posizione medico-legale del ricorrente;

c) risulta dirimente l’acquisizione di elementi istruttori – in particolare, il rapporto informativo del Comando (dal quale non risultavano attività di manutenzione su automezzi provenienti da teatri operativi) e la nota del Comando Operativo di Vertice Interforze prot. n. 6064 del 10 febbraio 2017 (comprovante le procedure di decontaminazione dei mezzi rimpatriati) – che escludono il contatto del ricorrente con mezzi contaminati da uranio impoverito;

d) il parere del Comitato non risulta, conseguentemente, inficiato da profili di manifesta illogicità o irragionevolezza, che consentano il sindacato del giudice.

5. Il signor -OMISSIS- ha interposto appello, notificato il 20 novembre 2023, articolando un unico motivo di gravame con cui lamenta « omessa, insufficiente ed errata motivazione circa un punto decisivo della controversia; eccesso di potere per travisamento ed omessa valutazione dei fatti, irragionevolezza manifesta; motivazione manifestamente errata; violazione ed elusione del giudicato amministrativo ».

6. Il Ministero della difesa si è costituito in giudizio per resistere all’appello in data 19 febbraio 2026.

7. All’udienza pubblica del 10 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con l’unico, articolato, motivo di appello, la sentenza è censurata sotto una pluralità di profili, deducendosi in particolare che:

i) la riedizione del potere sarebbe stata solo apparente e violativa del giudicato formatosi sulla sentenza n. -OMISSIS-, per avere l’Amministrazione sostanzialmente reiterato il precedente diniego senza adeguarsi al dictum della citata pronuncia;

ii) il parere del Comitato risulterebbe carente di una specifica motivazione sul nesso causale e trascurerebbe il vissuto lavorativo del militare, esposto a fattori cancerogeni derivanti dalla manutenzione di mezzi impiegati in teatri operativi contaminati;

iii) le argomentazioni dell’Amministrazione, fondate sulla ordinaria bonifica dei mezzi impiegati all’estero e su ipotetici fattori causali alternativi (quali la carenza di iodio), sarebbero generiche, astratte e prive di adeguato riscontro probatorio, a fronte di un quadro giurisprudenziale che imporrebbe l’applicazione di criteri probatori più favorevoli al militare;

iv) il T.a.r. avrebbe infine esercitato un sindacato “debole” sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell’Amministrazione, laddove, trattandosi di provvedimento adottato in riedizione del potere, si rendeva necessario un controllo penetrante sulla completezza dell’istruttoria e sulla correttezza del giudizio causale.

9. L’appello non è fondato.

10. Quanto alla pretesa violazione o elusione del giudicato, occorre richiamare i principi consolidati di questo Consiglio, secondo cui:

a) l’annullamento di un provvedimento amministrativo per difetto di istruttoria o motivazione vincola l’Amministrazione ad adottare un nuovo provvedimento, emendato dai vizi formali e procedimentali riscontrati dal giudice, non a determinarsi in senso favorevole alla pretesa azionata in giudizio (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 15 ottobre 2024, n. 8255; sez. VI, 5 dicembre 2023, n. 10514);

b) il vizio di violazione o elusione del giudicato può essere riscontrato solo quando dal giudicato derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, il cui contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza, non invece quando la pronuncia del giudice lasci residuare ampi margini di discrezionalità in capo all’Amministrazione (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 16 ottobre 2024, n. 8307; 21 giugno 2024, n. 5544).

10.1. Ciò premesso, la sentenza n. -OMISSIS- ha annullato il precedente diniego in ragione del fatto che l’esclusione della dipendenza era stata affermata dal Comitato « senza minimamente analizzare la circostanza – pacifica – della sua inconsapevole sottoposizione a fattori altamente inquinanti, quale conseguenza delle mansioni da lui concretamente svolta» e quindi sulla base di argomentazioni « soltanto apparenti, e comunque viziate dal dedotto deficit istruttorio e motivazionale» .

10.2. Da quella pronuncia non derivava, dunque, il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, né l’obbligo dell’amministrazione di determinarsi in tal senso, ma solo il dovere di riesaminare la vicenda analizzando funditus la storia professionale del militare e gli specifici fattori di rischio cui era stato potenzialmente esposto. Nell’annullare il provvedimento, peraltro, la pronuncia ha fatto salva « la riedizione del potere amministrativo », così implicitamente riconoscendo la residua discrezionalità dell’amministrazione nella determinazione del contenuto del provvedimento.

10.3. In conformità alla sentenza, il Ministero ha acquisito un nuovo rapporto informativo (cfr. all. 10 dell’Amministrazione in primo grado) e ha richiesto al Comitato di verifica di riesaminare la posizione del militare, sulla base dei rilievi operati dal T.a.r. e, in particolare, tenendo conto della possibile incidenza causale dello « lo svolgimento da parte del ricorrente, di attività di riparazione di automezzi militari impegnati in territori (ex Jugoslavia, Iraq, Libia) fortemente inquinati da particelle di uranio impoverito » (cfr. la nota del 18 marzo 2020).

