Pubblicato il 03/09/2025

N. 07199/2025REG.PROV.COLL.

N. 04571/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4571 del 2024, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Brancadoro, Carlo Mirabile e Silvia Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

- il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- l’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (INPS), in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Dario Marinuzzi, Maria Passarelli, Mauro Sferrazza e Vincenzo Stumpo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dei signori -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 2974/2023, resa tra le parti, sul ricorso per l’annullamento, previa sospensiva, del provvedimento INPS sede Milano del 2 marzo 2023 prot. n. -OMISSIS-, comunicato via pec in data 7 marzo 2023, recante il rigetto della domanda della -OMISSIS- di proroga dell’istanza di ammissione all’integrazione salariale ordinaria (CIGO) per il periodo dal 23 gennaio 2023 al 23 aprile 2023; del precedente provvedimento INPS Milano del 17 febbraio 2023, comunicato via pec in data 20 febbraio 2023, prot. n. -OMISSIS-, con il quale è stata rigettata la domanda di proroga CIGO, e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenziali ivi compresa, ove occorrer possa, la comunicazione presente sulla pagina personale del sito web INPS del 27 febbraio 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dell’INPS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società -OMISSIS-, dedita alla produzione e vendita di smalti, pitture, vernici per l’edilizia, nonché di articoli tecnici per decoratori e pittori, ha chiesto all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, sede di Milano, in data 2 novembre 2022, l’ammissione alla Cassa Integrazione Guadagni Ordinaria (C.I.G.O.) per i dipendenti dello stabilimento di -OMISSIS- relativamente al periodo dal 24 ottobre 2022 al 22 gennaio 2023 con la causale “ crisi di mercato ”, concessa con provvedimento del 21 novembre 2022.

In seguito, il giorno 6 febbraio 2023, la società ha presentato all’I.N.P.S., sede di Milano, istanza di proroga dell’ammissione alla C.I.G.O. per il periodo dal 23 gennaio 2023 al 23 aprile 2023, con medesima causale “ crisi di mercato ”.

2. – Senonché, con provvedimento del 17 febbraio 2023, l’Istituto ha rigettato la domanda di -OMISSIS-, motivando che la causale invocata non fosse integrabile, e tale diniego è stato confermato, a seguito di richiesta di riesame da parte dell’azienda, con un secondo provvedimento datato 2 marzo 2023. In esso, l’I.N.P.S. ha ribadito la (ritenuta) insussistenza dei presupposti delle “ sospensioni dell’attività lavorativa caratterizzate da una mancanza di lavoro o di ordini dipendente dall’andamento del mercato o del settore merceologico dell’azienda ”, affermando come l’istante non abbia fornito “ elementi tali da provare un andamento involutivo degli ordini e delle commesse perduranti nel tempo, tale da pregiudicare il regolare svolgimento dell’attività lavorativa ”, o l’emersione di “ una crisi del contesto economico produttivo del settore o del mercato di riferimento ”. In più, l’Istituto ha ritenuto che la richiedente non abbia fondato la ripresa dell’attività lavorativa “ su elementi oggettivi ed informazioni esattamente rappresentate ” e ha perciò negato la ricorrenza dei presupposti della ripresa, così come ha escluso la sussistenza di quelli di non imputabilità alle parti e di non riferibilità all’organizzazione o alla programmazione aziendale della sospensione dell’attività lavorativa.

3. – Con il ricorso di primo grado, la società -OMISSIS- ha impugnato i suddetti provvedimenti dinanzi al T.A.R. per la Lombardia, articolando a sostegno del gravame le seguenti censure: violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 148/2015 e del Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95442/2016, contraddittorietà manifesta, travisamento dei fatti e difetto di motivazione.

Nello specifico, la ricorrente ha innanzitutto denunciato la contraddittorietà e il difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, lamentando il fatto che l’I.N.P.S. abbia dapprima disposto l’ammissione al beneficio dell’integrazione salariale ordinaria, ritenendo integrati i presupposti della “ crisi di mercato ”, per poi rigettare successivamente la domanda di proroga a fronte delle medesime circostanze - protrattesi nel 2023 - e di una situazione di fatto rimasta sostanzialmente invariata, senza peraltro chiarire le ragioni di detto mutamento di indirizzo. Nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado, -OMISSIS- ha inoltre dedotto l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto adottati in violazione della disciplina di settore, ritenendo sussistenti tutti i presupposti della causale “ crisi di mercato ” per l’ammissione a beneficiare dell’ammortizzatore sociale.