10.4. Il Comitato, operando in adesione alle predette indicazioni ministeriali, ha reso un nuovo parere motivato, che – a differenza del precedente – considera nel dettaglio le mansioni svolte dal militare e prende posizione sull’asserita esposizione del militare ad agenti contaminanti.

10.5. Non colgono nel segno, neppure censure relative alla violazione del principio giurisprudenziale del c.d. “ one shot temperato”. Il principio invocato comporta che l’Amministrazione, in sede di riedizione del potere, riesamini la vicenda nella sua interezza sollevando tutte le questioni rilevanti; esso non impone, tuttavia, un esito necessariamente favorevole al privato, né trasforma il vizio motivazionale in vincolo di contenuto sostanziale.

10.6. Alla luce di quanto sopra, non si individua alcun aggiramento delle prescrizioni stabilite dalla sentenza -OMISSIS-, con conseguente infondatezza della censura.

11. Con riguardo al merito della valutazione medico-legale resa dal Comito e al preteso nesso di causalità tra servizio e patologia, la censura è parimenti infondata.

11.1. L’art. 11, comma 1, del d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, attribuisce al Comitato di verifica per le cause di servizio la competenza ad accertare « la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione ». Il parere del Comitato ha carattere obbligatorio e vincolante per l’Amministrazione, la quale è tenuta a conformarsi ad esso e può discostarsene solo in presenza di evidenti omissioni o violazioni delle regole procedimentali ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 26 gennaio 2024, n. 845; sez. IV, 27 giugno 2017, n. 5357).

11.2. La valutazione del Comitato è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo nelle ipotesi di assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali, mentre non è consentito al giudice sovrapporre il proprio convincimento a quello dell’organo tecnico consultivo ove non emergano i predetti vizi (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere 21 febbraio 2024, n. 184; sez. II, 20 luglio 2022, n. 6456).

11.3. Nel caso di specie, il nuovo parere del Comitato: i) individua la natura e i fattori eziologici noti della patologia tiroidea, evidenziando che si tratta di una forma tumorale a lenta crescita, i cui principali fattori di rischio sono la carenza di iodio e l’esposizione a radiazioni ionizzanti; ii) rileva che dal rapporto informativo dell’Amministrazione non risultavano attività di manutenzione su automezzi provenienti da teatri operativi; iii) precisa che tutti i mezzi militari provenienti da teatri operativi sono bonificati prima dell’imbarco per il rientro in Patria; iv) richiama le conclusioni della « Relazione sullo stato di salute del personale militare e civile italiano impiegato nei territori della ex Jugoslavia », secondo cui non è stato evidenziato alcun aumento del rischio di patologie tumorali in capo ai militari inviati in missione nei Balcani.

11.4. Il parere nega, dunque, la riconducibilità della patologia al servizio sulla base di un iter argomentativo ampio ed esaustivo, che individua la natura e le cause della patologia, valuta gli specifici precedenti di servizio dell’interessato, verifica l’assenza di esposizione a fattori inquinanti sulla base delle risultanze istruttorie acquisite, e conclude – con motivazione che non si appalesa inficiata da profili di manifesta illogicità o irragionevolezza – escludendo il nesso causale. L’atto non risulta, quindi, affetto dai gravi vizi che legittimano il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche dell’organo (Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2588).

12 Con riferimento, in particolare, alla dedotta genericità dell’impianto motivazionale del parere, nella parte in cui richiama taluni fattori di rischio “tipici” quali la « carenza di iodio » e l’« esposizione a radiazioni ionizzanti » (alle quali non sono riconducibili le onde elettromagnetiche emesse dagli apparati radio presenti a bordo degli automezzi), si osserva che il riferimento è inserito nel contesto di una più ampia ricostruzione del quadro nosografico della patologia e non implica l’affermazione della loro concreta ricorrenza nel caso di specie. La menzione di tali possibili antecedenti causali appare, invero, funzionale a delineare il profilo scientifico della malattia e ad evidenziare, per converso, che tra i fattori di rischio scientificamente riconosciuti non rientra l’esposizione ad uranio impoverito o a nanoparticelle di metalli pesanti.

13. A tale proposito, la presunzione di dipendenza delle patologie sviluppate a seguito della presunta esposizione ai citati elementi patogeni (asseritamente responsabili della c.d. “sindrome dei Balcani”) opera a beneficio dei soli militari che abbiano prestato servizio all’estero o presso i poligoni di tiro sul territorio nazionale (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 7 ottobre 2025, nn. 12, 13, 14 e 15).

13.1. Infatti, come chiarito dall’Adunanza plenaria e dalle prime pronunce applicative, rese da questa Sezione (sentenze nn. 9341, 9342, 9343, 9344, 9345, 9347 e 9349 del 27 novembre 2025; n. 9775 dell’11 dicembre 2025), l’inversione probatoria sancita dall’art. 603 del codice dell’ordinamento militare e dalla relativa disciplina regolamentare di attuazione (artt. 1078 e 1079 del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90) si applica a condizione che il militare dimostri:

a) le attività lavorative in concreto esercitate;

b) lo svolgimento di un servizio rientrante tra quelli tipizzati dalla disposizione;

c) le particolari condizioni ambientali od operative che ne abbiano aumentato il rischio di malattia;

d) il carattere tumorale della patologia manifestatasi in seguito e il suo costituire espressione del rischio tipizzato.

Solo ove ricorrano tutte le sopraesposte condizioni, la dipendenza da causa di servizio può considerarsi presunta, con conseguente onere dell’Amministrazione di fornire l’eventuale prova contraria, consistente nella dimostrazione di una specifica genesi extra-lavorativa della patologia.

13.2. Nel caso di specie, difetta il presupposto centrale per l’operatività della presunzione, ossia la prestazione di un servizio rientrante tra quelli tipizzati dall’art. 603 c.m. Dagli atti di causa (cfr. in particolare i due rapporti informativi depositati sub all. 9-10 in primo grado dall’amministrazione) e dalle stesse allegazioni dell’appellante (cfr. l’elenco delle esperienze di servizio di cui a pag. 2 dell’atto di appello) emerge, infatti, che il militare ha operato esclusivamente sul territorio nazionale; non risulta, invece, la sua la sua partecipazione ad alcuna missione internazionale, ma solo ad operazioni nazionali – “Gran Sasso” (settembre 2009), “Strade Pulite” (gennaio-febbraio 2012), “Strade Sicure” (febbraio-marzo 2012) – prive di qualsiasi correlazione con l’esposizione a uranio impoverito.

14. La pretesa dell’appellante si fonda, in realtà, su un’asserita esposizione indiretta , derivante dall’ attività manutentiva svolta su mezzi impiegati nelle missioni all’estero e nei teatri contaminati da uranio impoverito, con conseguente contatto con le nanoparticelle che sarebbero residuate sulle superfici di tali automezzi.

14.1. Ferma l’impossibilità di riferire l’art. 603 c.m. all’ipotesi di contatto indiretto con i fattori contaminanti nell’ambito di servizi estranei a quelli tipizzati – trattandosi disposizione che deroga agli ordinari criteri di accertamento del nesso causale ed è quindi soggetta a interpretazione rigorosa – tale circostanza non è stata dimostrata ed è anzi positivamente smentita dagli elementi istruttori acquisiti.

14.2. In particolare, il nuovo rapporto informativo del Comando attesta che, durante il periodo di servizio svolto quale manutentore di automezzi presso l’ex battaglione “Cortellazzo” del reggimento “Carlotto” « non risulta … che siano state effettuate attività di manutenzione su automezzi provenienti da Teatri Operativi ». Ancora, la nota prot. n. 6064 del 10 febbraio 2017 del Comando operativo di vertice interforze attesta il regolare svolgimento delle attività di controllo e di decontaminazione chimica e radiologica dei mezzi e dei materiali rimpatriati dalle missioni estere, secondo procedure codificate e certificate, circostanza che esclude in radice – anche ove il militare avesse operato su tali automezzi – la possibilità di una esposizione indiretta .

14.3. A fronte delle riportate evidenze documentali, l’appellante non ha fornito elementi idonei a confutare le attestazioni del Comando, né a dimostrare di aver svolto attività manutentive su automezzi potenzialmente contaminati. Anche le allegazioni relative alla pretesa valenza meramente formale delle certificazioni di bonifica degli automezzi risultano assolutamente generiche e prive di qualsiasi supporto probatorio.

14.4. Deve, conseguentemente, escludersi che ricorrano i presupposti per l’esercizio di un sindacato intrinseco “forte”, invocato dall’appellante, attesa la piena tenuta logico-giuridica del parere, ovvero per disporre una consulenza tecnica o una verificazione, le quali presuppongono l’emergere di seri indizi di un uso distorto della discrezionalità amministrativa e non possono essere utilizzate al fine di supplire a un onere probatorio rimasto inadempiuto.

15. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

15.1. Stante la peculiarità delle questioni trattate e la novità dei principi giurisprudenziali enunciati dall’Adunanza plenaria, il Collegio ravvisa eccezionali motivi, ai sensi degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., per disporre la compensazione integrale delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

IO AO, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

LU MA RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU MA RI	IO AO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.