3. – Il T.A.R. per la Lombardia, effettuata una concisa ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale in subiecta materia , ha respinto il ricorso sul rilievo che l’I.N.P.S. avrebbe esposto in maniera compiuta le ragioni ostative all’accoglimento dell’applicazione dei benefici di legge. Il primo giudice, alla luce anche degli elementi forniti dalla ricorrente ad integrazione della relazione tecnica dettagliata depositata con l’istanza di proroga, ha escluso l’emersione dei “ presupposti per ritenere che la perdita subita dalla società sia ascrivibile ad una generalizzata crisi di mercato con carattere transitorio e non, invece, a difficoltà proprie dell’organizzazione produttiva nella sua individualità ”, reputandoli non provati da -OMISSIS-. Pertanto, ha avallato l’ iter logico-argomentativo seguito dall’I.N.P.S., ritenendo che l’Istituto intimato abbia fondato il proprio convincimento su “ valutazioni chiaramente esposte, non manifestamente illogiche e irragionevoli, né tantomeno arbitrarie o basate su grave travisamento dei fatti ”, quindi non passibili di censura da parte del G.A., stante l’ampio margine di discrezionalità tecnica caratterizzante la valutazione dell’ente previdenziale sul riconoscimento di una situazione di crisi aziendale.

4. – Avverso la prefata sentenza la ricorrente ha proposto appello dinanzi a questo Consiglio, fondandolo su due articolati motivi di censura che si rifanno a quanto dedotto di fronte al giudice di prime cure.

4.1. – Con la prima doglianza, -OMISSIS- ha lamentato l’erroneità della sentenza di primo grado per aver “ omesso di considerare che i provvedimenti impugnati avevano ad oggetto un’istanza di proroga della CIGO per “crisi di mercato” già concessa pochi mesi prima, nonché concessa ad imprese che operano nello stesso settore ”. L’appellante evidenzia come il T.A.R. non abbia preso in considerazione, né la circostanza che l’I.N.P.S. avesse già ritenuto sussistente – a novembre 2022 – la crisi del mercato delle vernici sulla base delle medesime problematiche e dei medesimi indici economici e finanziari riportati nell’istanza di proroga (limitandosi nel provvedimento di diniego “ a negare sic et simpliciter l’esistenza della crisi, in frontale contraddizione con il (di poco) precedente provvedimento, senza nulla aggiungere sul punto ”), né l’accoglimento da parte di altri Uffici territoriali dell’Istituto – segnatamente, le sedi di Modena, Brescia, Udine e la stessa Milano - delle istanze di ammissione alla C.I.G.O. presentate per la medesima causale “ crisi di mercato ” da altre società produttrici di vernici del gruppo -OMISSIS- – di cui -OMISSIS- fa parte – e da -OMISSIS- stessa per quanto riguarda lo stabilimento di -OMISSIS-.

L’appellante, poi, nel sottolineare “ la palese contraddittorietà dell’ agere dell’INPS ” e la sussistenza “ di un comportamento tanto ondivago da palesarsi arbitrario ”, giustifica il ricorso al T.A.R. sul presupposto che “ anche le decisioni dell’Amministrazione che costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica sono sindacabili ove manifestamente illogiche, fondate su un travisamento di fatto e, in definitiva, inattendibili ”, motivo per cui sostiene di non aver invocato un sindacato sostitutivo da parte del giudice amministrativo.

4.2. – Con la seconda doglianza, la società ha denunciato l’erroneità della sentenza di prime cure “ nella parte in cui ha affermato l’omessa dimostrazione da parte di -OMISSIS- della crisi di mercato ”. Secondo -OMISSIS-, il T.A.R., al fine di affermare la razionalità della valutazione dell’I.N.P.S., avrebbe menzionato e valorizzato solo alcuni degli elementi rappresentati nelle Relazioni prodotte in sede procedimentale. In particolare, il giudice di prime cure avrebbe “ del tutto frainteso le allegazioni contenute nella Relazione integrativa volte a dimostrare la transitorietà della situazione aziendale determinata dalla crisi in atto, ritenendole indicative dell’assenza di tale crisi ”. L’appellante obietta anche che il primo giudice non avrebbe considerato tutte le misure attuate per ristabilire l’equilibrio economico-finanziario, giungendo ad affermare – a suo dire erroneamente – la mancata dimostrazione da parte di -OMISSIS- del fatto che le perdite subite non fossero riconducibili a difficoltà proprie dell’organizzazione produttiva.

5. – Si sono ritualmente costituiti in giudizio il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.

6. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a. tra l’I.N.P.S. e -OMISSIS-, all’udienza pubblica del 17 luglio 2025 la causa è stata discussa e successivamente introitata in decisione.

7. – L’appello è fondato per le ragioni che si espongono dappresso.

8. – In disparte qualsiasi considerazione relativa alla integrabilità nella fattispecie in esame della causale “ crisi di mercato ” – ravvisabile ex art. 3, co. 3, del Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 95442 del 2016 laddove si verifichi “ la sospensione o riduzione dell’attività lavorativa per mancanza di lavoro o di commesse derivante dall’andamento del mercato o del settore merceologico a cui appartiene l’impresa, di cui costituiscono indici, oltre agli elementi di cui al comma 2, il contesto economico produttivo del settore o la congiuntura negativa che interessa il mercato di riferimento ” – il Collegio ritiene meritevole di accoglimento la censura per carenza motivazionale e contraddittorietà intrinseca ed estrinseca dissentendo da quanto affermato nella sentenza di prime cure dal T.A.R. Lombardia, ossia che l’Istituto avrebbe “ compiutamente esposto, sia nel primo che nel secondo provvedimento di diniego emesso all’esito dell’istanza di riesame presentata dalla ricorrente, le ragioni ostative all’accoglimento dell’applicazione dei benefici di legge ”.

8.1. – Innanzitutto, va rilevato che il provvedimento di diniego della proroga e il successivo atto confermativo dell’I.N.P.S. presenterebbero un rilevante profilo di contraddittorietà “intrinseca” (ossia afferente al medesimo rapporto amministrativo), ove raffrontati alla precedente –di appena tre mesi prima – valutazione positiva dell’Istituto relativa alla sussistenza dei presupposti della causale “ crisi di mercato ”, nella quale sono state riconosciute le condizioni per la concessione della C.I.G.O. con riguardo al medesimo stabilimento di -OMISSIS-. A parere del Collegio, nonostante il noto carattere speciale del beneficio di legge de quo – il quale “ opera in via di eccezione alla regola del sinallagma dell’obbligo retributivo, con assunzione dello stesso a carico della collettività e, quindi, con regole di stretta interpretazione quanto ai presupposti che danno luogo all’intervento di garanzia del lavoratore ” (Cons. Stato, V Sez., 15 ottobre 2019, n. 7000) –, nel denegare la richiesta dell’appellante, l’Istituto previdenziale avrebbe dovuto motivare in modo più puntuale sulle ragioni per cui non riteneva più sussistente la situazione che solo qualche mese prima lo aveva condotto a concedere la misura; invece, l’I.N.P.S. non solo non ha richiamato il precedente provvedimento ampliativo emesso in data 21 novembre 2022, ma non ha nemmeno spiegato il perché di un mutamento così repentino di orientamento.

Considerato anche che la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di affermare che “ appare coerente e conforme a ragione - e dunque essenziale per il valido manifestarsi dell’azione amministrativa - che l’amministrazione, nel riprendere in esame una medesima posizione, giustifichi il disparere rispetto alla precedente valutazione: il che può avvenire manifestando la giustificazione offerta da oggettivi e specifici fatti sopravvenuti, per la loro importanza idonei a fondare un tale revirement” (Cons. Stato, Sez. V, 3 ottobre 2018, n. 5696), si ritiene dunque viziato per difetto di motivazione il gravato diniego di ammissione all’integrazione salariale ordinaria fondato dall’Amministrazione sui rilievi che “ la relazione allegata e la successiva integrazione non forniscono elementi tali da provare un andamento involutivo degli ordini e delle commesse perdurante nel tempo, tale da pregiudicare il regolare svolgimento dell’attività lavorativa, né emerge una crisi del contesto economico produttivo del settore o del mercato di riferimento ” e che “ la ripresa dell’attività lavorativa, infine, non è fondata su elementi oggettivi od informazioni esattamente rappresentate ”, i quali evidentemente non illustrano in maniera precisa le ragioni giustificative della nuova valutazione di segno negativo operata dall’Istituto con riferimento al periodo compreso tra il 23 gennaio e il 23 aprile 2023 in frontale contrapposizione all’avviso favorevole espresso nel trimestre precedente.

8.2. – In secondo luogo, si evidenzia la circostanza per cui altri Uffici territoriali dell’I.N.P.S. – e specificamente, le sedi di Modena, Brescia, Udine e Milano - hanno ammesso alla C.I.G.O. altre imprese produttrici di vernici appartenenti al medesimo gruppo di -OMISSIS-, nonché lo stabilimento di -OMISSIS- afferente all’organizzazione produttiva della stessa appellante, per il medesimo periodo – ossia dal 23 gennaio al 23 aprile – e per la medesima causale “ crisi di mercato ” invocata con riferimento allo stabilimento di -OMISSIS-, senza quindi che fosse avvenuto alcun mutamento del titolo giustificativo: sicché appare vieppiù stridente che l’Istituto abbia escluso la ricorrenza delle condizioni di ammissione all’ammortizzatore sociale nella sola ipotesi dello stabilimento di -OMISSIS- senza offrire alcun elemento discretivo valevole a differenziare tali situazioni del tutto sovrapponibili.

Pur avendo ben presente la giurisprudenza secondo cui “ un provvedimento amministrativo legittimo non può divenire viziato (e viceversa) perché in passato fu seguito un difforme modus operandi , non potendosi giudicare della legittimità di un atto alla luce della circostanza che in passato furono emessi provvedimenti di analogo tenore e contenuto; né l’errore eventualmente commesso in alcuni casi può costringere l’Amministrazione a perseverare nel medesimo errore, dal che consegue che l’eccesso di potere per disparità di trattamento non può fondarsi su precedenti provvedimenti illegittimi, in quanto questi non possono essere invocati per pretendere ulteriori provvedimenti che violino anch’essi la legge (Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3310; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2016, n. 2318) ” (Cons. Stato, Sez. III, 14 gennaio 2019, n. 327), il Collegio ravvisa nella circostanza summenzionata il vizio di contraddittorietà “estrinseca” (ovvero relativa a rapporti amministrativi paralleli) del diniego sancito con i provvedimenti della cui legittimità si controverte. In un caso come quello di specie, infatti, l’I.N.P.S. avrebbe comunque dovuto fornire una adeguata motivazione circa la scelta di non concedere l’autorizzazione all’ammortizzatore sociale per quanto concerne lo stabilimento di -OMISSIS-, in modo tale da sgomberare il campo da qualsiasi profilo di censura avente ad oggetto un’irragionevole disparità di trattamento, qui plausibile per quella che sembrerebbe essere – con particolare riguardo alla filiale di -OMISSIS- della stessa -OMISSIS- – una assoluta identità di situazioni, considerata da giurisprudenza costante quale presupposto del vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 14 marzo 2024, n. 2493).

9. – Alla luce delle suesposte considerazioni, l’appello deve essere accolto, con riforma della sentenza di prime cure e conseguente caducazione dei provvedimenti originariamente impugnati.

Restano salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione che, nel rispetto degli effetti conformativi del giudicato, dovrà rideterminarsi sull’istanza di proroga dell’appellante motivando anche sulle valutazioni precedenti e dando quindi adeguatamente conto delle ragioni alla base della eventuale negazione del beneficio di legge.

10. – Sussistono sufficienti ragioni per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Roberto Cerroni	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO